🔙 Quay lại trang tải sách pdf ebook Quản Trị Địa Phương Từ Lý Thuyết Tới Thực Tiễn Ebooks Nhóm Zalo 1 1 1 1 | ệTSỆ NGUYỄN THI PHƯƠNG I I t Ì I I (CHỦ BIÊN) ' QUẢN TRỊ BỊA PHƯƠNG NHÀ XUẤT BẨN KHOA HỌC XÃ HỘI QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG T ừ LÝ THUYẾT TỚI T H ự C TIỄN Biên mục trên xuất bẵh phẩm của Thư viện tìúốc gia Việt Nam Quản trị địa phương: Từ lý thuyết tới thực tiễn / Nguyễn Thị Phượng (ch.b.), Bùi Thị Thanh Thuý, Trần Thị Diệu Oanh, Trần Thị Hải Yến. - H .: Khoa học xã hội, 2018. - 520tr.; 21cm 1. Chính quyền địa phương 2. Quản trị 352.14 - dc23 KXMOlllp-CIP PGS.TS. NGUYỄN THỊ PHƯỢNG (Chủ biên) QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG TỪ LÝ THUYẾT TỚI THựC TIỄN NHÀ XUẤT BẢN KHOA HỌC XÃ HỘI HÀ NỘI - 2018 TẬP THẺ TÁC GIẢ PGSệTS. Nguyễn Thị Phưọng viết Chương 1 (Mục I, II), Chương 2 (Mục I, III, IV, V, VI, VII) và Chương 3 TS. Bùi Thị Thanh Thúy viết Mục II Chương 2 PGSếTS. Trần Thị Diệu Oanh và TS. Trần Thị Hải Yến viết Mục III, Chương 1 MỤC LỰC Trang LỜI NÓI ĐẦU 13 Chương 1 NHỮNG VÁN ĐỀ LÝ THUYẾT VÈ QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG17 Iề QUẢN TRỊ, QUẢN TRỊ NHÀ NƯỚC VÀ QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG 17 1. Cách hiểu về quản trị và các cấp độ của quản trị 17 2. Quản trị nhà nước 31 3. Quản trị địa phương - các cách tiếp cận và đặc điểm 42 4. Ý nghĩa và vai trò của quản trị địa phương trong sự phát triển 52 II. CÁC YÊU CÀU CỦA QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG TỐT 56 1. Quản trị địa phương phải gắn với sự đồng thuận cùng tham gia quản lý của người dân một cách rộng rãi 56 5 QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG. 2. Yêu câu vê tính pháp quyên trong quản trị địa phương 60 3. Yêu cầu về tính minh bạch, trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương trong quản trị địa phương 62 4. Quản trị địa phương luôn quan tâm tới lợi ích và công bằng xã hội 68 III. MÔ HÌNH QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG Ở MỘT SỐ QUỐC GIA TRÊN THẾ GIỚI VÀ BÀI HỌC KINH NGHIỆM CHO VIỆT NAM TRONG VỆC HOÀN THIỆN Cơ CHẾ QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG 69 1. Vài nét về lịch sử hình thành chính quyền địa phương tự quản 69 2. Một số mô hình tự quản địa phương trên thế giới 74 3. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam trong việc xây dụng mô hình tổ chức bộ máy chính quyền địa phương hiện nay 123 Chương 2 TÒ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG QUẢN TRỊ CỦA CHÍNH QUYÊN ĐỊA PHƯƠNG THEO HIẾN PHÁP NĂM 2013 130 I. TÔNG QUAN CHUNG VỀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG 130 l ẽ Các cách hiểu về chính quyền địa phương - khái niệm, vị trí, vai trò 130 M ục lục 2. Chính quyền vùng - khái niệm, phân loại 146 IIỂ Cơ CÁU TỔ CHỨC Bộ MÁY CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ờ VIỆT NAM HIỆN NAY 156 1. Vị trí, tính chất của cơ quan dân cử hay cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương - Hội đồng nhân dân 158 2. Các cơ quan quản lý hành chính địa phương 162 III. PHÂN CẤP, PHÂN QUYỀN QUẢN TRỊ CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG 165 1. Yêu cầu, mục đích của việc phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương 167 2. Cơ sở chính trị - pháp lý và cơ chế phân cấp, phân quyền quản trị địa phương 173 3. Bản chất của phân cấp, phân quyền trong quản trị địa phương 178 4. Thẩm quyền của Hội đồng nhân dân trong quản trị địa phương 186 5. Thẩm quyền của ủ y ban nhân dân và các cơ quan chuyên môn thuộc ủ y ban nhân dân trong quản trị địa phương 190 7 QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG... Chương 3 MỘT SỐ LĨNH V ự c QUẢN TRỊ CỦA CHÍNH QUYÈN ĐỊA PHƯƠNG 193 I. QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG VỀ TÀI NGUYÊN ĐÁT ĐAI 193 1. Khuôn khổ luật pháp và chính sách phân cấp quản trị địa phương về tài nguyên đất đai 194 2. về cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 197 3. Quản trị địa phương về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 207 4ẵ Quản trị địa phương trong lĩnh vực giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất 214 5. Quản trị địa phương trong việc thu hồi đất, đền bù và tái định cư 244 6. Quản trị địa phương về giải quyết khiếu nại, tố cáo đất đai 253 II. QUẢN TRỊ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG 259 1. Phân cấp quản trị địa phương về ngân sách 259 2. Nhận định chung về quản trị ngân sách địa phương 270 3. Thẩm quyền giám sát, thanh tra, kiểm tra ngân sách địa phương 276 8 M ục lục 4. Nhận xét chung về quản trị ngân sách nhà nước ở địa phương 280 III. QUẢN TRỊ NHÂN s ự Ở ĐỊA PHƯƠNG 286 1. Chính sách, pháp luật đối với việc quản trị nhân sự địa phương 287 2. Một số nội dung cơ bản của quản trị nhân sự ở địa phương 292 IV. QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG VỀ ĐÀU TƯ CÔNG 318 1. Các cách hiểu về đầu tư công 318 2. Quản trị địa phương về đầu tư công - Nhận thức và phân cấp 321 3. Thực trạng quản trị địa phương về đầu tư công 324 4. Biện pháp nâng cao hiệu quả quản trị địa phương trong đầu tư công 337 V. CUNG ỨNG DỊCH v ự CÔNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG 344 1. Dịch vụ công - Khái niệm, đặc trưng 344 2. Cơ sờ hình thành dịch vụ công 347 3. Cơ sở pháp lý phân định thẩm quyền cung ứng dịch vụ công cùa chính quyền địa phương 350 QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG. 4. Tình hình thực hiện cung ứng dịch vụ công và một vài biện pháp tiếp tục hoàn thiện quản trị địa phương trong việc cung ứng dịch vụ công Chương 4 MỐI TƯƠNG TÁC GIỮA CHÍNH QUYÊN ĐỊA PHƯƠNG VÀ NGƯỜI DÂN TRONG QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG I. NHẬN THỨC CHUNG VỀ s ự THAM GIA CÙA NGƯỜI DÂN TRONG QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG 1. Vai trò của sự tham gia của người dân trong quản trị địa phương 2. Cơ sở tham gia của người dân vào quản trị nhà nước nói chung, quản trị địa phương nói riêng ờ Việt Nam IIề CÁC HÌNH THỨC THAM GIA QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG CỦA NGƯỜI DÂN l ề Giám sát của cơ quan dân cừ đối với hoạt động quản trị của các cơ quan hành chính địa phương 2. Giám sát của cử tri thông qua Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên đối với hoạt động quản trị địa phương III. XÃ HỘI CÔNG DÂN VÀ CÁC TỔ CHỨC PHI CHÍNH PHỦ TRONG MỐI QUAN HỆ VỚI CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG 10 355 362 362 362 364 368 368 376 417 M ục lục 1. Xã hội công dân - quan niệm và vai trò của xã hội công dân trong việc tham gia vào quản trị địa phương 2. Tổ chức phi chính phù - Nhận thức và đặc trưng của nó trong mối quan hệ với chính quyền địa phương 3. Các hình thức pháp lý của các tổ chức NGO và mối tương quan với quản trị địa phương IV. VAI TRÒ CỦA BÁO CHÍ TRUYỀN THÔNG VÀ DƯ LUẬN XÃ HỘI ĐỐI VỚI QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG l ệ Quyền thông tin của công dân trong mối quan hệ với quản trị địa phương 2. Cách thức và vai trò của truyền thông đối với quản trị địa phương 3. Tác động cùa dư luận xã hội đối với quản trị địa phương V. MỘT SỐ LựA CHỌN, ĐỀ XUẤT CHÍNH SÁCH CỤ THẾ 1. Hoàn thiện thể chế tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương 2. Nâng cao trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương 417 431 435 442 443 451 463 476 476 492 11 QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG. 3. Cải thiện nền hành chính công trong quản trị địa phương 497 4. Tăng cường kiểm soát và phát huy sự tham gia của người dân đối với quản trị địa phương 504 KẾT LUẬN 510 TÀI LIỆU THAM KHẢO 513 12 LỜI NÓI ĐẨU Quản trị địa phương là khái niệm mới gắn với quá trình cải cách nền hành chính ở mọi quốc gia, nhất là kể từ giữa thế kỷ XX cho tới nay. Quản trị địa phương là khái niệm dùng để chi về phương thức, cách thức tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong bối cảnh nền quản trị nhà nước có nhiều thay đổi với những bước đi mới mẻ, trong đó khẳng định sự tham gia quản trị của các tầng lớp nhân dân trong mối quan hệ với chính quyền địa phương theo một phương thức tổ chức mới nhằm đạt hiệu quả cao nhất. Để tiếp tục khẳng định vị trí, vai trò của Nhà nước, trong đó có vai trò của chính quyền địa phương trong việc: Đẩy mạnh cải cách to chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, phát huy dân chù và tăng cường sự tham gia quản lý của người dân, Đại hội lần thứ X, XI, XII của Đảng Cộng sản Việt Nam tiếp tục khẳng định: Nhà nước Việt Nam là Nhà nước pháp quyển Việt Nam XHCN của dân, do dân và vì dân. Khẳng định điều này cho thấy rằng, trong bộ máy nhà nước, thì cấp chính quyền địa phương có vị trí, vai trò vô cùng quan trọng, nhất là kể từ sau khi đất nước thực hiện chủ trương đổi 13 QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG. ■■____________________________________ mới và đã đạt được nhiều thành tựu to lớn trong công cuộc cải cách làm hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước ngày một tăng cao, góp phần vào thắng lợi chung trong việc thực hiện mục tiêu của quá trình đổi mới. Tuy nhiên, đứng trước sự biến đổi không ngừng của đời sống khách quan và yêu cầu của hội nhập quốc tế, chính quyền địa phương cũng cần phải định rõ hơn nữa chức năng, nhiệm vụ và trách nhiệm của mình. Trong việc xây dựng nền hành chính trong sạch, vững mạnh, hiệu lực, hiệu quả, đẩy lùi và ngăn chặn tình trạng tham nhũng, lãng phí, quan niêu; mở rộng dân chủ đi đôi với kỷ luật, kỷ cương thì đây là một trong những nhiệm vụ trọng tâm của chương trình hành động trong việc tiếp tục thực hiện Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX, X, XI và XII của Đảng. Do vậy, để làm rõ hơn những chức trách của chính quyền địa phương trong xu thế cải tổ về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung, của địa phương nói riêng thì một trong những nguyên tắc mà Nghị quyết sổ 18-NQ/TW-BCHTW khóa XII đã xác định: "Tiếp tục thực hiện phân công, phân cấp, phân quyền hợp lý giữa trung ương và địa phương, giữa cấp trên và cấp dưới cơ bản theo hướng: thực hiện việc quản lý hành chỉnh không quá một cấp; phân định rõ nhiệm vụ cùa tùng cấp, về cơ bản những việc gì cấp trên làm thì cấp dưới không làm và ngược lại, giao quyền chủ động hơn cho cấp dưới, đồng thời tăng cường công tác kiểm tra, giảm sát và xây dựng các cơ chế kiểm soát quyền lực; phân định rõ thẩm quyển, trách nhiệm của tập thể, cá nhân, nhất là ngirời đứng đầu"; "Rà 14 Lời nói đẩu soát, sắp xếp, thu gọn đầu mối các đom vị hành chính và tổ chức bộ mảy của tổ chức trong hệ thống chính trị... Để thực hiện được những định hướng cơ bản nêu trên, việc hoàn thiện tổ chức và hoạt động bộ máy chính quyền địa phương cần được tiến hành đồng thời với những bước đi cụ thể cùa đề án cải cách nền hành chính quốc gia bảo đảm bộ máy gọn nhẹ, năng động, công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình của chính quyền trong hoạt động quản trị nhà nước nói chung, quản trị địa phương nói riêng. Với tinh thần này, nhóm tác giả của Học viện Hành chính Quốc gia do PGS.TS. Nguyễn Thị Phượng làm chủ biên đã tổ chức biên soạn cuốn, Quản trị địa phương: Từ lý thuyết tới thực tiễn nhằm cung cấp cho bạn đọc tài liệu chuyên khảo về những vấn đề nêu trên. Cuốn sách là công trình nghiên cứu công phu, có giá trị về mặt lý luận và thực tiễn trong quản trị địa phương. Trên cơ sở phân tích những vấn đề chung nhất cùa quản trị, quản trị nhà nước, quản trị địa phương, những yêu cầu của quản trị tốt; kinh nghiệp tổ chức chính quyền tự quản địa phương của một số quốc gia trên thế giới, nhóm tác giả đã phác họa bức tranh về các thiết chế trong tổ chức và hoạt động bộ máy cùa chính quyền địa phương các cấp, một số lĩnh vực cơ bản của quản trị địa phương cùng với mối tương quan giữa chính quyền địa phương với người dân trong quản trị địa phương thông qua những phương thức, cách thức thực hiện để bảo đảm tính liêm chính, công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình của 15 QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNGễ..____________________________________ chính quyền địa phương trong hoạt động quản trị. Bên cạnh đó, nhóm tác giả cũng cố gắng luận giải những bài học thành công về kinh nghiệm của một số quốc gia trong việc tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương tự quản. Cuốn sách cũng đặt ra những lựa chọn, đề xuất chính sách về việc tiếp tục hoàn thiện tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong bối cảnh tiếp tục sửa đổi Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 hiện nay. Cuốn sách sẽ là tài liệu tham khảo hữu ích cho các nhà quản lý trong quá trình thực thi nhiệm vụ và cũng là tài liệu có giá trị tham khảo cho các nhà nghiên cứu, giảng viên, học viên, sinh viên có thể tìm hiểu về vấn đề lý thuyết và thực tiễn trong việc tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay. Xin chân trọng giới thiệu cuốn sách cùng bạn đọc! Thay mặt các tác giả PGS.TS. Nguyễn Thị Phưọng 16 C hư ơ ng 1 NH Ữ N G VẤN ĐỂ LÝ THUYẾT VỀ QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG I. QUẢN TRỊ, QUẢN TRỊ NHÀ NƯỚC VÀ QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG 1. Cách hiểu về quản trị và các cấp độ của quản trị a. Quan niệm về quản trị Thuật ngữ Quản trị là khái niệm rộng, có nhiều định nghĩa và có liên quan đến hoạt động quản lý trong các tổ chức (lên kế hoạch, ra quyết định, lãnh đạo, kiểm soátẵ..), là những vấn đề mà bộ máy quản lý của một tổ chức phải thực hiệnể Vì vậy, thuật ngữ quản trị đã tồn tại trong hoạt động của mọi tổ chức, không kể tổ chức của Nhà nước mà cả tổ chức tư nhân. Ví dụ quản trị hành chính, quản trị kinh doanh (trong các tổ chức kinh tế). Trong lĩnh vực quản trị kinh doanh lại chia ra nhiều lĩnh vực: quản trị tài chính, quản trị nhân sự, quản trị Marketing, quản trị sản xuất... Quản trị theo tiếng Anh là Management vừa có nghĩa là quản lý, vừa có nghĩa là quản trị, nhưng hiện nay được dùng 17 QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG... chủ yếu với nghĩa là quản trị. Tuy nhiên, trên thực tế thuật ngữ quản trị hiện nay thường gắn với hoạt động quản lý nhà nước, quản lý xã hội, tức là quản lý ở tầm vĩ mô. Còn thuật ngữ quản trị thường dùng ở phạm vi nhỏ hơn đối với một tổ chức, một doanh nghiệp. Theo quan điểm hệ thống, quản trị còn là việc thực hiện những hoạt động trong mỗi tổ chức một cách có ý thức và liên tục. Quản trị trong một doanh nghiệp tồn tại trong một hệ thống bao gồm các khâu, các phần, các bộ phận có mối liên hệ khăng khít với nhau, tác động qua lại lẫn nhau và thúc đẩy nhau phát triển. - Theo Daniel Kauímann, Aart Kraay, Massimo Mastruzzi, quản trị là "các truyền thống và thể chế mà dựa vào đó để thực hiện quyền lực ở một quốc gia"1. - Theo Ngân hàng Thế giới (WB), quản trị ".ẻ. là cách thức mà quyền lực được thực thi thông qua các thể chế chính trị, kinh tế, xã hội của một quốc gia"2ẵ - Theo quan niệm của Cơ quan Phát triển Liên hợp quốc (UNDP), quản trị là "việc thực thi quyền lực chính trị, hành 1. PGS.TS. Vũ Công Giao, "Một số vấn đề lý luận về quản trị tốt", Tạp chí Tổ chức nhà nuức.org.vn, Cập nhật ngày 10/3/2017 02:03. 2. Anwar Shah with Sana Shah, The New Vision o f Local Governance and the Evolving Roles of Local Governments, at http://sitere sources.worldbank.org/INTWBIGOVANTCOR/Resources/NewVis ionofLocalGovemance.pdf. 18 Chương 1. Những vấn để lý thuyết.. chính, kinh tế để quản lý các vấn đề cùa quốc gia ở mọi cấp độ. Nó bao gồm các cơ chế, quy trình và thiết chế mà thông qua đó, các công dân và các nhóm biểu thị sự quan tâm và thực hiện các quyền hợp pháp và nghĩa vụ của mình, cũng như cho thấy sự khác biệt cùa họ"‘ề - Theo Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) thì cho rằng: Quản trị là "cách thức mà nhờ đó quyền lực được thực hiện để quản lý các nguồn lực kinh tế, xã hội cho sự phát triển của một quốc gia. Nó đề cập đến chất lượng hoạt động của các thể chế có nhiệm vụ xây dựng, thực hiện và bảo đảm thực thi các chính sách tốt dựa trên cách thức hiệu lực, hiệu quả, công bằng và toàn diện"2. Quan niệm trên theo nghĩa rộng thì "Quản trị nói đến môi trường thể chế mà ờ đó các công dân tương tác với nhau, với các cơ quan, quan chức nhà nước"3. - Theo Hội đồng Quản trị toàn cầu (Commission on Global Govemance), thì quản trị là "Tập hợp của rất nhiều cách thức 1. UNDP (1997), Governance and Sustơinable Human Development, A UNDP Policy Document, tại www.undp.org/..,/undp/.../Democ ratic%20Govemance/Di... 2. ADB (2005), Governance: Sound Development Management Govemance, tại https://www.adb.org/sites/default/files/institutional document/32027/govpolicy.pdf 3. ADB (2005), Governance: Sound Deveỉopment Management Governance, tại https://www.adb.org/sites/default/fĩles/institutional document/32027/govpolicy.pdf 19 QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG...____________________________________ mà trong đó các cá nhân và thiết chế, kể cả công và tư, giải quyết các vấn đề chung của họ. Đó là một quá trình liên tục mà thông qua đỏ những lợi ích đa dạng và xung đột với nhau có thể được giải quyết và các hành động hợp tác có thể được thực hiện. Nó bao gồm các thiết chế và cơ chế chính thức được trao quyền để bảo đảm sự tuân thủ cũng như những thoả thuận không chính thức mà người dân và các tổ chức đã nhất trí hoặc chấp nhận để đạt được lợi ích của họ". Như vậy, theo các quan niệm trên thì: Quản trị chính là sự tác động có định hướng cùa chủ thể quản trị lên đối tượng quản trị nhằm đạt được mục tiêu cao nhất mà chủ thể quản trị đã định ra. Tuy nhiên, về bản chất, quản trị chính là quá trình ra quyết định và tổ chức thực hiện quyết định để quản lý, giài quyết các vấn đề chính trị, kinh tế, xã hội trong một quốc gia. Vì thế, quản trị luôn gắn với một tổ chức và hoạt động của tổ chức đó, ví dụ tổ chức và hoạt động quản lý của bộ máy nhà nước (gọi chung là quản trị nhà nước). Từ bản chất của quản trị cho thấy, mục tiêu của quản trị là tìm ra phương thức thích hợp để thực hiện công việc nhằm đạt hiệu quả cao nhất với chi phí các nguồn lực ít nhất trong một tổ chức. Bời vì, quản trị là một quá trình phức tạp được tiến hành bởi nhiều hoạt động và nhiều chủ thể khác nhau từ khâu đầu đến khâu cuối của một chu kỳ trong tổ chức từ việc ra quyết định, tổ chức thực hiện quyết định và kiểm tra việc thực hiện quyết định (ví dụ quản trị nhân sự: từ việc hoạch định chính sách nguồn nhân lực tới việc 20 Chương 1. Những vấn đế lý thuyết.. sử dụng nguồn nhân lực thông qua tuyển dụng, đào tạo, bổ nhiệm, thay thế...). Những quan niệm trên dù thể hiện ở những cách diễn đạt khác nhau, nhưng đều có sự thống nhất chung ở chỗ quản trị bao gồm ba yếu tố: M ột là: Phải có chù thể quản trị là tác nhân tạo ra tác động quản trị và một đối tượng quản trị tiếp theo. Đối tượng của quản trị phải tiếp nhận sự tác động của chủ thể quản trị với sự tác động có thể chỉ một lần và cũng có thể nhiều lần. Chủ thể quản trị có thể là một người, nhiều người hoặc một tập thể với mức độ, vai trò, cách thức, thời điểm và giai đoạn khác nhau cũng như cách thức chủ thể tham gia có thể chính thức (formal actors) hoặc không chính thức (iníbrmal actors), có vị trí trong các cấu trúc chính thức (íbrmal structures) hoặc không chính thức (iníbrmal structures)1. Còn đối tượng quản trị có thể là một tổ chức, hoặc một giới hoặc phương tiện cùa sản xuất như (máy móc, thiết bị đất đai, thông tin...). Các nhà nước là một trong các chù thể, và là chủ thể chính trong tiến trình quản trị cấp quốc gia, ngoài ra, còn có các chủ thể khác như người dân, doanh nghiệp, các tổ chức phi chính phù, các tổ chức quốc tế, các đảng phái chính trị, tôn giáo, truyền thông, các cơ sở học thuật... 1. Xem: PGS.TS. Vũ Công Giao, "Một sổ vấn đề lý luận về quản trị tốt", Tạp chí Tổ chức nhà nuức.org.vn, Cập nhật ngày 10/03/2017 02:03. 21 QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG.ễ.____________________________________ trong đó những chủ thể này khi tham gia vào hoạt động quản trị thường phụ thuộc bối cảnh hay phương thức quản trị. Hai là: Quản trị luôn hướng tới mục tiêu đặt ra cho cả quá trình. Mục tiêu của quàn trị chính là căn cứ để chủ thể quản trị tạo ra các tác động tới đối tượng quản trị. Sự tác động giữa chủ thể quản trị lên đối tượng quàn trị luôn được thực hiện trong một môi trường luôn biến động. Ba là: Hoạt động quản trị luôn sử dụng những nguồn lực cần thiết để đạt được mục tiêu như: tài chính, nhân lực và vật lực, và những nguồn lực này khi sử dụng đều phải dựa trên những kế hoạch đã được chủ thể quản trị thông qua. b. Cltức năng của quản trị Chức năng hoạch định, gồm: - Đánh giá nguồn lực và thực trạng của tổ chức. - Chức năng xác định mục tiêu cần đạt được. - Đe ra chương trình hành động để đạt mục tiêu trong từng khoảng thời gian nhất định. - Đưa ra các kế hoạch khai thác cơ hội và hạn chế bất trắc của môi trường. Chức năng tổ chức: - Chức năng tạo dụng môi trường thuận lợi để hoàn thành mục tiêu của quá trình quản trị. 22 Chương 1. Những vấn để lý thuyết... - Xác lập một cơ cấu tổ chức và thiết lập thẩm quyền cho các bộ phận, cá nhân, tạo sự phối hợp ngang, dọc trong hoạt động của tổ chức. Chức năng lãnh đạo, là việc chỉ huy nhân tố con người sao cho tổ chức đạt đến mục tiêu. Quản trị bao gồm việc sử dụng đúng tài nguyên và cung cấp một hệ thống hỗ trợ hiệu quả. Chức năng này yêu cầu kĩ năng giao tiếp cao và khả năng thúc đẩy mọi người. Một trong những vấn đề quyết định trong công tác lãnh đạo là tìm được sự cân bằng giữa yêu cầu của nhân sự và hiệu quả sản xuất. Chức năng kiểm tra, là chức năng để đánh giá chất lượng trong tiến trình thực hiện quản trị và chi ra sự chệch hướng có khả năng diễn ra hoặc đã diễn ra từ kế hoạch của tổ chức. Mục tiêu của chức năng này là để đàm bào hiệu quà trong quá trình quản trị đạt được một cách tối ưu nhất mà không gặp phải những bất chắc trong quá trình thực thi nhiệm vụ. Chức năng kiểm tra bao gồm quản lý thông tin, xác định hiệu quả của thành tích và đưa ra những hành động tương ứng kịp thời. c. Các cấp độ của quản trị Quản trị có nhiều cấp độ, mỗi cấp độ quản trị mang bản chất riêng có của nó cũng như cách thức tiến hành và mục tiêu hướng tới của nó. Quản trị thể hiện ở những cấp độ sau: - Quản trị doanỉt nghiệp: Là quá trình tác động liên tục, có tổ chức, có định hướng của người chủ doanh nghiệp lên 23 QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG... tập thể những người lao động trong doanh nghiệp để họ sử dụng một cách tổt nhất những tiềm năng và cơ hội nhàm tiến hành hoạt động sản xuất và kinh doanh (cùa doanh nghiệp) để đạt được mục tiêu đề ra theo đúng luật định và thông lệ xã hội. Quản trị doanh nghiệp tốt sẽ: + Tạo ra một cẩu trúc, tổ chức hợp lý. + Sử dụng triệt để, nâng cao hiệu quả lao động trong quá trình thực hiện mục tiêu của quản trị. + Ket hợp nỗ lực của các cá nhân trong từng tổ chức. + Tạo ra tính liên tục trong doanh nghiệp, không bị gián đoạn khi gặp sự cố. + Duy trì và phát triển tổ chức. Hiện nay, vai trò của quản trị doanh nghiệp vô cùng quan trọng trong việc bảo đảm sự tồn tại và hoạt động bình thường trên thị trường kinh doanh (ví dụ: Uber, Grap; Googl...). Đối với sự phát triển của từng doanh nghiệp hay cộng đồng và các doanh nghiệp, quản trị càng có vai trò quan trọng. Chính vì vậy, quản trị viên cần nắm vững được những yếu tố cốt lõi, kiến thức về quản trị doanh nghiệp sẽ giúp bạn thực hiện công việc này một cách dễ dàng. - Quăn trị tập đoàn - công ty (corporate governattce•): Là quá trình quản lý cùa cổ đông tới hoạt động của toàn công ty nhằm đảm bảo quyền lợi của mình và xã hội. Theo nghĩa rộng hon, quản trị công ty là việc phát triển đến quyền lợi của 24 Chương 1. Những vấn đê lý thuyết... những người liên quan (stakeholders) không chỉ là cồ đông mà còn là nhân viên, khách hàng, nhà cung cấp, môi trường và các cơ quan nhà nước. Vì thế, Bộ Tài chính đã ban hành Quyết định số 12/2007/QĐ-BTC ngày 13/3/2007 về Quy chế quản trị công ty áp dụng cho các công ty niêm yết trên Sở Giao dịch chứng khoán/Trung tâm Giao dịch chứng khoán; Thông tư sổ 38/2007/TT-BTC ngày 18/4/2007 hướng dẫn về việc công bố thông tin trên thị trường chứng khoán, trong đó có định nghĩa quản trị công ty là "Hệ thống các quy tắc để đảm bảo cho công ty được định hướng điều hành và được kiểm soát một cách có hiệu quả vì quyền lợi của cổ đông và những người liên quan đến công ty"... Hiện nay, Luật Doanh nghiệp và Luật Chứng khoán (và hướng dẫn thi hành) là hai cơ sờ pháp lý cơ bản nhất trong vẩn đề quản trị công tyế Ở khía cạnh doanh nghiệp, điều lệ là cơ sở của việc xử lý các vấn đề liên quan, về hình thức, các công ty đã có những khuôn khổ cho việc quản trị của mình, tuy nhiên về mặt nội dung và thực thi chưa được rõ ràng. Chính vì thể, trong bản báo cáo đánh giá của Ngân hàng Thế giới các nguyên tắc quản trị công ty ở Việt Nam đều chưa được tuân thủ theo tiêu chuẩn của Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD). Thuật ngữ quản trị công ty ra đời nhằm tách biệt giữa quản lý và sở hữu doanh nghiệp. Vì nếu doanh nghiệp có niêm yết hay công ty cổ phần bình thường, thì quản trị công ty vẫn hướng đến bảo vệ quyền lợi của cổ đông và những người có liên quan. 25 QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG. ệ ■____________________________________ Ngân hàng Thế giới, Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tể và các ngân hàng khu vực đã tiến hành nhiều chương trình nghiên cứu về quản trị công ty. Từ năm 1999, OECD đã đưa ra các nguyên tắc quản trị công ty và dùng để làm chuẩn mực cho việc đánh giá mức độ tuân thủ các tiêu chí này của các quốc gia trong tổ chức. Ngân hàng Thế giới đã dùng những nguyên tắc này để thực hiện các đánh giá tình hình tuân thủ nguyên tắc của các nước để cung cấp thông tin cho nhà đầu tư. Vì vậy, các nghiên cứu về quản trị công ty thường đề cập đến những vấn đề mang tính cốt lõi: + Công khai và minh bạch thông tin; + Mâu thuẫn quyền lợi giữa người quàn lý doanh nghiệp, hội đồng quản trị và cổ đông khác; + Vai trò của quản trị viên độc lập, các tồ chức kiểm toán độc lập; + Chính sách đãi ngộ với các nhà quản lý; + Thủ tục phá sản doanh nghiệp; + Quyền tư hữu; + Việc thực thi các điều khoản luật và hợp đồngử - Quản trị dự án (project governance): Là quá trình lập kế hoạch, điều phổi thời gian, nguồn lực và giám sát quá trình phát triển của dự án nhằm đảm bảo cho dự án hoàn thành đúng thời hạn, trong phạm vi ngân sách được duyệt và đạt được các yêu cầu đã định về kỹ thuật và chất lượng sản 26 Chương 1. Những vấn đề lý thuyết... phẩm dịch vụ bằng những phương pháp và