🔙 Quay lại trang tải sách pdf ebook Nâng Cao Hiệu Quả Giám Sát Của Cơ Quan Dân Cử Đối Với Việc Thực Thi Chính Sách, Pháp Luật Về An Sinh Xã Hội Ở Việt Nam Ebooks Nhóm Zalo Chịu trách nhiệm xuất bản GIÁM ĐỐC - TỔNG BIÊN TẬP GS.TS. PHẠM MINH TUẤN Chịu trách nhiệm nội dung PHÓ GIÁM ĐỐC - PHÓ TỔNG BIÊN TẬP ThS. PHẠM THỊ THINH Biên tập nội dung: Trình bày bìa: Chế bản vi tính: Sửa bản in: Đọc sách mẫu: ThS. PHẠM THỊ NGỌC BÍCH ThS. NGUYỄN THỊ HẢI BÌNH TS. NGUYỄN THỊ TRANG TRẦN PHAN BÍCH LIỄU PHẠM DUY THÁI PHẠM THU HÀ PHÒNG BIÊN TẬP KỸ THUẬT NGUYỄN THỊ TRANG NGUYỄN VIỆT HÀ Số đăng ký xuất bản: 427-2021/CXBIPH/9-365/CTQG. Quyết định xuất bản số: 12-QĐ/NXBCTQG, ngày 18/02/2021. In xong và nộp lưu chiểu tháng 4 năm 2021. Mã số ISBN: 978-604-57-6497-8. Biªn môc trªn xuÊt b¶n phÈm cña Th­ viÖn Quèc gia ViÖt Nam Bïi Sü Lîi N©ng cao hiÖu qu¶ gi¸m s¸t cña c¬ quan d©n cö ®èi víi viÖc thùc thi chÝnh s¸ch, ph¸p luËt vÒ an sinh x· héi ë ViÖt Nam / Bïi Sü Lîi ch.b. - H. : ChÝnh trÞ Quèc gia, 2020. - 452tr. ; 24cm ISBN 9786045759929 1. Gi¸m s¸t 2. Thùc hiÖn 3. ChÝnh s¸ch 4. Ph¸p luËt 5. An sinh x· héi 6. ViÖt Nam 353.509597 - dc23 CTM0412p-CIP TẬP THỂ TÁC GIẢ TS. BÙI SỸ LỢI (Chủ biên) GS.TS. MAI NGỌC CƯỜNG GS.TS. NGUYỄN ĐÌNH HƯƠNG PGS.TS. LÊ QUỐC HỘI PGS.TS. LƯU BÍCH NGỌC TS. NGUYỄN THỊ HUẾ PGS.TS. NGUYỄN THỊ LAN HƯƠNG PGS.TS. NGUYỄN HỮU CHÍ TS. BÙI SỸ TUẤN TS. LƯU BÌNH NHƯỠNG PGS.TS. HOÀNG VĂN CƯỜNG GS.TSKH. LƯƠNG XUÂN QUỲ TS. PHẠM VIỆT HÙNG TS. HỒ THỊ HẢI YẾN TS. NGUYỄN SỸ DŨNG TS. NGUYỄN HOÀI NAM TS. NGUYỄN ĐÌNH HƯNG ThS. VÕ THẾ VINH ThS.NCS. LÂM VĂN ĐOAN ThS. PHẠM TRỌNG CƯỜNG PGS.TS. NGUYỄN THỊ THANH THỦY PGS.TS. NGUYỄN THỊ THANH HIẾU TS. NGUYỄN THỊ HÀO ThS. THÁI THỊ THANH NGA ThS. NGUYỄN ĐỨC ĐÔNG ThS. LÊ VĂN HẠNH G LỜI NHÀ XUẤT BẢN iám sát của cơ quan dân cử là một trong những nhiệm vụ quan trọng của Quốc hội và hội đồng nhân dân. Hiện nay, Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản pháp luật tạo khuôn khổ pháp lý cho hoạt động giám sát của cơ quan dân cử, góp phần nâng cao hiệu quả, hiệu lực hoạt động giám sát của Quốc hội và hội đồng nhân dân, từng bước đáp ứng những đòi hỏi của thực tiễn cuộc sống, đảm bảo cho hoạt động quản lý nhà nước các cấp ngày càng được công khai, minh bạch. Giám sát việc thực thi chính sách, pháp luật nói chung, chính sách, pháp luật về an sinh xã hội nói riêng là một trong những công việc quan trọng của các cơ quan dân cử và thu hút sự quan tâm của các nhà nghiên cứu. Giám sát của cơ quan dân cử đối với việc thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội có ý nghĩa quan trọng, bởi lẽ hoạt động này cung cấp những luận cứ khoa học để sửa đổi, bổ sung hoàn thiện chính sách, pháp luật về an sinh xã hội; bảo đảm cho chính sách, pháp luật về an sinh xã hội được chấp hành, thực hiện nghiêm chỉnh trên phạm vi cả nước. Để góp phần làm rõ những vấn đề có ý nghĩa lý luận trong giám sát của cơ quan dân cử đối với việc thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội trên cơ sở luận giải đặc điểm và bản chất, mục tiêu, nguyên tắc, chủ thể, đối tượng, phạm vi, hình thức, nội dung, nhân tố ảnh hưởng, quan niệm và các tiêu chí đánh giá hiệu quả giám sát của cơ quan dân cử đối với việc thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia Sự thật 5 xuất bản cuốn sách Nâng cao hiệu quả giám sát của cơ quan dân cử đối với việc thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội ở Việt Nam do TS. Bùi Sỹ Lợi - Phó Chủ nhiệm Ủy ban về các vấn đề xã hội của Quốc hội làm chủ biên. Cuốn sách là kết quả nghiên cứu của đề tài khoa học cấp nhà nước nằm trong Chương trình khoa học và công nghệ trọng điểm cấp quốc gia nghiên cứu những vấn đề trọng yếu về khoa học xã hội và nhân văn phục vụ phát triển kinh tế - xã hội. Trên cơ sở đánh giá thực trạng giám sát của Quốc hội và hội đồng nhân dân đối với việc thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội hiện nay, các tác giả đề xuất quan điểm, phương hướng và các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả giám sát của cơ quan dân cử đối với việc thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội ở nước ta những năm tới. Nội dung chính của cuốn sách gồm ba chương: Chương I: Cơ sở lý luận về hiệu quả giám sát của cơ quan dân cử đối với việc thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội; Chương II: Thực trạng về hiệu quả hoạt động giám sát của cơ quan dân cử đối với việc thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội ở Việt Nam; Chương III: Quan điểm, phương hướng và giải pháp nâng cao hiệu quả giám sát của cơ quan dân cử đối với việc thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội ở Việt Nam trong những năm tới. Xin trân trọng giới thiệu cuốn sách cùng bạn đọc. Tháng 10 năm 2020 NHÀ XUẤT BẢN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA SỰ THẬT 6 MỞ ĐẦU 1. Giám sát của cơ quan dân cử là một trong những nhiệm vụ quan trọng của Quốc hội, Hội đồng nhân dân Khoản 2, Điều 70, Hiến pháp năm 2013 quy định rõ Quốc hội có nhiệm vụ: “thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội”. Khoản 8, Điều 19, Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định hội đồng nhân dân tỉnh có thẩm quyền: “Giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, việc thực hiện nghị quyết của hội đồng nhân dân tỉnh; giám sát hoạt động của thường trực hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân, tòa án nhân dân, viện kiểm sát nhân dân cùng cấp, ban của hội đồng nhân dân cấp mình; giám sát văn bản quy phạm pháp luật của ủy ban nhân dân cùng cấp và văn bản của hội đồng nhân dân cấp huyện”. Khoản 4, Điều 26, Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định hội đồng nhân dân huyện có thẩm quyền: “Giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, việc thực hiện nghị quyết của hội đồng nhân dân huyện; giám sát hoạt động của thường trực hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân, tòa án nhân dân, viện kiểm sát nhân dân cùng cấp, ban của hội đồng nhân dân cấp mình; giám sát văn bản quy phạm pháp luật của ủy ban 7 nhân dân cùng cấp và văn bản của hội đồng nhân dân cấp xã có thẩm quyền”. Khoản 5, Điều 33, Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định hội đồng nhân dân xã có thẩm quyền: “Giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, việc thực hiện nghị quyết của hội đồng nhân dân xã; giám sát hoạt động của thường trực hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân cùng cấp, ban của hội đồng nhân dân cấp mình; giám sát văn bản quy phạm pháp luật của ủy ban nhân dân cùng cấp”. Những quy định trên đây đã tạo khuôn khổ pháp lý cho hoạt động giám sát của cơ quan dân cử, góp phần nâng cao hiệu quả, hiệu lực hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân, từng bước đáp ứng những đòi hỏi thực tiễn cuộc sống, đảm bảo cho hoạt động của quản lý nhà nước các cấp ngày càng được công khai, minh bạch. Bên cạnh những kết quả đạt được, thực tiễn giám sát của Quốc hội, hội đồng nhân dân cũng vẫn còn nhiều hạn chế. Những quy định pháp luật về chủ thể, đối tượng, nội dung, phạm vi, hình thức giám sát,... còn nhiều bất cập. Một loạt vấn đề như năng lực và trách nhiệm của chủ thể thực hiện giám sát; năng lực và nhận thức, mức độ tham gia của các đối tượng giám sát và của người dân; cách thức tổ chức thực hiện; các điều kiện thực hiện giám sát,... chưa đáp ứng được yêu cầu hoạt động, đã làm cho hiệu lực và hiệu quả giám sát của Quốc hội cũng như của hội đồng nhân dân chưa đạt được như mong muốn. Điều này đang thể hiện ở mọi lĩnh vực của hoạt động giám sát của cơ quan dân cử, trong đó có hoạt động giám sát thực thi chính sách, pháp luật an sinh xã hội. Trong những năm đổi mới vừa qua, Đảng và Nhà nước ta rất quan tâm đến vấn đề an sinh xã hội. Hiến pháp năm 1992 - Hiến pháp của thời kỳ đổi mới toàn diện đất nước đã ghi 8 nhận những định hướng mục tiêu và các nội dung cốt lõi của chính sách bảo đảm an sinh xã hội. Hiến pháp năm 2013 - Hiến pháp của thời kỳ xây dựng, bảo vệ Tổ quốc và hội nhập quốc tế tại khoản 1, Điều 34 đã ghi rõ: “Công dân có quyền được bảo đảm an sinh xã hội”. Theo tinh thần của Hiến pháp, luật và các văn bản chính sách, pháp luật về an sinh xã hội trong lĩnh vực bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, bảo hiểm thất nghiệp, trợ giúp xã hội và giảm nghèo,... đã được ban hành, góp phần bảo đảm ngày càng tốt hơn an sinh xã hội của người lao động, người già, người thất nghiệp, ốm đau bệnh tật và người có hoàn cảnh khó khăn trong cuộc sống. Mặc dù vậy, việc thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội hiện đang còn nhiều bất cập: tỷ lệ tham gia bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, bảo hiểm thất nghiệp còn thấp, tỷ lệ bao phủ của trợ giúp xã hội chưa cao... Điều này đang là những thách thức đối với việc thực thi các quy định chính sách, pháp luật về an sinh xã hội ở nước ta, đòi hỏi phải tăng cường giám sát việc thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội. Hiện nay, ở nước ta, chức năng giám sát việc thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội được thực hiện bởi nhiều tổ chức khác nhau như: Quốc hội, hội đồng nhân dân; cơ quan quản lý nhà nước; Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cũng như các đoàn thể chính trị - xã hội. Tuy nhiên, việc phân định về nội dung, mục tiêu, phạm vi, hình thức cũng còn chưa thật rõ ràng, còn có sự chồng chéo. Hiệu quả hoạt động giám sát của cơ quan dân cử đối với việc thực thi chính sách, pháp luật an sinh xã hội chưa cao. Theo đánh giá của Quốc hội, hoạt động giám sát, trong đó bao gồm giám sát việc thực thi chính sách an sinh xã hội vẫn là khâu yếu, có nhiều hạn chế, nhiều hoạt động còn hình thức, sự đổi mới còn chậm và hiệu quả chưa cao, chưa đáp 9 ứng yêu cầu cuộc sống và nguyện vọng của nhân dân. Trong khi đó, lại chưa có một công trình nghiên cứu chuyên sâu về vấn đề này để tạo cơ sở lý luận cho việc giám sát thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội một cách có hiệu quả. Chính vì thế, nội dung cuốn sách Nâng cao hiệu quả giám sát của cơ quan dân cử đối với việc thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội ở Việt Nam không những có ý nghĩa thực tiễn mà còn có ý nghĩa lý luận cấp bách nhằm góp phần đổi mới và nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội, hội đồng nhân dân đối với việc thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội ở nước ta. Về mặt lý luận, cuốn sách này sẽ góp phần làm rõ đặc điểm và bản chất, chủ thể, đối tượng, phạm vi, hình thức và nguyên tắc hoạt động giám sát; nội dung và nhân tố ảnh hưởng tới hoạt động giám sát; đánh giá hiệu quả hoạt động giám sát của cơ quan dân cử đối với việc thực thi chính sách, pháp luật an sinh xã hội. Về mặt thực tiễn, trên cơ sở đánh giá được thực trạng giám sát của Quốc hội và hội đồng nhân dân đối với việc thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội hiện nay, chỉ ra những thành tựu, hạn chế, nguyên nhân của hạn chế trong hoạt động giám sát của cơ quan dân cử đối với việc thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội; từ đó, nhóm tác giả đề xuất quan điểm, phương hướng và các giải pháp nhằm đổi mới và nâng cao hiệu quả giám sát của Quốc hội, hội đồng nhân dân đối với việc thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội ở nước ta trong những năm tới. Những khuyến nghị được đưa ra sẽ là luận cứ cho việc hoàn thiện các văn bản pháp quy và tổ chức thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội ở nước ta giai đoạn 2020 - 2030. 