điều kiện tốt nhất cho phép. Quản trị dự án bao gồm ba giai đoạn chủ yếu. Đó là việc lập kế hoạch, điều phối thực hiện mà nội dung chủ yếu là quản lý tiến độ thời gian, chi phí và thực hiện giám sát các công việc dự án nhằm đạt được những mục tiêu xác định. Lập kế hoạch là giai đoạn xây dựng mục tiêu, xác định công việc, dự tính nguồn lực cần thiết để thực hiện dự án và là quá trình phát triển một kế hoạch hành động thống nhất, theo trình tự logic, có thể biểu hiện dưới dạng các sơ đồ hệ thống hoặc theo các phương pháp lập kế hoạch truyền thống. Điều phối thực hiện dự án là quá trình phân phổi nguồn lực bao gồm tiền vốn, lao động, thiết bị và đặc biệt quan trọng là điều phối và quản lý tiến độ thời gian. Giai đoạn này chi tiết hóa thời gian, lập trình lịch cho từng công việc và toàn bộ dự án (khi nào bẳt đầu, khi nào kết thúc), trên cơ sở đó, bố trí tiền vốn, nhân lực và thiết bị phù hợp. Giám sát dự án là quá trình theo dõi kiểm tra tiến trình dự án, phân tích tình hình thực hiện, báo cáo hiện trạng và đề xuất biện pháp giải quyết những vướng mắc trong quá trình thực hiện. Cùng với hoạt động giám sát, công tác đánh giá dự án giữa kỳ và cuối kỳ cũng được thực hiện nhằm tổng kết rút kinh nghiệm, kiến nghị các pha sau của dự án. Các giai đoạn cùa quá trình quản lý dự án hình thành một chu trình năng động từ việc lập kế hoạch đến điều phối 27 QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG. ■ ■___________________________________ thực hiện và giám sát, sau đó phản hồi cho việc tái lập kế hoạch dự án1. - Quản trị trong tổ chức phi lợi nhuận (non- profĩt governance): Tổ chức phi lợi nhuận hay tổ chức bất vụ lợi (tiếng Anh: Nonprofit organization - viết tắt NPO) là tổ chức không phân phối các quỹ thặng dư của nó cho các cá thể hay cổ đông mà sử dụng các quỹ này để tài trợ cho các mục tiêu hướng tới của tổ chức nhằm mục đích hướng tới cho toàn xã hội. Các loại tổ chức này có thể là các quỹ từ thiện, hiệp hội thương mại, tổ chức nghệ thuật cộng đồng... Ngoài ra, một số tổ chức phi lợi nhuận mang tính toàn cầu như: Wikipedia; Tổ chức Bảo tồn quốc tế; Tổ chức Hòa bình xanh; Viện Goethe; Thanh thương Hội Quốc tế; Viện Quản lý dự án; Quỹ Mozilla; Quỹ quốc tế Bảo vệ thiên nhiên (WWF): một quỳ được thành lập với mục đích bảo vệ các loài vật quý hiếm; AIESEC - Tổ chức sinh viên phi lợi nhuận lớn nhất thể giới; CEP - Quỹ hỗ trợ vốn cho người nghèo tự tạo việc làm. Đa số các chính phủ hoặc cơ quan thuộc chính phủ phù hợp với định nghĩa này nhưng ờ phần lớn các quốc gia thì chúng được xếp vào loại tổ chức khác và không được coi là các tổ chức phi lợi nhuận. Tổ chức phi lợi nhuận có thể là một tổ chức phi chính phủ nhưng tổ chức phi chính phủ có ý nghĩa rộng lớn hơn, có 1. PGS.TS. Nguyễn Bạch Nguyệt, Giáo trình Lập dự án đầu tư, Quản trị.vn. 28 Chương 1. Những vấn đẽ lý thuyết... thể là tổ chức toàn cầu nhưng hoạt động độc lập và không có liên quan đến chính phủ của bất cứ quốc gia nào. Tại nhiều quốc gia, muốn được công nhận là tổ chức phi lợi nhuận cần theo một quy trình rõ ràng theo luật pháp nước sở tại và theo thông lệ quốc tế, để xin được công nhận. Mục tiêu cùa các tổ chức phi lợi nhuận là hướng đến các hoạt động mang tính cộng đồng, xã hội. Ví dụ như các vấn đề về phúc lợi xã hội, an sinh xã hội; môi trường; đói nghèo; các dự án phát triển cộng đồng. - Quản trị toàn cầu (gỉobal governance): Là tập hợp các thể chế, quy định, chuẩn tắc và dàn xếp pháp lý nhằm quản lý quan hệ giữa các quốc gia và tạo thuận lợi cho các hoạt động hợp tác quốc tế trên nhiều lĩnh vực vấn đề khác nhau1. Quản trị toàn cầu có thể được xem là một nhân tố mới làm thay đổi nền chính trị thế giới hiện đại. Quản trị toàn cầu ra đời cùng với sự xuất hiện cùa các chủ thể mới trong quan hệ quốc tế và được thúc đẩy bời ba yếu tố quan trọng. Thứ nhất là sự kết thúc Chiến tranh Lạnh. Điều này làm gia tăng kỳ vọng ràng các tổ chức quốc tế như Liên hợp quốc, các tổ chức hợp tác kinh tế đa phương như Hiệp định chung về Thuế quan và Mậu dịch (GATT) - tiền thân của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO), Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) 1. Xem: Đào Minh Hồng - Lê Hồng Hiệp (Chủ biên), sổ tay thuật ngữ quan hệ quốc tế, Khoa Quan hệ quốc tế - Đại học Khoa học Xã hội và Nhân văn, Đại học Quốc gia Thành phố Hồ Chí Minh, 2013. 29 QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG... hay Ngân hàng Thế giới (WB) sẽ đóng vai trò lớn hơn trong việc quản lý hệ thống quốc tế. Thứ hai là sự xuất hiện ngày càng nhiều các vấn đề toàn cầu như đói nghèo, bệnh tật, môi trường, tội phạm, di dân... Vì thế việc giải quyết các vấn đề này đòi hỏi một cách tiếp cận toàn cầu được phối hợp hài hòa giữa các quốc gia với nhau và do đó quản trị toàn cầu trở thành một giải pháp quan trọng nhằm đối phó với các vấn đề này. Thứ ba, quản trị toàn cầu cũng có thể coi là kết quả của quá trình toàn cầu hóa trên nhiều mặt văn hóa, kinh tế, chính trị. Quá trình này đuợc thực hiện thông qua sự phát triển của khoa học công nghệ, sự xuất hiện cùa internet và các phương tiện kỹ thuật khác vốn giúp giảm bớt những cách trở về mặt địa lý và tăng cường các mạng lưới liên kết trên quy mô toàn cầu. Quản trị toàn cầu cũng xuất hiện cùng với những quy định, chuẩn mực chung cho các hoạt động quổc tế. Các quốc gia khi tham gia vào các tổ chức hợp tác đa phương phải tuân theo những quy định và chuẩn mực này. Luật pháp quổc gia cũng phải thay đổi nhằm tương thích với các quy định của luật pháp quốc tế. Chính vì vậy việc tuân thủ các chuẩn mực quốc tế có thể nói là một dẩu hiệu đặc trưng của quản trị toàn cầu. Ví dụ, các quy định đối với các hoạt động sản xuất hay hệ thống ngân hàng nếu trước đây thuộc toàn quyền quyết định của các quốc gia, thì hiện nay các quốc gia đều tìm cách tuân theo các tiêu chuẩn quốc tế về sản xuất hay quản trị hệ 30 Chương 1. Những vấn đề lý thuyết.. thống ngân hàng nhàm tăng sức hút của nền kinh tế quốc gia và hội nhập kinh tế quốc tế tốt hơn. Ngoài các cấp độ quản trị nêu trên còn có quản trị nhà nước và quản trị địa phương - đây là một trong những yếu tố cốt lõi của công trình nghiên cứu và sẽ được phân tích, lý giải kỹ lưỡng trong các phần tiếp sau đâyử 2. Quản trị nhà nước a. Nhận thức chung Quản trị nhà nước là một phạm trù vừa được xem là một cấp độ của quản trị nhưng vừa là một dạng quản trị đặc biệt gắn liền với việc sử dụng quyền lực nhà nước trong hoạt động quản lý của nhà nước. Đối với quàn trị nhà nước, đã có nhiều nghiên cứu chia thành quản trị ờ cấp độ quốc gia (national govemance) và quản trị ở cấp địa phương (local govemance) (ví dụ như công trình chúng tôi đang đề cập), trong đó quản trị nhà nước và quản trị địa phương đều dựa trên những nguyên tắc chung nhưng mỗi cấp vẫn có những đặc thù riêng. về mặt lịch sử1, "quản trị" không phải là một khái niệm chính trị, pháp lý mới, mà đã được đề cập từ lâu trên thế giới... Mặc dù vậy, khái niệm quản trị trong quản lý xã hội của nhà 1. Xem thêm: PGS.TS. Vũ Công Giao, "Một số vấn đề lý luận về quản trị tốt", Tạp chí Tổ chức nhà nước.org.vn, Cập nhật ngày 10/03/2017 02:03. 31 QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG. nước mới chi được quan tâm đặc biệt và thảo luận nhiều trên thế giới trong 1 - 2 thập kỷ gần đây, và dần dần được dùng thay thế cho thuật ngữ "govemment" (cai trị). Việc chuyển từ sử dụng thuật ngữ "governmen" (cai trị) sang "governance" (quản trị) trong quản lý nhà nước là xu hướng cùa thế kỷ XXI và phản ánh sự thay đổi lớn trong nhận thức và cách thức thực thi quyền lực ở nhiều quốc gia xuất phát từ việc các thiết chế dân chủ đang và đã hình thành ở nhiều nơi trên thế giới cũng như mối quan hệ giữa các chủ thể tham gia vào công việc chung của Nhà nước, điều này đã tạo ra những thách thức mới nhất là đối với nhiều quốc gia toàn trị. Quản trị nhà nước là thuật ngữ được tiếp cận dưới nhiều góc độ và được hiểu đó là cách thức tiến hành các hoạt động quản lý nhàm đạt được mục tiêu mà Nhà nước đặt ra. Vì vậy, khi tiếp cận quản trị trong quản lý nhà nước có các cách hiểu như sau: Theo Huther và Shah (1996)1, quản trị nhà nước là các khía cạnh thực hành quyền lực qua thể chế chính thức hoặc phi chính thức nhằm quản trị mọi nguồn tài nguyên đã giao cho nhà nước. Còn Kauímann (1997)2 cho rằng, quản trị nhà nước là các truyền thống và thể chế thực thi quyền lực ở một quốc gia, bao gồm các khía cạnh: 1. Huther, Jeff and Arnvar Shah, A Simpỉe Measure o f Good Governance, Policy Research Working Paper 1894, World Bank, Washington, D.c, 1996. 2. Xem Kauímann, Measuring Good Governance, The WorId Bank Institute, 1997. Chương 1. Những vấn để lý thuyết.. Một là, chọn người lãnh đạo đất nước như thế nào, giám sát họ ra sao và khi cần thay thế họ ra sao; Hai là, năng lực của chính phủ trong việc xây dựng và thực hiện các chính sách có cơ sở và cung cấp dịch vụ công; Ba là, sự tôn trọng của người dân và nhà nước đối với các thể chế điều tiết tương tác kinh tế. Theo UNDP1 thì quản trị nhà nước được hiểu là một tập hợp các giá trị, chính sách và thể chế mà thông qua đó một xã hội sử dụng để quản lý các vấn đề kinh tế, chính trị và xã hội của mình thông qua mối liên hệ giữa chính phủ, các tổ chức xã hội và khu vực tư nhân. Đó là cách mà xã hội quyết định và thực hiện quyết định, đạt được sự hiểu biết, thỏa thuận và hành động, trong đó bao gồm cơ chế, quy trình để công dân và xã hội đạt được lợi ích, dàn xếp những sự khác biệt và thực hiện những quyền và trách nhiệm pháp lý của mình. Ngoài ra, những quy tắc, thể chế và thực tiễn sẽ hạn chế cũng như cung cấp sự khuyến khích đối với cá nhân, tổ chức và các tập đoàn. Trong báo cáo cùa Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB)2 thì: Quản trị nhà nước là cách thức, trong đó quyền lực được sử dụng để quản lý nguồn lực kinh tế và xã hội vì sự phát triển. Từ những quan niệm trên xét về bản chất cho thấy, nếu "quản lý nhà nước" được hiểu là sự quản lý của nhà nước đối 1. Xem UNDP, Governance for sustainabỉe human development - A UNDP poỉicy document, 1997. 2. Xem World Bank, Govema/ice - The World Bank 's experience, 1996. 33 QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNGệễ.____________________________________ với xã hội theo phương thức truyền thống mà trong đó nhà nước đóng vai trò chủ thể quản lý, những yếu tố như: xác định thẩm quyền của nhà nước; phân định thẩm quyền (phân công, phân nhiệm); tổ chức thực hiện thẩm quyền; biện pháp khuyến khích và cưỡng chế mà trọng tâm của nỏ là các vấn để then chốt như tố chức bộ máy, quy trình thành lập nên bộ máy và đội ngũ nhân sự, thẩm quyền của tìmg cơ quan được chủ trọng hàng đầu, thì thuật ngữ "Quản trị nhà nước" xuất hiện với hai tư cách: Một là, nhà nước vừa là chủ thể quản trị xã hội; Hai là, nhà nước vừa là đối tượng được quản trị bởi công dân và các thiết chế xã hội khác. Trong đó, các yếu tố đóng vai trò trong quản trị gồm: xác định các nguồn lực và tài nguyên được giao trực tiếp hay gián tiếp (ủy quyền) cho nhà nước; to chức quản trị các tài nguyên đó qua các thể chế chỉnh thức/phi chỉnh thức và đảm bảo quyền tham gia của người dân đối với quá trình quản trị. Hộp 1: Thể chế chính thức và thể chế phi chính thức Các thể chế chính thức gồm hiến pháp và các đạo luật, các quy định và chính sách của chính quyền trung ương cỏ liên quan tới quản trị nhà nước ờ trung ương cũng như ở địa phương, tới các cơ quan hoạch định, sửa đổi và thực thi các luật lệ, quy định và chính sách nêu trên. Trong khi đó, các thể chế phi chính thức bao gồm các quy tắc ứng xử, chuẩn mực đạo đức, các giá trị và niềm tin chung cũng như cơ chế thực 34 Chương 1. Những vấn để lý thuyết: thi và mạng lưới cho sự hợp tác. Thể chế phi chính thức có một số đặc điểm: - Gắn với các yếu tố văn hóa và truyền thống của cộng đồng; - Dựa trên các thông tin riêng biệt và mang tính địa phương; - Dựa trên sự tuân thủ ngầm và tự nguyện, gắn với bổn phận, kỳ vọng qua lại, với sự tẩy chay, khai trừ, bàn tán, đe dọa...; - Khó có thể chuyển giao cho các cộng đồng khác đồng thời các rào càn gia nhập và rời bỏ cao; - Không đòi hỏi các tầng nấc thực thi phức tạp, chi phí duy trì thấp và gắn với quá trình tự củng cố và điều chỉnh (World Bank, 2002; Li et al., 2003). Với những đặc điểm đó, các thể chế phi chính thức thường gắn với hoạt động quản trị của một nhóm hay cộng đồng đặc thù; vì vậy hiệu lực cũng như hiệu quà của quản trị thường thích hợp với phạm vi cấp địa phương hoặc cấp vùng, đồng thời làm nên đặc tính của địa phương. Trong khi đó, các thể chế chính thức mang đặc điểm khác biệt so với thể chế phi chính thức như: - Gắn với các yếu tố lịch sử và mô hình tổ chức nhà nước; - Dựa trên những thông tin chung; - Dựa trên sự tuân thủ phần nhiều là bắt buộc, với các công cụ cưỡng chế công; - Áp dụng được cho nhiều nhóm và cộng đồng với chi phí tham gia thấp; 35 QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG. - Đòi hỏi hệ thống pháp lý tương đối phát triển với chi phí duy trì cao (Li et al., 2003; OECD, 2007). Vì vậy, các thể chế chính thức thường không gắn với, hay không phản ánh chuẩn mực, niềm tin cùa một cộng đồng cụ thể, song có hiệu lực và hiệu quả cao hom trên phạm vi rộng. Thể chế chính thức chi phối trong hoạt động của nhà nước với cơ cấu tổ chức phức tạp, quan hệ thứ bậc và phối hợp rõ ràng, các ràng buộc nhàm cân bàng và kiểm soát quyền lực công. Thể chế chính thức và phi chính thức có mối tương tác qua lại rất đa dạng và nhiều chiều, chẳng hạn khi xã hội càng phát triển thì thể chế phi chính thức càng được thay thế nhiều hơn bởi thể chế chính thức. Thứ nhất, nếu thể chế chính thức được xây dựng không tốt, với các cơ chế kém hiệu quả, thể chế phi chính thức sẽ đóng vai trò thay thế. Trường hợp này thường xảy ra khi thể chế chính thức, mặc dù có mục tiêu phù hợp, song do thiếu nguồn lực hoặc tổ chức thực thi yếu nên thể chế phi chính thức, với các mạng lưới và sáng kiến cộng đồng đa dạng, phù hợp với hoàn cảnh địa phương, sẽ có ảnh hưởng lấn át, và do đó trở thành cơ chế điều chinh hành vi chủ yếu. Thứ hai, khi các mục tiêu và cơ chế khuyến khích của chúng khác nhau, thậm chí trái ngược nhau (phân tán), thể chế phi chính thức sẽ phải thích nghi hoặc cạnh tranh với thể chế chính thức. Nếu thể chế chính thức tiến bộ, phản ánh được sự văn minh và nhân văn trong xu thế đi lên của xã hội, và có cơ chế thực thi đù mạnh, thì thể chế phi chính thức sẽ dần bị lược bỏ đi những bộ phận có khuynh hướng đi ngược lại với các giá trị tiến bộ. Tuy nhiên, nếu thể chế chính thức chì có cơ chế 36 Chương 1. Những vấn để lý thuyết.. thực thi mạnh nhưng không đủ để có được sự thừa nhận của cộng đồng về tính ưu việt, thì thể chế phi chính thức có thể bị méo mó, thích nghi một phần, bất tương họp giữa hình thức và nội dung. Điều này có nghĩa là, về bên ngoài thể chế chính thức chiếm ưu thế, nhưng các cơ chế vận hành bên trong vẫn theo thể chế phi chính thức. Thứ ba, nếu thể chế chính thức không có cơ chế thực thi mạnh và không thuyết phục được cộng đồng về sự tiến bộ, thể chế phi chính thức sẽ đóng vai trò cạnh tranh. Điều này sẽ dẫn tới sự phân hóa mạnh về vùng ảnh hường của mỗi loại thể chế, thậm chí trong một cộng đồng cũng sẽ tồn tại những xung đột giữa hai cơ chế điều tiết và phối hợp hành vi, hay xung đột về giá trị giữa nhà nước và cộng đồng. Như vậy, mặc dù xu hướng chung của xã hội văn minh là sự dần thay thế của thể chế chính thức cho thể chế phi chính thức trong việc ảnh hưởng đến hành vi của con người, song quá trình này không diễn ra một cách tự động cũng như không bao giờ kết thúc. Bời lẽ, mỗi nhóm, mỗi cộng đồng trong thòi điểm bất kỳ đều có những niềm tin, giá trị và chuẩn mực mang tính đặc thù, và chính điều này làm nên bản sắc và sự đa dạng của các cộng đồng người, đồng thời phản ánh bản thân con người một cách rõ rệt nhất. Chính vì vậy, mọi sự áp đặt hay cưỡng bức thể chế chính thức, nhàm thay thế hoàn toàn thể chế phi chính thức, đặc biệt ờ những vùng có tính đặc thù cao, đều mang lại những hậu quả khó lường. Nguồn: Kenhtailieu 2212.blogspot.com/2017, Cập nhật thứ 5 ngày 23 tháng 2/2017. 37 QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG. ■■____________________________________ Ngày nay với cách mạng 4.0 và thế giới được kết nối thông tin cùng với việc xử lý thông tin chủ yếu do trí tuệ nhân tạo (AI) đảm nhiệm, trong đó Nhật Bản đang đi đầu trong việc xây dựng xã hội 5.0, thì quản trị nhà nước không thể tiếp tục vận hành theo lối cũ mà cách thức kiểm soát cùa các nhà nước độc quyền toàn trị cũng phải thay đổi về căn bản. Bởi vì, khi bộ máy nhà nước cồng kềnh kém hiệu quả, chức năng chồng chéo... lạc hậu và không đáp ứng được yêu cầu, ngay cả với cung cách quản lý hiện hữu cùng với hệ thống luật pháp cũ, lạc hậu vẫn đuợc sử dụng để giám sát công nghệ mới (4.0) là không hề có hiệu quả. Vì vậy, cần xây dựng hệ thống pháp luật và minh trị cho từng quy phạm trong việc quản trị nhà nước theo hướng linh hoạt, đón nhận và ủng hộ đổi mới, sáng tạo; thay vì bảo thủ, áp đặt những quy định không còn phù hợp. Bên cạnh đó, bất kỳ quốc gia nào, muốn quản trị nhà nước có thể đạt được hiệu quả cao đều phải có một chế độ chính trị phù hợp; việc sử dụng quyền lực để quản lý các nguồn lực vì sự phát triển cũng như năng lực của chính phủ trong việc lập chiến lược và hoạch định thực hiện chính sách công và các chức năng chủ yếu của chính phủ phải được đề cao và có kiểm soát chặt chẽ trên cơ sở nguyên tắc công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình. Để thực hiện mục tiêu này, cơ quan nhà nước trong quá trình quản trị cần biết chia sẻ dữ liệu, thông tin, tri thức và hợp tác với khu vực tư trên môi trường mạng. Tính công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản trị rõ ràng phải cao hơn rất nhiều SO với hiện nay, nhất là ờ các quốc gia chuyển đổi cơ chế kinh tế, hành 38 Chương 1. Những vấn để lý thuyết.. chính. Bên cạnh đó, với mục tiêu "kiến tạo", các dịch vụ công khi được khu vực nhà nước cung cấp cần phải biết kết hợp sử dụng công nghệ mới như kết nổi vạn vật với Internet (IoT), Dữ liệu lớn (Big Data), Trí tuệ nhân tạo (AI), Điện toán đám mây (Cloud)... và phải được cá biệt hóa, không phụ thuộc thời gian, không gian và nguồn dữ liệu để có thể đáp ứng yêu cầu của công dân một cách tức thời. Tóm lại, quản trị nhà nước có thể được hiểu là việc xác định các nguồn lực và tóiể nguyên do Nhà nước quản lý và sử dụng thông qua các thể chế chỉnh thức và phi chỉnh thức cùng với những công cụ (khoa học, kỹ thuật và công nghệ), phương thức nhằm bảo đảm cho sự tham gia cùa cộng đồng dân cư vào việc quản trị nhà nước ngày càng sâu rộng và đạt được hiệu quả cao nhất. 6ế Quan niệm "quản trị nhà nước tốt" Trong quản trị nhà nước tồn tại khái niệm "Quản trị nhà nước tốt" và đã được nhiều tác giả đề cập khi nghiên cứu1. Theo Ngân hàng Thế giới (1996), "Quản trị tốt là cách thức sử dụng sức mạnh quyền lực nhà nước một cách có hiệu quả để quản lý nguồn lực xã hội vì sự phát triển quốc gia". Theo UNDP (1997), quản trị nhà nước tốt là việc thực thi các l ế Phạm Thị Hồng Điệp, "Kinh tế và kinh doanh", Tạp chí Khoa học Đại học Quốc gia Hà Nội, tập 33, số 3 (2017), 1-9; PGS.TS. Vũ Công Giáo, "Một số vấn đề lý luận về quản trị tốt", Tạp chí Tổ chírc nhà nước.org.vn, Cập nhật ngày 10/03/2017 02:03. 39 QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG. loại quyền lực như kinh tế, chính trị và hành chính để quản lý tốt mọi vấn đề cùa đất nước ờ tất cả các cấp chính quyền. Theo WB: "Quản trị tốt là tập họp các thể chế minh bạch, có trách nhiệm giải trình, có năng lực và kỹ năng, cùng với ý chí quyết tâm làm những điều tốt đẹp... Tất cả giúp cho một nhà nước cung cấp những dịch vụ công cho người dân một cách hiệu quả"1. Theo ADB: "Quản trị tốt thể hiện qua bốn yếu tố cơ bản: (i) trách nhiệm giải trình (accountability), (ii) sự tham gia (participation), (iii) tính chất có thể dự đoán (predictability), và (iv) sự minh bạch (transparency)"2ẽ Theo Hội đồng châu Âu (EC): "Quản trị tốt dựa trên năm nguyên tắc: công khai (openness), sự tham gia (participation), trách nhiệm giải trình (accountability), tính hiệu quả (eíĩectiveness) và sự gắn kết (coherence)3. Theo Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF): "Quản trị tốt thể hiện qua các yếu tố như sự minh bạch trong hoạt động của nhà nước, tính hiệu quả trong việc quản lý các nguồn lực công, và tính ổn định, minh bạch của môi trường pháp lý và kinh tế..ế". 1. Paul Wolfowitz, Worìd Bank President, Jakarta, 11 April 2006. World Bank, Strengthening the World Bank Group Engagement on Governance and Anticorruption, 21 March 2007, p. 1. 2. ADB, Governance: Sound Economic Management, August 1995, p. 3, 4, 8. 3. EC, European Governance: A White Paper, Brussels, 25 July 2001, fn. 1 on p. 8, p. 10 (sic). 40 Chương 1. Những vấn đề lý thuyết.. Theo Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD): "Các yếu tố chủ yếu của quản trị tốt bao gồm: (i) trách nhiệm giải trình (accountability), sự minh bạch (transparency), tính hiệu quả (effĩciency) và hiệu lực (effectiveness), tính kịp thời (responsiveness), tầm nhìn (forward V ision), pháp quyền (rule of law)"‘. Tác giả Phạm Thị Hồng Điệp - Trường Đại học Kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội cho rằng, quản trị nhà nước tốt là việc thực thi các loại quyển lực như kinh tế, chính trị và hành chính để quản lý tốt mọi vấn để của đất nước ở tất cả các cấp chính quyền cần có các yêu cầu chung sau: (1) Năng lực của nhà nước - mức độ giải quyết vấn đề của các chính phủ và các nhà lãnh đạo trong việc xây dựng thể chế và thu hút các tầng lớp cư dân tham gia giải quyết các vấn đề xã hội có dựa trên cơ sở của sự đồng thuận hay không; (2) Khả năng ứng phó - liệu pháp của các chính sách và thể chế công có đáp ứng nhu cầu cùa công dân và đề cao các quyền cơ bản của họ hay không; 3) Trách nhiệm - khả năng cùa công dân, xã hội dân sự cũng như khu vực tư nhân trong việc theo dõi, giám sát trách nhiệm của các thể chế công và chính phủể Như vậy, từ những góc độ quan niệm về quản trị nhà nước tốt nêu trên cho thấy rằng: Quản trị nhà nước tốt là tổng thể 1. Xem: OECD, Directoraíe for Public Governance and Territorial Development, "Principal Elements o f Good Governance", tại http://www.oecd.org/govemance/regulatory-policy/irrc.htm 41 QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG. ■ ■____________________________________ những tiêu chí về quản lý xã hội của một nhà nước thông qua các thể chế chỉnh thức và phi chính thức, các phương thức và cách thức tổ chức bộ máy quản trị nhằm hướng tới các mục tiêu định trước để thúc đẩy, bảo đảm sự phát triến hài hòa, bển vững cùa một quốc gia. cề Những yếu tố cốt lõi của quản trị nhà nước tốt Từ quan niệm trên có thể thấy, quản trị nhà nước tốt bao gồm bốn yếu tố cốt lõi1, những yếu tố dưới đây sẽ được luận giải cụ thể hơn ở phần quản trị địa phương: 1) Trách nhiệm báo cáo giải trình của quan chức nhà nước trước công dân về những vấn đề thuộc quyền quàn lý của họ; 2) Minh bạch để công dân có thể tiếp cận hoạt động cùa nhà nước theo cách thức dễ dàng nhất, ít tốn kém nhất; 3) Thông tin về pháp luật phải được biết trước và thực hiện thống nhất; 4) Sự tham gia của công dân trong tất cả các khâu của quản trị từ việc quản lý tới việc kiểm tra, giám sát hoạt động của chính phủ và chính quyền địa phương. 3ễ Quản trị địa phương - các cách tiếp cận và đặc điểm Trên cơ sở tư duy về quản trị và "quản trị nhà nước", quản trị địa phương (Local Govemance) cũng là một cách tiếp cận 1. Xem: Decentralization and democratic local govemance programming handbook, 2000. 42 Chương 1. Những vấn để lý thuyết... theo hướng (từ những năm 60 của thế kỷ XX) gắn với quá trình phân quyền tại nhiều nước trên thế giới. Quản trị địa phương theo nghĩa rộng bao gồm những thiết chế chính quyền và cả những thiết chế (gồm thể chế và tổ chức của các cơ quan địa phương) phi chính thức ở địa phương như: các quy phạm xã hội, các mạng lưới xã hội, các tổ chức cộng đồng..., và mối quan hệ giữa công dân - nhà nước; cơ chế ra quyết định, cung cấp dịch vụ ở cấp địa phương. Quan niệm này là cơ sở để xây dựng một nền quản trị địa phương phản ứng nhanh nhạy trước những đòi hỏi của người dân, nhất là trong thời kỳ phát triển và tăng trưởng kinh tế hiện nay gắn với cách mạng 4.0. Theo nghĩa hẹp, quản trị địa phương được hiểu là sự tham gia của các tầng lớp xã hội vào quá trình hoạch định và thực thi chính sách công nhằm hướng tới sự đồng thuận, trách nhiệm giải trình của chính quyền, bảo đảm minh bạch, hiệu quả, hiệu năng, công bằng đối với tất cả các đối tượng trong việc tuân thủ pháp luật. Theo cách hiểu này thì quản trị địa phương là sự hướng đến xây dựng một chính quyền gần dân hom, tạo điều kiện để người dân tham gia vào các công việc của địa phương ngày càng nhiều hơn, từ đó nhằm tăng cường tính trách nhiệm giải trình của lãnh đạo địa phương trong ban hành và thực thi các quyết sách của địa phương ờ từng giai đoạn phát triển. Xét về bản chất quản trị thì quản trị địa phương là việc tập trung vào tính tự quản của chính quyền địa phương và sự 43 QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG. ■ ẽ____________________________________ tham gia của các chủ thể khác vào các công việc của cộng đồng. Vì vậy, nó có điểm tương đồng với quản lý nhà nước ở địa phương về mặt chức năng, nhưng có những khác biệt trong cách thức tiến hành hoạt động quản lý. Theo đó (tổ chức bộ máy) quản trị địa phương là việc quản trị ở cấp địa phương không chỉ thuộc về bộ máy chính quyền mà còn thuộc về cả cộng đồng nói chung và những tương tác ngược lại giữa cộng đồng với các cơ quan công quyền địa phương1. Quản trị địa phương theo cách tiếp cận trên có vai trò định hướng cho quá trình phát triển kinh tế - xã hội cùa địa phương thông qua xác định tầm nhìn chiến lược, xây dựng quy hoạch, kế hoạch phát triển, trực tiếp quản lý các công việc của địa phương, khai thác và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực của địa phương; tổ chức thực thi pháp luật, triển khai thực hiện các quyết định của chính phủ trung ương ở địa phương, phàn ánh tâm tư nguyện vọng, lợi ích của nhân dân và tạo điều kiện để nhân dân địa phương có nhiều cơ hội tham gia vào công việc của nhà nước; thực hiện công bằng và bình đẳng xã hội tại địa phương. Từ những cách lý giải trên, tự quản địa phương có thể hiểu là nguyên lý tổ chức quản trị địa phương mà theo đó cộng đồng dân cư địa phưcmg được tự quyết định những công việc chung của cộng đồng địa phương trong khuôn khổ Hiến pháp và luật vì lợi ích chung của cộng đồng địa phương. 