10 Xuất phát từ thực tế hoạt động giám sát thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội hiện nay, nội dung cuốn sách tập trung vào những điểm then chốt sau đây: - Xây dựng được khung giám sát để phân định rõ chủ thể, đối tượng, phạm vi, nội dung, hình thức, công cụ giám sát của cơ quan dân cử đối với thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội. - Xây dựng quan điểm phương pháp luận và hệ tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động giám sát của cơ quan dân cử đối với việc thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội ở nước ta. - Trên cơ sở thực trạng hoạt động giám sát hiện nay, xác định quan điểm, phương hướng và đề xuất hệ thống giải pháp nhằm đổi mới và nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của cơ quan dân cử đối với việc thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội những năm tới. 2. Giám sát việc thực thi chính sách, pháp luật nói chung, pháp luật về an sinh xã hội nói riêng là một trong những mảng công việc quan trọng của các cơ quan dân cử và thu hút sự quan tâm của các nhà nghiên cứu a) Trên thế giới Thứ nhất, về vấn đề giám sát của cơ quan dân cử: Elizabeth (2012) đã đề cập đến khái niệm, ý nghĩa của hoạt động giám sát của quốc hội và các cơ quan dân cử đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật. Nghiên cứu đã chỉ ra rằng, giám sát được áp dụng nhằm đánh giá chất lượng đầu ra của các quyết sách, thẩm định chính sách hoặc việc thực hiện chính sách, pháp luật. Giám sát có thể phát hiện sự lãng phí, thiếu hiệu quả của chính sách, thực hiện chính 11 sách, pháp luật. Bên cạnh đó, giám sát được coi là một cách thức để tăng cường tiếng nói của người thụ hưởng chính sách, pháp luật và cũng chính là một điều kiện để thực hiện chính sách, pháp luật thành công. Elcock (2005) nghiên cứu về các nguyên tắc giám sát của cơ quan dân cử đối với việc thực hiện các chính sách, pháp luật. Elcock chỉ ra rằng, giám sát của cơ quan dân cử cần dựa trên các nguyên tắc như: đảm bảo tính giải trình, dựa trên sự hài lòng của người dân, thu hút sự tham gia của công chúng và hướng đến tính hiệu quả, hiệu lực của chính sách, pháp luật. Nghiên cứu của Eilen (2010) về tăng cường giám sát của cơ quan dân cử đối với thực hiện các chính sách, pháp luật ở Philíppin đã làm rõ các yếu tố ảnh hưởng đến tính chất, mức độ, phạm vi, hiệu quả của công tác giám sát, bao gồm: mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, mối quan hệ giữa các cơ quan giám sát và cơ quan hành chính, hệ thống đảng phái chính trị của quốc gia và địa phương và năng lực giám sát của cơ quan dân cử. Elizabeth (2012) đã nghiên cứu các công cụ giám sát của cơ quan dân cử đối với thực hiện pháp luật và chính sách ở một số nước trên thế giới như Nam Phi, Tanzania, Philíppin và rút ra kết luận: Các cơ quan giám sát cần phải tìm kiếm, đa dạng hóa việc áp dụng các công cụ giám sát, bao gồm: xem xét báo cáo, tài liệu, sử dụng các tiểu ban giám sát, tổ chức các phiên điều trần và các công cụ giám sát về tài chính, ngân sách. Công trình nghiên cứu Chức năng giám sát của Quốc hội trong nhà nước pháp quyền của Rainer (2011) đã đề xuất một số kiến nghị nâng cao chất lượng hoạt động giám sát của Quốc hội như: xác định chính xác về pháp luật và về thực tiễn mục 12 đích, phạm vi, đối tượng, nội dung, công cụ, phương pháp... giám sát. Sau đó, cần tập trung vào các điều kiện bảo đảm cho việc giám sát có hiệu quả như: thành lập các thiết chế độc lập, thường xuyên hoặc lâm thời để thu thập thông tin và tổ chức đánh giá có hiệu quả hoạt động của cơ quan hành pháp (Ủy ban điều tra, Thanh tra của Quốc hội, Ủy ban thông tin...). Thứ hai, nghiên cứu về giám sát và đánh giá an sinh xã hội: (1) Nghiên cứu tính cấp thiết phải có sự giám sát, đánh giá chính sách, pháp luật về an sinh xã hội: Theo Stephanie Brockerhoff (2013), quyền an sinh xã hội là một trong những quyền về kinh tế - xã hội được bảo đảm trong Hiến pháp Nam Phi, bao gồm một tập hợp rộng rãi của quyền trong Chương