1. Decentralization and democratic local govemance programming handbook, 2000. Chương 1. Những vấn để lý thuyết... Hiện nay, nhiều quốc gia trên thế giới có xu hướng tổ chức chính quyền địa phương tự quản, vì thế (dưới góc độ tự quản) quản trị địa phương theo cách hiểu này thì đó là phần không gian tự do mà cộng đồng dân cư địa phương cùng với chính quyền của mình có thể tự ra quyết định và tự tổ chức thực hiện quyết định cùa mình khi phải giải quyết các vấn đề phát sinh từ địa phương1. Và theo đó, "tự quản địa phương" được đo lường từ hai mức độ (với hai chi số chính) là: tự chủ về pháp lý và tự chủ về tài chính2ễ - Tự chủ/quản về pháp lý được đo lường từ góc độ phân công nhiệm vụ giữa các cấp chính quyền với nhau (giữa trung ương với địa phương), trong đó có thẩm quyền hiến định hoặc luật định, cơ chế bảo vệ chính quyền địa phương, cơ chế giảm sát/thanh tra đổi với chỉnh quyền địa phương, và quyền được tham gia của chính quyền địa phương vào các quyết định của trung ương. 1. Cũng có quan điểm cho rằng, tự quản địa phương được thể hiện ờ ba góc độ: (1) mức độ tự do mà chính quyền địa phương được quyết định chương trình nghị sự riêng của mình; (2) mức độ tự do mà chính quyền trung ương trao cho chính quyền địa phương trong việc chọn lựa/quyết định chính sách; và (3) mức độ tùy thuộc của chính quyền địa phương (về thông tin/tiền bạc/nguồn lực nhân sự/căn cứ...) vào các cơ quan có thẩm quyền khác trong việc ra quyết định. Xem: Frederik Fleurke and Rolf Willemse, "Measuring local autonomy: A decision-making approach", 2006. 2. Xem: TS. Nguyễn Kim Thoa và ThS. Nguyễn Sỹ Đại, Tổ chức chính quyền địa phương Cộng hòa Liền bang Đức, Nxb. Tư pháp, 2006, tr 63 45 QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG...____________________________________ Chẳng hạn, nếu như công việc quản lý nhà nước, cung ứng dịch vụ công cộng đều được Hiến pháp quy định thuộc về trách nhiệm của chính quyền trung ương, còn chính quyền địa phương lại không được quy định rõ về phạm vi thẩm quyền cùa mình trong Hiến pháp (nhất là quyền tự chủ địa phương), hoặc Hiến pháp không quy định rõ cơ chế để chính quyền địa phương khiếu nại (hoặc khởi kiện) về sự can thiệp bất hợp lý của chính quyền trung ương vào hoạt động cùa chính quyền địa phương, thì điều này có nghĩa rằng, hệ thống hành chính nhà nước đã được "tập trung hóa" ở trung ương là chính còn mức độ tự quản địa phương ở đây là rất nhỏ. - Tự chủ/quản về tài chính thể hiện trên hai chi số thành phần: Một là, tỳ lệ nguồn thu ngân sách tò cư dân địa phương mà chính quyền địa phương được tiến hành thu và được giữ lại SO với tỷ lệ nguồn thu ngân sách từ cư dân địa phương mà chính quyền địa phương thu và nộp lại cho chính quyền trung ương hoặc do chính quyền trung ương trực tiếp thu; Hai là, tỳ lệ chi ngân sách của chính quyền địa phương trên tổng chi ngân sách của chính quyền trung ương. Nếu các tỷ lệ trên càng lớn thì chính quyền địa phương được xem là có mức độ tự quản địa phương càng lớn. Tuy nhiên, trong phạm vi được thu chi của chính quyền địa phương, quyền ấn định khoản thu, khoản chi, mức thu, mức chi cùa chính quyền địa phương cũng là yếu tố quan trọng đo lường mức độ tự quản của chính quyền địa phương. 46 Chương 1. Những vấn đế lý thuyết... Ngày nay, thuật ngữ "Tự quản địa phương" thường đi kèm với phi tập trung hóa (decentralization), điều này có nghĩa, chính quyền trung ương sẽ chuyền giao cho các hội đồng địa phương những quyền hạn độc lập và toàn vẹn về hành chính (gồm cả phương tiện vật chất, tài chính, nhân sự thông qua Hiển pháp, luật), trong phạm vi đó, hội đồng địa phương thực hiện một cách chù động, độc lập và tự chịu trách nhiệm về những công việc của địa phương. Như trên đã đề cập, nhiều quốc gia trên thế giới có xu hướng chung là tổ chức chính quyền địa phương theo nguyên tắc tự quản. Vậy, Tự quản địa phương là gì, bản chất và hình thức thực hiện như thế nàol Tự quản địa phương - với tư cách là một nguyên lý thiết kế chính quyền và xây dựng nền quản trị địa phương, cho tới ngày nay. Tự quản địa phương đã có từ lâu trong lịch sử (điều này sẽ làm rõ hom tại Mục III Chương 1). Chẳng hạn, ở châu Âu, tự quản của các thành phố và phường hội đã được biết đến từ thời trung cổ. Đối với người Đức, tự quản địa phương với ý tưởng các công việc hành chính địa phương nên do cư dân địa phương tự bầu ra bộ máy để thực hiện đã được thực hiện từ hơn 200 năm trước. Ở Nhật Bản, tự quản địa phương gắn liền với việc thiết lập chính quyền dân chủ sau Thể chiến thứ n ế Hiến pháp Nhật Bản năm 1946 dành một chương riêng (Chương VIII) quy định về tự quản địa phương. Năm 1984, trong một công trình khá có ảnh hưởng, Gordon L. Clark (Đại học Chicago) đã gắng giải mã bản chất của chế 47 QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG. ố.____________________________________ độ tự quản địa phương (local autonomy), nhìn từ mối quan hệ giữa chính quyền địa phương với chính quyền trung ương. Tác giả đã rất có lý khi cho rằng, "tự quản địa phương" thể hiện mối tương quan quyền lực giữa chính quyền địa phương với chính quyền trung ương về hai khía cạnh: quyền đưa ra các sáng kiến độc lập để giải quyết các vấn đề địa phương (the power of initiation) và quyền miễn trừ đối với sự can thiệp của chính quyền trung ương vào việc giải quyết các công việc của chính quyền địa phương khi giải quyết các vẩn đề của địa phương (the power of immunity). Nếu chính quyền địa phương không có đủ hai quyền năng này thì khái niệm "tự quản địa phương" sẽ trở nên vô nghĩa. Năm 1985, Hội đồng châu Âu đã thông qua bản Hiến chương châu Âu về tự quản địa phương và đã lột tả bản chất của tự quản địa phương trên cơ sở khái niệm về tự quản địa phương là: "Các quyền và khả năng của chính quyền địa phương, trong giới hạn cùa luật, điều tiết và quản lý một phần thực chất các công vụ thuộc trách nhiệm của mình vì lợi ích của cư dân địa phương" (Điều 3). Tự quản địa phương được thực hiện thông qua "hội đồng gồm các thành viên được bầu cử tự do bằng các lá phiếu kín trên cơ sở pho thông đầu phiếu, trực tiếp và bình đẳng, và có thể có cơ quan chấp hành của mình" (Điều 3 Khoản 2). Trên cơ sở bản Hiển chương này, năm 1998, các chuyên gia tại Trung tâm về Định cư của con người của Liên hợp quốc (United Nations Centre for Human Settlements) đã khởi xướng việc xây dựng dự thảo Hiến chương thế giới về tự quản địa phương. 48 Chương 1. Những vấn để lý thuyết... Theo Dự thảo Hiến chương quốc tế về chính quyền địa phương, chính quyền tự quản địa phương biểu thị quyền và khả năng của chính quyền địa phương trong giới hạn của luật pháp, để điều tiết và quản lý một phần đáng kể các hoạt động công cộng theo đúng trách nhiệm của mình và vì lợi ích của nhân dân địa phương. Quyền này được thực hiện bởi hội đồng hoặc nghị viện mà các thành viên được bầu ra theo nguyên tắc tự do, trực tiếp, bình đẳng, phổ thông và bỏ phiếu kín, trực thuộc nó có các bộ phận chấp hành, chịu trách nhiệm trước hội đồng hay nghị viện về những hoạt động mà nó được ghi nhận trong luật lệ về chính quyền tự quản của quốc gia. Theo đó, đặc trưng đầu tiên của chế độ tự quản địa phương là yếu tổ tự nguyện. Yếu tố tự nguyện thể hiện ở những vấn đề sau: Thứ nhất là, Nhà nước tự nguyện dành cho cộng đồng dân cư ờ địa phương đỏ quyền quyết định những hoạt động cần thiết liên quan đến đời sống của họ. Thứ hai là, mỗi cá nhân ở địa phương đó tự nguyện tham gia hoặc ủy quyền cho người khác tham gia quản lý địa phương qua hình thức bầu cửề Thứ ba là, đại diện chính quyền địa phương tự nguyện xác định những hoạt động, các công việc chung của địa phương. Thứ tư là, người dân ở địa phương tự nguyện thoả thuận những biện pháp quản lý, đóng góp các nguồn vật chất, tài chính cần thiết cho tập thể để thực hiện các công việc chung. Nét đặc trưng thứ hai cùa chế độ tự quản địa phương là chịu sự giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên. Phần lớn các 49 QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG... nước trên thế giới đều trao quyền tự quản rộng rãi cho địa phương, song đều có cơ chế giám sát chính quyền địa phương để đảm bảo tính thống nhất của quyền lực nhà nước. Tuỳ thuộc vào pháp luật cùa mỗi quốc gia mà có mức độ, hình thức giám sát khác nhau của cơ quan nhà nước cấp trên đối với chính quyền tự quản địa phương. Một số hình thức giám sát thông thường cùa cơ quan nhà nước cấp trên đối với chính quyền tự quản địa phương như: phê chuẩn hay bãi bỏ những văn bản không hợp lý của cơ quan chính quyền địa phương, thông qua trợ cấp tài chính , Có thể thấy rằng, điều quan trọng hàng đầu của chế độ tự quản địa phương là vấn đề mở rộng dân chù ở địa phương. Tự quản địa phương luôn gắn liền với dân chủ địa phương, song phải được đặt trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật. Tính dân chủ ở địa phương thể hiện ở chỗ: Một là, nhân dân địa phương có quyền tham gia thành lập nên cơ quan đại diện nhàm thực hiện các nhiệm vụ vì mục tiêu lợi ích của địa phương. Hai là, thẩm quyền, trách nhiệm của địa phương được quy định một cách rõ ràng trong Hiển pháp, luật và trong phạm vi thẩm quyền mà địa phương tự mình giải quyết công việc, tự mình ra các quyết định cần thiết và thực thi các quyết định đó. Các cơ quan nhà nước khác không được phép can thiệp, thậm chí cũng không được quyền trợ giúp hay tư vấn. Sự can thiệp của các cơ quan nhà nước chi xảy ra khi có vấn đề vi phạm pháp luật và khi đó tòa án sẽ can thiệp; hoặc khi sự việc không 50 Chương 1. Những vấn đề lý thuyết.. thuộc thẩm quyền riêng mà là thẩm quyền được giao từ chính quyền cấp trên xuống. Ba là, về tổ chức tự quản địa phương có thể có nhiều hình thức, song chế độ tự quản địa phương luôn phải được bảo đảm về mặt pháp luật và tuân thủ theo cơ chế kiểm soát cùa trung ương đối với địa phương giúp cho việc bảo đảm thực hiện hiệu quả quản lý địa phương, chuẩn hóa việc cung cấp dịch vụ do địa phương cung ứng, bảo vệ người dân khỏi việc lạm dụng quyền hạn của cơ quan địa phương, nhất là trong hoạt động hỗ trợ thực hiện các chính sách quốc gia về tài chính, ngân sách và kế hoạch hóa chung. Như vậy, tự quản địa phương - với tư cách là một nguyên lý thiết kế chính quyền và xây dựng nền quản trị của chính quyền địa phương, song hiện nay thuật ngữ này còn là điều mới mẻ ở Việt Nam, mặc dù trong thực tiễn lịch sử đã từng có những giai đoạn, cách thức tổ chức cộng đồng địa phương "gần giống" như cách thức tổ chức cộng đồng địa phương của nhiều quốc gia gọi là tự quản địa phương, trong đó có chế độ tự quản làng - xã, chế độ tự trị ở một sổ khu vực (đặc khu Côn Đảo Vũng Tàu trước năm 1980, khu tự trị Tây Bắc Thái - Mèo trước năm 1975). Từ những vấn đề nêu trên, có thể rút ra những đặc điểm cùa quản trị địa phương bao gồm: Một là, quản trị địa phương gắn với các công việc của địa phương và lọi ích của nhân dân địa phương. Điều này thể hiện ờ chỗ, quá trình quản trị cần căn cứ vào đặc điểm, nguồn lực 51 QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG. ■■____________________________________ của địa phương và nhu cầu của người dân địa phương để xây dựng kế hoạch, chiến lược cho sự phát triển địa phương. Hai là, chủ thể cùa quản trị địa phương là cộng đồng dân cư địa phương, trong đó ngoài chính quyền địa phương còn có các tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, tổ chức nghề nghiệp, tổ chức phi chính phủ ở địa phương và công dân đang sinh sống, hoạt động tại lãnh thổ địa phương. Sự tham gia của các chủ thể này vào quản trị địa phương được thực hiện dưới hình thức dân chủ trực tiếp hoặc gián tiếp. Chính quyền địa phương có quyền tự quản nhất định trong xây dựng và quản lý bộ máy của mình. Ba là, quản trị địa phương theo phân cấp tại mỗi cấp có quyền tự quản nhất định về chức năng, nhiệm vụ, bộ máy, ngân sách phù hợp với điều kiện của địa phương mình theo quy định của pháp luật. Bổn là, quản trị địa phương chịu sự kiểm soát của chính quyền trung ương. 4. Ý nghĩa và vai trò của quản trị địa phưong trong sự phát triển Bất cứ một chính quyền nhà nước nào dù ở trung ương hay địa phương đều giữ vai trò tối thiểu là gìn giữ một trật tự pháp lý, bảo đảm môi trường bền vững. Tuy nhiên, ờ mỗi quốc gia khác nhau với những trình độ phát triển khác nhau và thể chế khác nhau thì vai trò và trách nhiệm của chính quyền cũng có những khác biệt nhất định. Ngày nay, do nhu 52 Chương 1. Những vấn đề lý thuyết.. cầu phát triển kinh tế, cách mạng thông tin, cách mạng 4.0... và các xu hướng phát triển, các quốc gia hầu hết đều đang xem lại phạm vi, định hướng thực thi của vai trò nhà nước ở cả trung ương và ở địa phương nhằm cải thiện tính linh hoạt và hiệu quả của hoạt động quản trị. Vì vậy, vai trò quản trị của chính quyền địa phương ngày càng có ý nghĩa vô cùng lớn lao nhất là đối với Việt Nam hiện nay, điều này thể hiện ở những điểm sau: Thứ nhất, quản trị địa phiỉơng làm gia tăng tính trách nhiệm cùa chính quyền địa phương Khả năng cải thiện việc cung cấp dịch vụ của các cơ quan quàn lý nhà nước, của cán bộ, công chức nhà nurớc ở địa phương luôn phụ thuộc vào mối quan hệ trách nhiệm - tức là mức độ mà người cán bộ, công chức, cơ quan nhà nước phải chịu trách nhiệm về các hoạt động của họ (trách nhiệm và sự liêm chính) trước người dân khi thực hiện nhiệm vụẻ Bên cạnh đó, tác động của quá trình phân cấp chính cũng chính là yếu tố làm tăng tính trách nhiệm của cán bộ, công chức - những người chịu trách nhiệm chính trong việc vận hành bộ máy công quyền. Chẳng hạn, việc phân cấp nhiều hơn cho địa phương, làm cho tính tự chủ của địa phương cao hom và thu hút sự tham gia của người dân nhiều hom vào các quyết định, từ đó mối quan hệ giữa chính quyền và người dân địa phương sẽ gần gũi hơn, điều này sẽ tạo ra khả năng chịu trách nhiệm của những người ra quyết định. Mặt khác, sự tham gia nhiều hơn của người dân cũng sẽ làm cho các quyết định của chính quyền mang tính khả thi cao hơn. 53 QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG. ■ ■____________________________________ Thứ hai, quản trị địa phương góp phần phòng ngừa tiêu cực, tham nhũng Dưới góc độ phòng, chống tham nhũng, việc bảo đảm và tăng cường công khai, minh bạch chính là một nội dung hết sức quan trọng trong quản trị địa phương. Một số nghiên cứu chi ra rằng: "Tham nhũng = (Sự độc quyền + Sự tự quyết) - (Trách nhiệm giải trình + Liêm chính + Minh bạch)"1. Mặt khác, khi trách nhiệm giải trình, sự liêm chính và tính minh bạch được nâng cao, sự độc quyền và tự quyết sẽ giảm đi thì tham nhũng cũng sẽ giảm theo. Hoặc khi cơ hội tham nhũng giảm đi hoặc khi khả năng hành vi tham nhũng bị trừng trị tăng cao thì công chức sẽ phải ngần ngại, đắn đo mỗi khi có ý định tham nhũng. Sự ngần ngại, đắn đo này càng tăng và dần hình thành ý thức không dám tham nhũng khi hai khả năng trên được đảm bảo duy trì hiệu quả2ẻ Hai khả năng đó sẽ được đảm bảo, phát huy vai trò khi minh bạch và trách nhiệm giải trình được đề cao trong hoạt động công quyền. Do đó, việc gia tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong hoạt động của chính quyền địa phương là yếu tố quan trọng hạn chế tình trạng tham nhũng. 