II dẫn trong Hiến pháp được dự báo là một trong những bản hiến pháp tiến bộ nhất trên thế giới: “Mọi người đều có quyền được tiếp cận với... an sinh xã hội...; nếu họ không thể nuôi sống bản thân và người phụ thuộc của họ, trợ giúp xã hội thích hợp, Nhà nước phải thực hiện hợp lý lập pháp và các biện pháp khác, trong phạm vi nguồn lực sẵn có của mình, để đạt được việc thực hiện tiến bộ của từng quyền”. Hiến pháp bảo đảm quyền an sinh xã hội cho tất cả và hỗ trợ xã hội cho những người không có thể chăm sóc bản thân hoặc người phụ thuộc của họ. Đây là một tính năng nổi bật của Hiến pháp Nam Phi. Mặt khác, việc cung cấp các quyền này là phụ thuộc vào sự sẵn có của các nguồn lực. Do các nguồn lực của nhà nước còn hạn chế nên nếu nhà nước chỉ có nghĩa vụ phải thực hiện quyền trong nguồn lực sẵn có của mình, thì việc thực hiện các quyền sẽ phụ thuộc vào việc có bao nhiêu nguồn lực sẵn có được ưu tiên cho việc thực hiện an sinh xã hội so với chi tiêu cho giáo dục, kinh tế, quốc phòng. 13 Hiến pháp cũng đòi hỏi chính phủ phải có các biện pháp pháp lý để đạt được việc thực hiện các quyền an sinh xã hội. Toà án Hiến pháp đã giải thích điều này có nghĩa là nó có thể đánh giá cho dù các phương tiện được lựa chọn có hợp lý và có khả năng tạo điều kiện cho việc thực hiện các quyền về kinh tế - xã hội hay không. Nói cách khác, Tòa án Hiến pháp xác định một chính sách hợp lý bằng cách đánh giá khả năng và mức độ các chính sách được dự kiến có thể cải thiện mọi thứ so với mong muốn. Tòa án Hiến pháp xây dựng các tiêu chuẩn để đánh giá khả năng đáp ứng của một chính sách hoặc chương trình với các tiêu chí như sau: - Chương trình phải đầy đủ, chặt chẽ và có tính phối hợp; - Nguồn lực tài chính và con người phù hợp phải được tính toán sẵn cho các chương trình; - Nó phải được cân bằng, linh hoạt và thực hiện phòng ngừa phù hợp cho các nhu cầu ngắn hạn, trung hạn và dài hạn; - Nó phải được hình thành một cách hợp lý và được thực hiện; phải được minh bạch và công chúng phải biết được nội dung hoạt động và hiệu quả đạt được; - Cuối cùng, hiến pháp cũng buộc các nhà nước để bảo vệ, phát huy và thực hiện các quyền nêu trong Tuyên ngôn quốc tế nhân quyền của Liên hợp quốc. Các tòa án đã đóng một vai trò rất quan trọng trong việc thực thi an sinh xã hội bằng cách làm nổi bật sự liên kết chặt chẽ giữa an sinh xã hội và các giá trị hiến pháp nền tảng của phẩm giá con người, bình đẳng và tự do trong quyết định của mình. (2) Nghiên cứu về hệ thống giám sát, đánh giá chính sách, pháp luật về an sinh xã hội: Ủy ban Kế hoạch - Kinh tế - Tổng hợp của Chính phủ nước Cộng hòa nhân dân Bănglađét (2015) đã chỉ ra rằng, hệ thống giám sát và 14 đánh giá hệ thống an sinh xã hội sẽ phục vụ ba loại mục tiêu chính: - Mục tiêu chiến lược (strategicgoal) là chiến lược an sinh xã hội đạt được mục tiêu của mình để giảm đói nghèo, bất bình đẳng; đồng thời, có đóng góp trong việc cải thiện sự phát triển của con người và tăng trưởng kinh tế toàn diện. - Mục tiêu hoạt động (operationalgoal) là làm thế nào có thể quản lý nâng cao hiệu quả của hệ thống an sinh xã hội. - Mục tiêu học tập (learninggoal) là những gì có thể học được từ việc thực hiện các chiến lược an sinh xã hội. Cơ sở dữ liệu trong hệ thống giám sát và đánh giá các chiến lược an sinh xã hội do đó sẽ được yêu cầu ở ba cấp độ khác nhau: (1) Giám sát chương trình cá nhân; (2) Giám sát quá trình chiến lược an sinh xã hội; (3) Đánh giá tác động của hệ thống an sinh xã hội. 1) Giám sát các chương trình cá nhân trong chiến lược an sinh xã hội là hoạt động nhằm mục đích thu thập và tổng hợp thông tin về các chỉ số hiệu suất như: số lượng khách hàng phục vụ; số lượng lợi ích trả tiền; lợi ích trung bình mỗi người nhận; giá trị lợi ích thực tế như tỷ lệ hộ gia đình, thu nhập bình quân đầu người; giá cả để chuyển một đơn vị giá trị. Họ cũng sẽ theo dõi hiệu quả trước mắt