1. Viện Khoa học thanh tra, Thanh tra Chính phủ; Ngân hàng Thế giới, Đương đầu với tham nhũng ở châu Á - những bài học thực tế và khuôn khổ hành động, Nxb. Tư pháp, H., 2005. 2. Viện Khoa học thanh tra, Thanh ừa Chính phủ; Ngân hàng Thế giới, Đtromg đầu với tham nhũng ở châu Ả - những bài học thực tế và khuôn khổ hành động, Nxb Tư pháp, H., 2005. 54 Chương 1. Những vấn để lý thuyết.. Thứ ba, quản trị địa phương tạo khả năng sử dụng hiệu quả nguồn lực và h ễ trợ phát triển kinh tế - xã hội địa phiromg Phát triển kinh tế - xã hội địa phương là các hoạt động được thực hiện bởi các chủ thể quản trị địa phương (chính quyền địa phương, các hiệp hội, doanh nghiệp và người dân...) nhằm loại bỏ các rào cản pháp lý và chi phí giao dịch cho các doanh nghiệp tại địa phương, tăng tính cạnh tranh của các doanh nghiệp, tạo ra lợi thế cạnh tranh độc nhất cho địa phương và các doanh nghiệp của địa phương. Khi lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, chính quyền địa phương thường dựa vào một số căn cứ cơ bản như: chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn; phạm vi hoạt động; yêu cầu đòi hỏi từ thực tiễn địa phương; căn cứ vào kết quả dự báo kinh tế - xã hội để xác định điểm mạnh, điểm yếu, cơ hội, thách thức của địa phương; căn cử vào nguồn lực của chính quyền và địa phương (vật chất và con người); chủ trương của Đảng và các chính sách phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước... Vì vậy, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội địa phương có phù hợp, khả thi, hiệu quả hay không phụ thuộc rất nhiều vào các yếu tố nêu trên. Khi yếu tố thẩm quyền, tài chính địa phương, năng lực quản ừị địa phương được củng cố sẽ tạo điều kiện cho chính quyền và các doanh nghiệp tại địa phương chú ý phát triển cộng đồng như giải quyết tình trạng thất nghiệp, xóa đói giảm nghèo, nhà ở, đô thị hóa, y tế - giáo dục.... Khi các vấn đề này được giải quyết tốt sỗ tác động tích cực tới sự phát triển kinh tế - xã hội tại địa phương. 'Sự tham gia cùa cộng đồng với tư cách là chủ thể của quản trị địa phương sẽ khuyến 55 QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG... khích tinh thần tự nguyện tham gia và thực hiện các kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội cùa địa phương phát triểnẵ Trong đó, cần xác định rõ vai trò, nhiệm vụ, trách nhiệm của từng cơ quan, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế và người dân trong quá trình lập kể hoạch cũng như cơ chế chịu trách nhiệm của các chủ thể này trong quá trình theo dõi tiến độ thực hiện, đảnh giá, kiểm tra, thanh tra việc thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Như vậy, sự tham gia của các chủ thể trên là cơ sở quan trọng cho việc phát huy sức mạnh tổng hợp của chính quyền địa phương, qua đó, góp phần nâng cao uy tín và hình ảnh của địa phương trong hoạt động quản trị. n. CÁC YÊU CÀU CỦA QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG TỐT Cũng giống như quản trị nhà nước tốt, quản trị địa phương để đạt hiệu quả, hiệu lực trong quản trị cần đáp ứng những yêu cầu cơ bản sau: 1. Quản trị địa phương phải gắn vói sự đồng thuận cùng tham gia quản lý của người dân một cách rộng rãi Theo cách hiểu thông thường, sự đồng thuận, hay tự nguyện chính là sự bằng lòng với ý kiến, sự việc, sự kiện sắp được nêu ra giữa các chủ thể tham gia vào một quan hệ nhất định. Đồng thuận là kết quả của sự tự giác, tự nguyện của mọi người khi tham gia vào một hoạt động nhất định mà không có bất kỳ một sự cưỡng ép hay áp đặt nào. Nói cách khác, đồng thuận là kết quả cùa một khế ước dân sự, là sự tự nguyện của 56 Chương 1. Những văn đế lý thuyết.. các thành viên trong xã hội. Cơ sờ của đồng thuận là sự tương đồng dựa trên những giá trị, chuẩn mực chung. Để có được sự đồng thuận trong tổ chức, nhất là trong quản trị địa phương, cần có những cách thức để đạt được sự đồng thuận thông qua các hoạt động cùa chính quyền nhằm điều hòa lợi ích của cá nhân, công dân và của tổ chức cũng như của chính quyền nhà nước nói chung mà trực tiếp là lợi ích của chính quyền địa phương. Có như vậy, quản trị địa phương mới có tính đồng thuận cao và bảo đảm được lợi ích của cả cộng đồng và hiệu lực, hiệu quả của quản trị. Để có sự đồng thuận cao, trước hết đối với người dân khi tham gia vào quá trình quản trị của chính quyền phải có đủ trình độ tối thiểu về kiến thức chuyên môn, kiến thức pháp luật, kiến thức văn hóa - xã hội và kỹ thuật khoa học - công nghệ để nắm bắt và hiểu được những chính sách, pháp luật cùng như việc áp dụng chính sách, pháp luật đó vào quá trình giải quyết các công việc chung ở địa phươngề Chẳng hạn, khi tham gia vào các công việc liên quan đến thủ tục cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, nếu hiểu biết các quy định của Luật Đất đai, người dân sẽ nắm bắt nhanh chóng các quy trình, thủ tục cấp sổ đỏ do những bộ phân nào của chính quyền thực hiện trên cơ sở Luật Đất đai. Để có sự đồng thuận cao, một điểm nữa đáng lưu ý đó là: khi ban hành các chính sách của địa phương, các quyết định áp dụng trong quản lý hoặc biện pháp hành động thì chính quyền phải loại bỏ được những yếu tố gây bất đồng giữa các đối tượng cùng tham gia như thiếu sự bình đẳng, sự phân biệt 57 QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG. ■■____________________________________ giới tính, dân tộc, tôn giáo hay địa vị xã hội (nhất là việc thực hiện các dự án liên quan tới an sinh xã hội: xóa đói nghèo, y tế cộng đồng, chống biến đổi khí hậu, vấn đề về giới, là những vấn đề tồn tại cố hữu ở Việt Nam...). Vì thế, cá nhân công dân khi tham gia cùng với chính quyền với cơ chế đại diện trực tiếp hay gián tiếp bằng kiến thức và sự hiểu biết của mình đều có thể đóng góp ý kiến của mình về những chính sách hay tham vấn cho chính quyền trước khi ban hành các quyết định hành chính. Bên cạnh đó, với ý thức về quyền con người, quyền công dân, người dân cũng có thể yêu cầu, đòi hỏi cơ quan quản lý nhà nước và đội ngũ cán bộ, công chức địa phương phải không ngừng nâng cao trình độ quản lý, nhàm đáp ứng được yêu cầu về quyền của cá nhân công dân, nhất là khi họ yêu cầu được tiếp cận cung ứng các dịch vụ công có chẩt lượng do chính quyền cung ứng. Bên cạnh đó với cơ chế "dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra" thì khi người dân hiểu rõ được vị trí, quyền hạn của mình họ sẽ tích cực tham gia vào quá trình kiểm tra, giám sát việc thực hiện quyền hạn và trách nhiệm, tính liêm chính của quan chức và công chức địa phương rõ ràng hom. Trình độ dân trí của cá nhân công dân còn là yếu tố quyết định sự mong muốn được thực hiện quyền và trách nhiệm của họ đối với quản trị địa phương hay không. Bời vì, người nghèo thì tiếng nói của họ thường bị gạt ra ngoài lề của quá trình ra quyết định và quyền của họ rất dễ bị hạn chế và khó tương tác với chính quyền, nhất là đứng trước các vẩn đề 58 Chương 1. Những vấn đẽ lý thuyết.. nhức nhối của xã hội (đạo đức, bạo lực xã hội, ý thức văn hóa, tính liêm chính cùa chính quyền) thì mức độ muốn làm, dám làm và khả năng hành xử trách nhiệm dân chủ của nhóm người nghèo hay cộng đồng dân cư như thế nào để tạo ra một xã hội tốt đẹp, có sự đồng thuận cao và quản trị có hiệu quả là còn hạn chế. Vì vậy, cần phải có cơ chế khuyến khích và tạo điều kiện thuận lợi cho những nhóm người này đều có khả năng tham gia. Chẳng hạn nếu có cơ chế đấu thầu công khai, minh bạch theo đúng chuẩn mực quốc tế đổi với các dự án làm đường, xử lý ô nhiễm môi trường, dự án trồng cây xanh bàng kinh phí của Nhà nước hoặc tiền có nguồn gốc của các nguồn viện trợ ODA thì việc giao cho cộng đồng tư nhân thực hiện những dự án này một mặt sẽ nâng cao hiệu quả của quản lý tài chính công, mặt khác cũng tránh được nguy cơ tham nhũng, hối lộ hiện nay. Vì vậy, trong quản trị địa phương cần chú ý tới các hình thức, phương thức tổ chức nhằm huy động sự tham gia rộng rãi của người dân để tham khảo ý kiến của mọi thành phần trong xã hội và có cơ chế phản hồi thông qua thủ tục kiến nghị, khiếu nại, tố cáo của người hưởng thụ dịch vụ công. Ngoài sự đồng thuận tham gia vào quản trị địa phương của cá nhân công dân, của cộng đồng dân cư hay các tổ chức xã hội đóng trên địa bàn địa phương cũng góp phần nâng cao chất lượng trong việc ban hành chính sách, lập và thực hiện kế hoạch của địa phương. Bởi vì, khi cộng đồng và tổ chức với sự tham gia vào các nhóm khác nhau trong xã hội với những hiểu biết nhất định về điều kiện cụ thể của địa phương 59 QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG...____________________________________ thì quá trình lập kể hoạch cùa chính quyền sẽ có tính thích nghi cao hơn đối với thực tiễn, cũng như khả năng thành công lớn hơn. Ngoài ra, sự tham gia này còn là cơ sở để tạo ra và khuyển khích sự đóng góp về tài chính, vật chất và lao động cho hoạt động quản trị địa phương. Sự tham gia của cộng đồng thường hình thành nên quan hệ đối tác trong quản trị địa phương từ những sáng kiến chung của chính quyền, cùa doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế tư nhân, các tổ chức phi lợi nhuận, tổ chức tình nguyện, các hội và tổ chức cộng đồng ở địa phương và tạo cơ hội cho quan hệ này phát triển thông qua cơ chế giám sát lẫn nhau nhằm ngăn cản sự thao túng của các nhóm lợi ích và hom thế nữa đó là tạo dựng niềm tin cho các chủ thể tại địa phương, phá vỡ những rào cản đối với chính quyền. Tuy nhiên, sự tham gia này cần có sự cam kết và ủng hộ chính thức của các cơ quan chính quyền địa phương. 2. Yêu cầu về tính pháp quyền trong quản trị địa phương Với nghĩa chung nhất, pháp quyền là vị thế pháp lý hay một hệ thống thể chế, nơi mỗi người đều phải phục tùng và tôn trọng luật pháp, tò cá nhân đơn lẻ cho tới cơ quan công quyền. Việc xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam được đề ra trong Cương lĩnh năm 1991 của Đảng Cộng sản và sửa đổi, bổ sung năm 2011 và được ghi nhận trong hệ thống văn bản pháp luật. Như vậy, sự đổi mới này trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung, cơ quan chính quyền địa phương nói riêng nhằm phân định rõ ràng quyền hạn, trách 60 Chương 1. Những vấn đẽ lý thuyết.. nhiệm cùa từng cấp chính quyền trong quản trị nhà nước nói chung, quản trị địa phương nói riêng. Tính pháp quyền thể hiện ở những phương diện sau: Thứ nhất, các quyết định và chính sách của địa phương được ban hành cần phải sát với thực tế, điều kiện và hoàn cảnh của địa phương nhưng không trái với những quyết sách của trung ương. Thứ hai, thông qua thẩm quyền ban hành những chính sách, quyết định của mình, chính quyền địa phương cần tạo ra khuôn khổ, hành lang pháp lý công bằng, bình đẳng và tạo cho người dân có thói quen sổng, làm việc trong khuôn khổ cùa luật lệ. Bên cạnh đó, chính quyền cần có cơ chế kiểm tra, thanh tra, giám sát việc giải quyết các công việc chung ở địa phương một cách rõ ràng để người dân qua đó kiểm tra, giám sát các hoạt động cùa các cơ quan chính quyền địa phương. Ví dụ thông qua lá phiếu cử tri, thông qua hoạt động báo cáo trước cử tri, thông qua những kiến nghị của cử tri về những hoạt động quản lý của chính quyền, người dân có thể nắm bắt được việc giải quyết và mức độ giải quyết công việc chung theo nhiệm vụ và quyền hạn của cơ quan hành chính, từ đó có thể có những kiến nghị phù hợp nếu cơ quan hành chính không thực hiện đúng chức trách của mình theo quy định. Vì vậy, quản trị nhà nước nói chung, quản trị địa phương nói riêng không chi đòi hỏi các quy định pháp luật đầy đù mà còn phải đảm bảo tính khách quan và công bằng. Việc thực hiện pháp luật luôn phải đề cao tới việc bảo vệ quyền con người, quyền công dân, nhất là những người thuộc nhóm yểu thế, hoặc thiểu số trong xã hội. 61 QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG. ệ.