của các chương trình, dưới tiêu đề chung khác nhau như: hiệu quả kinh tế và xã hội; nhưng cũng có thể, trong một số trường hợp, dưới tiêu đề cụ thể hơn như: các tác dụng giáo dục (đối với các chương trình với mục tiêu giáo dục) hoặc các tác dụng dinh dưỡng (cho các chương trình sức khỏe hoặc mục tiêu dinh dưỡng). Ví dụ về các loại chỉ số có thể được sử dụng để giám sát dựa trên kết quả của các tiêu chí như: 15 - Về hiệu quả kinh tế: tăng đầu tư hộ dân; chuyển đổi cơ cấu lao động và việc làm trong nước và tiền lương; sự cải thiện về cơ hội kinh tế, tài chính. - Về tác động xã hội: gia tăng lòng tự trọng, sự tự tin và tiếng nói cho những người hưởng lợi; trao quyền cho phụ nữ, tăng giá trị, trọng lượng lời nói của các đối tượng này trong việc ra quyết định; giảm khoảng cách về giới trong đầu tư giáo dục trẻ em. - Về tác động giáo dục: tuyển sinh tăng và được duy trì; cải thiện tình hình tham dự lớp học; tăng, nâng bậc và chuyển trường thứ cấp. - Về tác dụng dinh dưỡng: kéo dài thời gian cho con bú (1 - 12 tháng); tăng tính đa dạng trong chế độ ăn uống (6 - 23 tháng); chế độ ăn uống của trẻ được cải thiện (6 - 23 tháng) - bao gồm việc nuôi con bằng sữa mẹ và tần số, chất lượng bữa ăn; cải thiện mức độ đa dạng trong chế độ ăn uống (cho phụ nữ trong độ tuổi sinh sản). Phần lớn các thông tin cần thiết để theo dõi các chương trình cá nhân sẽ đến từ các hệ thống quản lý và báo cáo của từng chương trình. Điều quan trọng là những thông tin được tích hợp để có thể chia sẻ, tổng hợp và so sánh. Điều này không có nghĩa là nhất thiết phải có một hệ thống quản lý và báo cáo duy nhất, tách biệt giữa các chương trình, chiến lược và cũng không có nghĩa là phải có một cơ sở dữ liệu thống nhất về đối tượng thụ hưởng, mà thường là không thực tế. Thay vào đó, nó đòi hỏi việc sử dụng các chỉ số chung cho các chương trình, cho phép so sánh và tổng hợp dữ liệu, và một định chung cho từng đối tượng trên tất cả các cơ sở dữ liệu. Một công cụ giám sát và đánh giá quan trọng trong việc giám sát các chương trình cá nhân sẽ được sử dụng tại chỗ để 16 kiểm tra độc lập và khách quan nhằm xác minh tính toàn vẹn của dữ liệu được tạo ra thông qua các chương trình cá nhân. 2) Giám sát là việc thực hiện tổng thể chiến lược an sinh xã hội tự giám sát và đánh giá trong lĩnh vực này sẽ trả lời những câu hỏi như: Làm chiến lược đạt được hưởng lợi? Làm chiến lược loại trừ mục đích hưởng lợi? Các kết quả mong muốn do chiến lược tạo ra? Tác động vào phần còn lại của dân số là gì? Có cách tốt hơn để thiết kế các thành phần của chiến lược không? Chiến lược được quản lý có hiệu quả hơn không? Có các nguồn lực phân bổ có được chi tiêu một cách hiệu quả không? Hoạt động tài chính có theo thiết kế chiến lược không? Điều này đòi hỏi các chỉ số cho phép theo dõi các khía cạnh tài chính, hoạt động và thể chế của chiến lược. - Về khía cạnh tài chính: Bao gồm các chỉ số như: tỷ lệ phần trăm chi an sinh xã hội trên GDP; tỷ lệ phần trăm chi an sinh xã hội của tổng chi tiêu công; tỷ lệ phần trăm chi hành chính so với tổng chi phí chương trình... - Về khía cạnh hoạt động: Bao gồm các chỉ số như: số hưởng lợi từ dịch vụ; số lượng lợi ích trả bằng tiền; lợi ích trung bình mỗi người nhận được; tỷ lệ phần trăm người hưởng lợi so với dân số. - Về khía cạnh thể chế: Bao gồm các chỉ số như: số lượng cán bộ làm việc trong lĩnh vực này; số lượng nhân viên (ở cấp trung ương và cấp địa phương) được đào tạo; khả năng cải thiện tổng thể các mục tiêu, giải ngân, giao hàng và quản lý rủi ro hệ thống; nâng cao mức đáp ứng nhu cầu bổ sung; nâng cao phản ứng phía cung; nâng cao hiệu suất của chính phủ để duy trì và tiếp tục với chiến lược an sinh xã hội. 3) Đánh giá tác động của hệ thống an sinh xã hội: Đây là vấn đề quan trọng nhất, làm nền cho sự ra đời của phương 17 pháp tiếp cận dựa vào hiệu quả hoạt động, đó là sự đánh giá tác động tổng thể