___________________________________ 3. Yêu cầu về tính minh bạch, trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương trong quản trị địa phưoiĩg1 Tính minh bạch trong quản trị địa phương thể hiện ở hai khía cạnh chủ yếu đó là: truyền thông công cộng do chính quyền thực hiện và quyền của công dân trong việc tiếp cận thông tinể Tuy nhiên, cả hai khía cạnh này đều khó thực hiện nếu ngay từ khâu đầu tiên vấn đề truyền thông công cộng không được chính quyền nhà nước quan tâm. Chẳng hạn, chính quyền nhà nước nói chung trong hoạt động quản lý mang tính truyền thống luôn có xu hướng giấu giếm và không phổ biến các thông tin với lý do giữ bí mật và khi đó thông tin đã trờ thành công cụ cho các hành vi tham nhũng, quan liêu, thì chù thể quản lý rất ít có trách nhiệm đối với những hoạt động của mình. Luật Phòng chống tham nhũng năm 2012 và được sửa đổi, bổ sung và thông qua tại kỳ họp thứ 6, Quốc hội khóa XIV ngày 20/11/2018 đã ghi nhận mọi hoạt động trong quản trị nhà nước nói chung, quản trị địa phương nói riêng đều phải bảo đảm tính công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình, nhất là đối với người đứng đầu cơ quan nhà nước. Như vậy, tính công khai, minh bạch là một trong những nguyên tắc chủ đạo trong quản trị nhà nước, vì thế để quản trị địa phương đạt hiệu quả cao nhất khi những thông tin được cung cấp bời chính quyền địa phưomg phải kịp thời và phù hợp để người dân dễ sử dụng, đồng thời, chính quyền không 1. Xem: PGS.TS. Nguyễn Thị Phượng, vấn để minh bạch hóa hoạt động quản lý hành chỉnh nhà nước ở Việt Nam hiện nay, Nxb. Chính trị Quốc gia Sự thật, Hà Nội, 2016, tr. 26 - 47. 62 Chương 1. Những vấn để lý thuyết.. chi công bố, cung cấp thông tin về các quyết định quản lý của mình mà còn phải phổ biến, giải thích những quyết định quan trọng cho người dân và lý do của việc đưa ra những quyết định đó một cách đầy đù. Ví dụ, các quyết định thu hồi đất để sử dụng cho các hoạt động kinh tể phải rõ ràng để tránh tình trạng thu hồi đất tràn lan, trái pháp luật; các quyết định cho người nước ngoài đầu tư phát triển kinh tế trong nước phải căn cứ vào điều kiện cụ thể ở mỗi tinh, mỗi vùng và căn cứ vào tình hình phát triển chung của thế giới... Vì thế, công khai, minh bạch là điều kiện tiên quyết để bảo đảm rằng, chính quyền luôn có trách nhiệm thực sự và giúp nâng cao khả năng dự báo. Đẻ bảo đảm tính minh bạch của quản trị địa phương thông qua việc cung cấp, phản hồi thông tin Hiến pháp năm 1992 và Hiến pháp năm 2013 đã xác định: "Công dân cỏ quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, cỏ quyền được thông tin; có quyền hội họp, lập hội, biểu tình. Việc thực hiện các quyền này do pháp luật quy định" (Điều 25 Hiến pháp năm 2013) và được cụ thể hóa trong Luật về Quyền tiếp cận thông tin năm 2012. Theo đó, yêu cầu về công khai, minh bạch trong quản trị địa phương còn được coi là khả năng tiếp cận thông tin (một cách phù hợp, kịp thời, chất lượng) và quyền hay cơ hội được giám sát và phản biện của người dân đối với những thông tin mà chính quyền địa phương công bố công khai. Khía cạnh truyền thông và quyền thông tin trong hoạt động quản trị này có quan hệ gắn bó khá chặt chẽ với nhau và có tác động qua lại. Thông tin được cung cấp một chiều khó có thể đáp ứng 63 QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG...____________________________________ được các yêu cầu về sự phù hợp, đầy đủ và kịp thời. Ngược lại, nếu tiếp cận thông tin không tốt thì quyền và cơ hội giám sát cùa người dân đối với chính quyền, nhất là các hoạt động đầu tư công có nguy cơ tham nhũng cao và sẽ không được phát huy tác dụng, do đó minh bạch trong quản trị khó được thể hiện. Đổi với trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương trong hoạt động quản trị được hiểu là chính quyền địa phương nhận trách nhiệm về những hành động đã cam kết và đưa ra một cơ chế mà qua đó hành động này có thể được theo dõi, đảnh giá và phản xét. Trách nhiệm giải trình thể hiện thông qua các báo cáo của chính quyền, đó là trách nhiệm của một cá nhân hay tổ chức (HĐND, UBND hay Chủ tịch UBND, giám đốc sở...) phải báo cáo và trả lời về những hoạt động quản trị của họ trước các cơ quan dân cử và cừ tri trả lời về vấn đề thuộc phạm vi, quyền hạn quản lý của họ. Trong quản trị nhà nước nói chung, quản trị địa phương nói riêng, trách nhiệm giải trình là biểu hiện của cơ chế kiểm soát từ phía nhân dân đổi với các cơ quan quản lý nhà nước. Trách nhiệm giải trình bao gồm toàn bộ các vấn đề liên quan đến trách nhiệm của bộ máy nhà nước, của những người nắm giữ và thực hiện quyền lực nhà nước. Trách nhiệm giải trình được biểu hiện theo hai hướng: Trách nhiệm của cấp dưới đối với cấp trên (trách nhiệm trong nội bộ) và trách nhiệm của bộ máy công quyền với xã hội (trách nhiệm ra bên ngoài, hay trách nhiệm hướng xuống dưới). 64 Chương 1. Những vấn để lý thuyết.. Để làm rõ trách nhiệm giải trình trong quản trị nhà nước, Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2012 và Nghị định số 90/2013/NĐ-CP ngày 08/08/2013, trong đó đã xác định: Giải trình là việc cơ quan nhà nước cung cấp, giải thích, làm rõ các thông tin về thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao và trách nhiệm của mình trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đó. Bên cạnh đó, người có trách nhiệm giải trình cũng được Nghị định quy định rõ hơn là: người đứng đầu cơ quan nhà nước hoặc người được người đứng đầu cơ quan nhà nước ủy quyền thực hiện việc giải trình. Theo đó, trách nhiệm giải trình của các cơ quan chính quyền nhà nước còn được phân tích dưới góc độ trách nhiệm, đó là việc chính quyền báo cáo công khai những công việc mà họ đảm nhiệm trước các chủ thể (đối với cơ quan cấp trên, đối với cơ quan dân cử, đổi với khu vực tư nhân, các tổ chức xã hội, công chúng và các bên liên quan đến các quyết định mà chính quyền ban hành) theo quy định của pháp luật, đây chính là cách thức để đo lường hiệu quả hoạt động cùa các cơ quan chính quyền nhà nước. Tuy nhiên, trách nhiệm báo cáo và giải trình không thể thực hiện nếu thiểu tính minh bạch và hệ thống các quy định đầy đủ, chính xác. Nếu thiếu nghĩa vụ giải trình, hoạt động quản trị sẽ phải đổi mặt với rất nhiều vấn đề mang tính nội bộ như nạn tham ô, lạm dụng công quỹ, độc đoán, bè phái, lợi ích nhóm, che đậy giấu giếm thu chi và quản lý nội bộ không công khai. 65 QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG. ■ ■____________________________________ Vì vậy, thực hiện trách nhiệm giải trình cần quan tâm tới những vấn đề cơ bản như: giải trình đối với chính quyền cấp trên như thế nào, mức độ và trách nhiệm ra sao; giải trình về việc sử dụng các nguồn vốn, công quỹ trước các nhà tài trợ cho các dự án cùa địa phương như thế nào; giải trình cho người thụ hưởng các dịch vụ (đặc biệt là dịch vụ cứu trợ); giải trình nội bộ trước cán bộ, công chức; giải trình với các tổ chức, các đơn vị ngang cấp và cấp dưới. Nội dung giải trình cần phải căn cứ vào nhiệm vụ, quyền hạn cũng như chức danh, vị trí việc làm của từng cán bộ, công chức mà pháp luật quy định (ví dụ Luật Cán bộ, công chức năm 2008, quy chế, chế độ làm việc). Ở nhiều nước trên thế giới, nhiệm vụ, công vụ của cán bộ, công chức trong từng vị trí, chức danh được mô tả rất cụ thể, chi tiết trong bảng mô tả công việc. Đây là căn cứ rõ ràng nhất để đánh giá trách nhiệm thực hiện của cán bộ, công chức, viên chức, đồng thời là cơ sờ để yêu cầu cán bộ, công chức, viên chức thực hiện trách nhiệm giải trình về những việc chưa làm được hoặc những hậu quả xấu từ việc thực hiện nhiệm vụ của mình. Để nâng cao trách nhiệm giải trình của nhà nước nói chung, chính quyền địa phương nói riêng trong hoạt động quản trị nhà nước thì đầu tiên, nhà nước cần được tổ chức theo cách đảm bảo sự kiểm soát và cân bằng thực sự giữa các cơ quan quyền lực hành pháp, lập pháp và tư pháp. Quốc hội, Hội đồng nhân dân phải trở thành cơ quan chuyên nghiệp (bao gồm các đại biểu chuyên trách và có đội ngũ chuyên gia hỗ trợ) 66 Chương 1. Những vấn để lý thuyết... và giám sát toàn bộ các hoạt động cùa cơ quan nhà nước khác nhà nước. Các cơ quan tư pháp (Tòa án, Viện kiểm sát, thi hành án) trong quá trình hoạt động phải đảm bảo được nguyên tắc "độc lập trong xét xử và chi tuân theo pháp luật". Bên cạnh đó, các cơ quan này cần phải nâng cao tính minh bạch trong hoạt động của minh thông qua sự giám sát và phản biện của cơ quan dân cử, cử tri, các tổ chức xã hội, ví dụ, việc tham gia của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên, các tổ chức xã hội khác vào quá trình hoạch định chính sách và giám sát trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương.... Ngoài ra, nhà nước cần đưa ra một khung khổ pháp lý nhằm thúc đẩy quyền công dân và yêu cầu các cơ quan công quyền phải minh bạch, tạo cơ chế cho người dân tương tác hiệu quả với nhà nước thông qua việc tăng cường tiếp cận thông tin chính xác và nâng cao vai trò cùa các cơ quan thông tin đại chúng. Tóm lại, công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương trong quản trị địa phương vừa là một đòi hỏi khách quan của quá trình hội nhập, vừa là yêu cầu của quá trình thực thi luật pháp, vừa là cơ chế kiểm soát việc tổ chức thực thi pháp luật nhàm đảm bảo cho các hoạt động quản trị nhà nước nói chung, quản trị địa phương nói riêng được thực hiện trong khuôn khổ luật pháp và được đánh giá bởi những tiêu chí, chuẩn mực của pháp luật từ tính thống nhất, nhất quán; tính bảo đảm rõ ràng, chính xác, dễ hiểu; đến tính tin cậy và tính đoán định cùa pháp luật. 67 QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG..■____________________________________ 4Ế Quản trị địa phưoTig luôn quan tâm tói lọi ích và công bằng xã hội về thực chất, quan hệ lợi ích trong quản trị địa phương là mối quan hệ giữa một bên là cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền với cá nhân công dân, tổ chức và cộng đồng xã hội tại địa phương. Mối quan hệ này xuất phát từ những yêu cầu đòi hỏi của các quan hệ sản xuất, quan hệ kinh tế chuyển hóa thành nhu cầu đời sống xã hội và mỗi thành viên. Quan hệ kinh tế, quan hệ lợi ích có thể xem là "cốt lõi vật chất" của các mối quan hệ. Bởi lẽ, lợi ích là khâu trực tiếp hơn cả trong việc tạo nên động cơ nhằm thỏa mãn nhu cầu thúc đẩy người dân tham gia quan hệ quản trị cùng với chính quyền địa phương. Nhu cầu càng lớn thì sự hấp dẫn của lợi ích đối với các bên tham gia càng lớn. Lợi ích còn là sự phản ánh nhu cầu của cá nhân, của tổ chức, cộng đồng khi tham gia vào các quan hệ kinh tế. Vì vậy, kết hợp hài hòa và giải quyết đúng đắn mối quan hệ giữa các lợi ích trong quản trị địa phương sẽ tạo ra động lực cho sự phát triển tại địa phương. Thực tiễn đã chứng minh, khi nào chính quyền biết quan tâm tới lợi ích giữa các cá nhân, lợi ích tập thể, lợi ích xã hội sẽ tạo ra được sự đồng thuận cũng như trạng thái lành mạnh trong từng cơ quan, tập thể và xã hội, do vậy mà tính tích cực xã hội và tinh thần sáng tạo được phát huy, kinh tế phát triển, chính trị xã hội ổn định; ngược lại sẽ kìm hãm, cản trở sự phát triển, thậm chí tiêu cực xã hội và tệ nạn xã hội gia tăng. 68 Chương 1. Những vấn để lý thuyết... Công bằng trong quản trị địa phương là việc chính quyền các cấp cần đảm bảo công bằng trong phục vụ cho mọi đối tượng khác nhau trong xã hội mà không có sự phân biệt giai cấp, dân tộc, tôn giáo, địa vị xã hội. Chính quyền không nên tạo ra một sự loại trừ nào đối với sự tham gia và giám sát của công dân và tổ chức vào hoạt động quản trị xã hội. Bên cạnh đó, chính quyền địa phương cũng cần có chính sách, kế hoạch khuyến khích, tạo điều kiện để duy trì sự tham gia của mọi thành phần ở địa phương vào hoạt động quản trị, đặc biệt là đối với các đối tượng dễ bị tổn thương nhất như các nhóm người nghèo, phụ nữ, trẻ em gái, người bị ảnh hưởng do hậu quả của chiến tranh. Trên cơ sở đó, các cơ quan nhà nước ở địa phương, căn cứ vào hệ thống pháp luật và văn bản quản lý của cơ quan trung ương để áp dụng đối với những nhóm đối tượng này, nhất là trong việc bảo đảm an sinh xã hội một cách công bằng nhất có thể để mọi thành viên đều cảm thấy mình được hưởng lợi ích, không bị tách khỏi dòng chảy cuộc sống và có cơ hội cải thiện cuộc sống của mình. III. MÔ HÌNH QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG Ở MỘT SỐ QUỐC GIA TRÊN THẾ GIỚI VÀ BÀI HỌC KINH NGHIỆM CHO VIỆT NAM TRONG VIỆC HOÀN THIỆN c ơ CHẾ QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG 1. Vài nét về lịch sử hình thành chính quyền địa phương tự quản Ngay từ xa xưa, hầu hết các quốc gia trên thế giới đã tìm cách để cai quản chính quyền địa phương. Không một nhà nước 69 QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG. ■■____________________________________ nào chi thực hiện quyền lực nhà nước của mình ở một chỗ, nơi tọa ngự của các cơ quan nhà nước ở trung ương1. Ở các quốc gia châu Âu, vấn đề tự quản địa phương đã có từ thời xa xưa. Ngay từ ban đầu, người dân đã tìm cách quản lý những vẩn đề chung từ thành thị đến nông thôn như bảo vệ trật tự và tài sản, khu sinh hoạt công cộng, cấp thoát nước... Để thục hiện những công việc chung, người dân đã lập ra hội đồng để quản lý, tự quản của các làng xã nông thôn thông qua hội nghị các bô lão. Tuy nhiên, chính quyền địa phương ờ các quốc gia trong khu vực châu Âu luôn đặt dưới sự kiểm soát của các lãnh chúa - là nguồn thu ngân sách chủ yếu của chính quyền trung ương và là chỗ dựa cho chính quyền địa phương. Tự quản lãnh thổ xuất hiện thế kỷ thứ XI, đó là những làn sóng chống lại ách cai trị của chế độ phong kiến độc đoán, chống lại các giám mục của nhà thờ và các lãnh chúa. Do vậy, một số chính quyền tự quản địa phương ban đầu được hình thành với những ưu điểm như quản lý các công việc của cộng đồng, miễn thuế và cống nạp cho vua chúa, lãnh chúa và nhà thờ. Cho đến thế kỷ XIII, tại Âu châu chế độ phong kiến bắt đầu suy tàn và nền quân chủ được củng cố tại các nước Tây Âu, tuy nhiên Trung Âu vẫn còn sống dưới chế độ phong kiến thêm vài thế kỷ nữa (Nguyễn Hiến Lê, 341). Tại Anh quốc, 1. The great issues of politics by Leslie Lipson Coppyright 1965, p. 415. 70 Chương 1. Những vấn để lý thuyết.. năm 1215, cuộc tranh chấp quyền hành giữa vua John và các nhà quý tộc dẫn đến một sự kiện lịch sử có thể được coi là cuộc cách mạng dân quyền đầu tiên của nhân loại, đó là sự ra đời của Đại Hiến chương (Magna Carta) quy định trên văn bản quyền lợi, và nghĩa vụ của nhà vua và quý tộc. Tuy nhiên, từ thế kỷ XIII đến thế kỷ XVIII, châu Âu vẫn chưa thực sự ra khỏi chế độ quân chủ (hậu duệ của vua John vẫn muốn tìm cách tái lập quân chủ chuyên chế) mãi cho đến cuộc cách mạng giành độc lập của Mỹ năm 1776, và sau đó là cuộc cách mạng tư sản dân quyền Pháp năm 1789, thì lịch sử nhân loại mới chuyển sang hẳn một chương mới, và hình thành các chế độ chính trị với những bản chất khác nhau tuỳ theo lịch sử mỗi nước. Thời kỳ Trung đại, nước Pháp đã từng có hệ thống quản trị địa phương phát triển, nhất là ờ các đô thị. Vị thế của các địa phương đã giành được qua những phong trào đấu tranh hoặc được mua từ các lãnh chúa phong kiến và được triều đình xác lập thông qua các hiệp ước. Các địa phương đều có cơ quan cao nhất là Hội nghị cư dân với chức năng hoạch định chính sách ở địa phương; tiến hành bầu Thị trường, Công xã trưởng và Ban điều hành. Cải cách quản trị địa phương xuất hiện bởi: "Lý thuyết quốc gia mới" của người Đức với các học giả nổi tiếng như Eduard Meyer (1855 - 1930), Paul Laband (1838 - 1918), Rudolf Roessler (1897 - 1958). Bên cạnh^đó còn có: "Lý thuyết kinh tế về quản trị địa phương" của Robert Von Mohl (1799 - 1875) và lý thuyết: "Thuyết quốc gia về quản trị địa 71 QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG. phương" của Rudolf Von Gneist (1816 - 1895)... Vào những năm 1880 - 1890 ờ châu Âu có nổi lên phong trào: "Chủ nghĩa xã hội địa phương tự quản". Ngày 15/10/1985, tại Strasbourg, "Hiến chương về chế độ tự quản của chính quyền địa phương” ra đời đã tạo ra khuôn khổ pháp lý và những điều kiện thuận lợi cho chính quyền địa phương của các quốc gia trong khu vực xác lập chế độ tự quản của mình, điều này đã đưa lại lợi ích cho người dân cũng như sự độc lập của chính quyền địa phương trong việc tuân thù các quy định của Liên minh châu Âu. Như vậy, chính quyền tự quản được hình thành ở châu Âu từ thế kỷ thứ XVIII đến thế kỷ thứ XIX, và kéo dài đến những năm 80 của thế kỷ thứ XX, và đa phần các quốc gia trong khu vực này đều phát triển theo hướng dân chủ hóaể Theo Hiến chương châu Âu thì: Quản trị địa phương được định nghĩa là tổng thể cấu trúc tổ chức, những mô hình, những moi liên hệ giữa trung ương và địa p h ư ơ n g Chính quyền địa phương là cơ sở chính của bất cứ một chế độ nào trong đó chứa đựng những quy tắc, chuẩn mực nhằm thực hiện quyền công dân, quyền dân chủ theo những nguyên tắc phân quyền, phân cấp trong quản lý ở chính quyền địa phương. Các thể chế chính trị trong suốt thế kỷ XX vừa đấu tranh để giành chính quyền và giữ chính quyền dưới nhiều phương thức dân chủ và phi dân chủ, tò đó hình thành dần nên các thiết 1. Điều 3, Hiến chương về Tự quản của chính quyền địa phương, năm 1985. 72 Chương 1. N hững vấn để lý thuyết... chế phi tập trung hóa vào cuối những năm của thế kỷ XX, nhất là đối với các quốc gia theo đường lối đa nguyên, các quốc gia còn lại cũng trong quá trình nhận thức từ đó tới nay (đầu thế kỷ XXI) để chuyển đổi mô hình quản trị nhà nước sao cho phù hợp với các điều kiện thực tế khách quan của thế giới. v ề phương diện chính trị, theo thống kê của Freedom House1, tính tới năm 2005 đã có 192 quốc gia trên thế giới đã chuyển dần từ các chế độ phong kiến, quân chủ đến các chế độ dân chủ, cộng hòa, thông qua bầu cử: tăng từ 66 nước năm 1987 lên 122 nước năm 2005, trong đó có 89 nước được đánh giá là tự do, 59 nước là tự do từng phần, phần còn lại của thế giới được đánh giá là không có tự do, dù đa số các nước này đều thành lập chính quyền thông qua bầu cử, nhưng không có sự cạnh tranh giữa các đảng chính trị. Ở các quốc gia trong khu vực châu Âu, nhóm tác giả chọn mô hình của ba quốc gia điển hình, cụ thể là, Đức, Pháp, Anh. Mô hình của Đức (bao gồm các quốc gia như Đức, Áo, Bắc Âu, B ỉ...). Mô hình ở Pháp hay còn gọi là mô hình lục địa (bao gồm đa số các quốc gia trong khu vực châu Âu, Pháp, Mỹ Latinh, các nước nói tiếng Pháp ở châu Phi, Trung Đôngế..). Mô hình ờ Anh (bao gồm Anh, Mỹ, Canađa, Australia, New Zealand...). Ở châu Á, các tác giả chọn hai mô hình tổ chức chính quyền địa phương điển hình bao gồm: Trung Quốc và 1. Minh Đức, Các mô hình chính quyền trên thế giới, https://nghiên cưulichsư.com, Cập nhật Wednesday, July 6, 2011. 73 QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG..■________________________________________ Hàn Quốc. Mỗi mô hình dựa trên nền tảng học thuyết, lý thuyết, quan điểm; tuỳ thuộc vào điều kiện kinh tế, xã hội, văn hóa, chính trị khác nhau mà có cách thức tổ chức chính quyền địa phương khác nhau. Trong mục một số mô hình quản trị địa phương tiêu biểu trên thế giới, nhóm tác giả lựa chọn sáu mô hình rõ nét, có giá trị tham khảo bao gồm: Đức, Pháp, Anh, Nga, Hàn Quốc và Trung Quốc. Các mô hình trên có tính chất nổi trội, kế thừa cho các quốc gia về quản trị địa phương. 2ẽ Một số mô hình tự quản địa phương trên thế giới Hầu hết các quốc gia trên thế giới đều tổ chức các đcm vị hành chính - lãnh thổ và thành lập các cơ quan nhà nước ờ địa phương nhàm mục đích: triển khai việc thực hiện các quyết định của các cơ quan nhà nước ở trung ương; bảo đảm để nhân dân địa phương tham gia vào các hoạt động của các cơ quan nhà nước và quyết định những vấn đề có liên quan đến lợi ích chung của cộng đồng dân cư địa phương; thực hiện phân cấp, phân quyền cho địa phương để giảm bớt công việc cho cơ quan nhà nước ở trung ương, từ đó tạo điều kiện cho trung ương tập trung giải quyết những công việc cỏ tính chất quốc gia, quốc tế. Đối với chính quyền cấp cơ sở, cộng đồng dân cư được phép tổ chức, điều hành các công việc liên quan đến đời sống và lợi ích của cộng đồng mình thông qua cơ quan tự quản địa phương do nhân dân trực tiếp bầu ra; cơ quan tự quản này không giải quyết những vấn đề chung của quốc gia mà chi 74 Chương 1. Những vấn đề lý thuyết... trực tiếp giải quyết những vấn đề liên quan đến lợi ích của nhân dân địa phương. a. Mô hình quàn trị địa phương ở Cộng hòa Liên bang Đức Cộng hòa Liên bang Đức rộng 357.000km2, nằm ở Trung - Tây Âu, Đức giáp với các quốc gia như Đan Mạch, Ba Lan, Cộng hòa Séc, Thụy Sỹ, Bi, Hà Lan, Pháp, Áo và Luxembourg. Cộng hòa Liên bang Đức là nhà nước liên bang bao gồm 16 bang (trong đó 13 bang và 3 thành phố được hưởng quy chế đặc biệt như một bang Berlin, Bremen và Hamburg). Giữa các bang có sự chênh lệch lớn về diện tích và dân số. Bang có diện tích lớn nhất là Bayem với 70.549km2 và bang có diện tích lớn tiếp theo là Bremen với 404km2. Các bang của Cộng hòa liên bang Đức đều là thành viên của Liên bang nhưng có chủ quyền riêng cả về lập pháp, hành pháp và tư pháp, tuy nhiên, luật Liên bang được ưu tiên hom luật của các bang. Đức là một thành viên sáng lập của Liên minh Châu Âu (EU) vào năm 1993ằ Theo người Đức, tự quản địa phương với ý tưởng các công việc hành chính địa phương nên do cư dân địa phương tự bầu ra bộ máy để thực hiện đã được thực hiện từ hom 200 năm trước1. Quản trị địa phương được quy định trong Luật Cơ bản cho Cộng hòa Liên bang Đức năm 1949, sửa đổi năm 1993, Luật Chính quyền địa phương và luật của các bang, bảo vệ quyền 1. TS. Nguyễn Kim Thoa - ThS. Nguyễn Sỹ Đại, Tổ chức chính quyền địa phương Cộng hòa Liên bang Đức, Nxb. Tư pháp, 2006, tr. 63. 75 QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG. ■■________________________________________ quyết định ờ cấp địa phương. Quyền lực nhà nước không chi được phân bổ theo chiều ngang giữa các cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp và cơ quan tư pháp. Bên cạnh đó, quyền lực nhà nước cũng được chia theo chiều dọc, tức là vào các cơ quan của Liên bang từ trên xuống dưới. Quản trị địa phương của Đức được điều chỉnh bởi Luật Cơ bản của Đức, Hiến pháp và quy chế của từng bang. Như vậy, pháp luật của Đức điều chỉnh về vấn đề quản trị địa phương là chế độ quản lý đa tầng đổi với chính quyền địa phương, từ đó, tạo thành một thể thống nhất, liên bang - bang - địa phương tự quản. Quản trị địa phương của Đức được coi như là một bộ phận của quản trị quốc gia. Quản trị địa phương của Đức còn tuân thủ theo Hiến chương châu Âu về tự quản địa phương năm 1985, trong đó địa phương có quyền quyết định những vấn đề của chính mình, với trách nhiệm của chính mình. về cơ cấu lãnh thổ bang của Cộng hòa Liên bang Đức gồm có: khu thuộc bang, huyện và đô thị không thuộc huyện và xã, ở các bang, huyện và xã phải có cơ quan đại diện nhân dân thông qua bầu cử phổ thông, bỏ phiếu kín, bình đẳng, tự do và trực tiếp của người dân1. Người dân tại mỗi bang được bầu một cơ quan đại diện cho mình, các đại biểu được lựa chọn từ cuộc bầu cử phổ thông, trực tiếp, tự do, bình đẳng và bỏ phiếu kín. Trong các cuộc bầu 1. TS. Nguyễn Thị Kim Thoa - ThS. Nguyễn Sỹ Đại, Tổ chức chính quyền địa phương Cộng hòa Liên bang Đức, Nxb. Tư pháp, Hà Nội, 2006, ừ. 43. 76 Chương 1. Những vấn để lý thuyết.. cử quận hạt và thành phố, người có quốc tịch của bất kỳ quốc gia thành viên nào của cộng đồng châu Âu cũng đù điều kiện bò phiếu và được bầu phù hợp với Luật Cộng đồng châu Âu. Tại các thành phố, một hội đồng địa phương có thể thay thế các cơ quan dân cử1. Có ba thành phố Berlin, Bremen và Hamburg không có đơn vị hành chính cấp địa phương nhò hơn, tuy nhiên, có thể phân thành các quận để quản lý. Trong 13 bang, có 5 bang được phân thành khu, đến tháng 3/2012, tại Đức có 19 khu hành chính, sau đó, khu được phân thành huyện hoặc đô thị; 8 bang đom vị hành chính cấp địa phương được chia thành huyện và đô thị, huyện phân thành các xã, một vài nơi có các xã hợp thành liên xã, đô thị thì không có các đơn vị hành chính nhỏ hom. Năm 2013, ở Đức có 402 huyện (trong đó có 295 huyện nông thôn, 107 huyện ở đô thị). Xã, huyện, khu là những chủ thể bình đẳng của luật công, không theo cơ cấu cấp bậc trên. Mô hình chính quyền liên bang phụ thuộc vào chính quyền bang, chính quyền bang phụ thuộc vào chính quyền địa phương trong việc quản lý nhà nước. Đặc trimg cơ bản của quản trị địa phương ờ Cộng hòa Liên bang Đức không có cơ quan đại diện của chính quyền cấp trên xuống giám sát chính quyền cấp dưới; chính quyền địa phương ở Cộng hòa Liên bang Đức được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc phân quyền, nếu 1. Khoản 1, Điều 28, Luật Cơ bản cho Cộng hòa Liên bang Đức năm 1949, sửa đổi năm 1993. 77 QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG...____________________________________ Cấp này làm thì cấp kia sẽ không làm. Cụ thể là, việc gì địa phương làm tốt thì để cho địa phương làm, cơ quan nhà nước ở trung ương chi làm những gì mà chính quyền địa phương làm không tốt hơn. Do vậy, quyền của mỗi cấp mang tính chủ động; sáng tạo và tự chủ trong quản trị nhà nước. Quyền của chính quyền địa phương được chù động về quyền nhân quyền; quyền tổ chức; quyền quy hoạch ở địa phương; quyền lập pháp; quyền tài chính; quyền về thuế. Hệ thống tổ chức chính quyền địa phương cùa Cộng hòa Liên bang Đức khá phân tán nhưng hoạt động với hiệu quả cao, tạo nên sự tự quản địa phương. Trong đó, cấp huyện là đơn vị hành chính địa phương cấp trung gian, huyện đứng dưới bang, hoặc ở những bang có vùng hành chính thì huyện đứng dưới vùng. Huyện đứng trên xã, hoặc ở những nơi có liên xã liên hợp thì huyện đứng trên liên xã. Huyện không phải là cơ quan cấp trên của xã, bởi lẽ, có những xã thuộc huyện và cả những xã không thuộc huyện, có nhiệm vụ bổ sung, hỗ trợ công việc quản lý hành chính cho các xã với tính cách là một "hiệp hội". Đối với các xã có sổ dân hơn 100.000 nguời, có thể thành lập huyện riêng. Huyện có ba cơ quan chủ yếu gồm: Hội đồng huyện, ủ y ban huyện và Chủ tịch huyện. Xã có thể là một thành phố, một làng, hoặc tập hợp nhiều làng. Xã ở Đức không phải là một phần cùa cơ quan quản lý nhà nước. Xã là cấp thấp nhất ở chính quyền địa phương, thực hiện quản trị các vấn đề địa phương trong phạm vi pháp luật, hoạt động theo nguyên tắc phân quyền. Trong đó, một sổ xã 78