của hệ thống an sinh xã hội; xem xét các vấn đề về tính hiệu quả và hiệu quả của chiến lược an sinh xã hội trong việc đạt được mục tiêu của nó và những tác động dài hạn ở các khu vực khác nhau như các chỉ số kinh tế, xã hội, giáo dục và dinh dưỡng. Có thể được đề xuất theo các nhóm khác nhau dưới đây: - Về hiệu quả: giảm phần trăm tỷ lệ đói nghèo; giảm phần trăm khoảng cách nghèo; giảm sự bất bình đẳng, dựa trên hệ số gini1 hoặc đo lường khác; chi phí mỗi lần cắt giảm đơn vị khoảng cách nghèo;... - Tác động kinh tế: tăng chi tiêu hộ gia đình; tăng tiết kiệm và giảm nợ; tăng đầu tư sản xuất hoặc kinh tế của hộ gia đình; tăng hộ gia đình có thu nhập bình quân đầu người. - Tác động xã hội: chuyển biến trong thái độ của giới xã hội; lựa chọn sinh kế cải thiện và cơ hội; cải thiện thái độ đối với giáo dục của trẻ em gái... - Tác động giáo dục: giảm bất bình đẳng giới, cải thiện kết quả học tập và thành tích học tập; số học sinh đến trường trung học và đại học cao hơn; tăng số năm đi học, giảm tình trạng lưu ban... - Tác động dinh dưỡng: tăng các chỉ số cải thiện sức khỏe và dinh dưỡng (tiêm chủng, tỷ lệ mắc bệnh, đa dạng chế độ ăn uống, lượng calo); giảm tình trạng thấp còi; giảm tỷ lệ tử vong bà mẹ và trẻ sơ sinh. (3) Nghiên cứu về giám sát của cơ quan dân cử trong việc thực hiện chính sách, pháp luật về an sinh xã hội: Maarse và ________________ 1. Hệ số gini dùng để biểu thị độ bất bình đẳng trong thu nhập trên nhiều vùng miền, tầng lớp của một đất nước. 18 cộng sự (2005) trình bày kết quả nghiên cứu so sánh quốc tế giám sát việc thực hiện chính sách bảo hiểm y tế xã hội. Các quốc gia được nghiên cứu bao gồm: Bỉ, Đức, Thụy Sĩ và Hà Lan. Kết quả nghiên cứu cho thấy cấu trúc thể chế giám sát giữa các quốc gia này có nhiều sự khác biệt, nhưng các mục tiêu của giám sát thì có sự giống nhau nhất định như: bảo đảm tính hợp pháp của việc thực hiện; bảo đảm sự tin cậy và ổn định; bảo đảm tính hiệu quả và hỗ trợ hoạch định chính sách. Việc thực hiện quá trình giám sát tập trung vào ba nội dung: thu thập thông tin, đánh giá hiệu quả hoạt động của giám sát và can thiệp để điều chỉnh hành vi sai lệch. Nghiên cứu cũng đề xuất những thay đổi trong việc giám sát, đặc biệt là tác động của thị trường cạnh tranh trong giám sát chính sách bảo hiểm y tế xã hội. Nghiên cứu còn cho rằng, thị trường cạnh tranh sẽ làm thay đổi đáng kể vai trò của các cơ quan giám sát bảo hiểm y tế xã hội. b) Ở Việt Nam (1) Nghiên cứu về vấn đề trao quyền giám sát cho cơ quan dân cử giám sát việc thực hiện quyền lực của Nhà nước: Giám sát là một trong những chức năng quan trọng của Quốc hội và các cơ quan dân cử. Chất lượng của hoạt động giám sát có tác động tích cực đến chất lượng của hoạt động lập pháp và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước. Hoạt động giám sát của Quốc hội và các cơ quan dân cử không chỉ nhằm mục đích đưa pháp luật vào cuộc sống, bảo đảm cho pháp luật được thi hành nghiêm chỉnh và thống nhất trong cả nước mà còn nhằm đề cao trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, góp phần xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ 19 nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Báo cáo nghiên cứu quy trình giám sát của Quốc hội của Văn phòng Quốc hội và Chương trình Phát triển Liên hợp quốc (UNDP) (2013) đã đưa ra các cơ sở lý luận về hoạt động giám sát và thực trạng quy trình, một số giải pháp nâng cao chất lượng giám sát của Quốc hội và các cơ quan dân cử nói chung; tuy nhiên, vẫn chưa có quy trình giám sát cho các chính sách, pháp luật đối với an sinh xã hội. Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và hội đồng nhân dân với 5 chương và 91 điều, quy định về hoạt động giám sát của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội; hội đồng nhân dân, thường trực hội đồng nhân dân, các ban của hội đồng nhân dân, tổ đại biểu hội đồng nhân dân và đại biểu hội đồng nhân dân; trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát, cơ quan, tổ chức và cá nhân khác có liên quan đến hoạt động giám sát là văn bản pháp lý trao quyền giám sát cho Quốc hội và các cơ quan dân cử. Luật được ban hành nhằm tăng cường chất lượng, hiệu lực, hiệu quả giám sát của Quốc hội, hội đồng nhân dân các cấp, bảo đảm sự thống nhất, khoa học trong xác định đối tượng, phạm vi, thẩm quyền, trình tự giám sát của từng chủ thể giám sát; bảo đảm quyền, trách nhiệm của chủ thể giám sát và đối tượng chịu sự giám sát; phát huy vai trò của giám sát, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước,... Cho đến nay, vấn đề giám sát thực thi chính sách, pháp luật ở nước ta đã được nhiều công trình nghiên cứu, cả dưới góc độ chung và đi vào từng cơ chế, hình thức, chủ thể, đối tượng của hoạt động giám sát. 20 Cuốn sách Giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay do Đào Trí Úc và Võ Khánh Vinh đồng chủ biên tập hợp nhiều bài viết của nhiều nhà khoa học về giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước. Từ phân tích, đánh giá những hạn chế, bất cập trong hoạt động thực tiễn của cơ chế giám sát quyền lực nhà nước ở Việt Nam, các tác giả chỉ rõ sự khác biệt giữa giám sát bên trong hệ thống quyền lực nhà nước, mang tính quyền lực nhà nước và giám sát bên ngoài, không mang tính quyền lực nhà nước1. Luận án Tiến sĩ Luật học của Nguyễn Chí Dũng Về cơ chế pháp lý giám sát hoạt động tư pháp ở Việt Nam là công trình đi sâu phân tích về cơ chế pháp lý giám sát đối với các hoạt động tư pháp bên trong nhà nước. Công trình đã làm rõ cơ sở lý luận về cơ chế pháp lý giám sát hoạt động tư pháp; phân tích quá trình hình thành, phát triển và thực trạng cơ chế pháp lý giám sát hoạt động tư pháp ở Việt Nam; từ đó nêu lên những yêu cầu cấp thiết, quan điểm và các giải pháp hoàn thiện cơ chế pháp lý, giám sát hoạt động tư pháp ở Việt Nam hiện nay2. Cuốn sách Hoạt động giám sát của cơ quan dân cử ở Việt Nam - Vấn đề và giải pháp của Nguyễn Sỹ Dũng và Vũ Công Giao (2015) đã phân tích những vấn đề lý luận về hoạt động giám sát của cơ quan dân cử trên cơ sở phân tích sự hình ________________ 1. Xem Đào Trí Úc, Võ Khánh Vinh (đồng chủ biên): Giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, 2003. 2. Xem Nguyễn Chí Dũng: Về cơ chế pháp lý giám sát hoạt động tư pháp ở Việt Nam, Luận án Tiến sĩ, Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh, 2009. 21 thành chức năng giám sát ở nghị viện các nước trên thế giới và của cơ quan dân cử ở Việt Nam; phân tích các quan niệm về hoạt động giám sát; đối tượng của hoạt động giám sát; các công cụ được sử dụng trong hoạt động giám sát; mối quan hệ giữa hoạt động giám sát với các hoạt động khác của nghị viện và hệ quả trách nhiệm của hoạt động giám sát. Trên cơ sở đó, cuốn sách phân tích thực trạng hoạt động giám sát của cơ quan dân cử ở Việt Nam, đã làm rõ thực trạng và nguyên nhân của những thành tựu và hạn chế của phạm vi hoạt động giám sát, của chủ thể giám sát, của công cụ giám sát, của các điều kiện đảm bảo thực hiện hoạt động giám sát. Từ đó, tác giả đã khuyến nghị một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động giám sát của cơ quan dân cử ở Việt Nam những năm tới1. Trương Thị Hồng Hà trong bài viết “Thực hiện pháp luật về giám sát của Quốc hội - Thực trạng và vấn đề đặt ra” đã làm rõ hình thức phương pháp giám sát của Quốc hội, nêu ra những bất cập của các hình thức giám sát như: hình thức chất vấn của đại biểu Quốc hội, hình thức giám sát văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao, hình thức giám sát thông qua việc thành lập các đoàn giám sát tại địa phương, hình thức giám sát giải quyết đơn, thư khiếu nại, tố cáo của nhân dân, hình thức xét báo cáo; hình thức thành lập ủy ban lâm thời. Bài viết cũng đã làm rõ trình tự, thủ tục của cơ chế pháp lý đảm bảo chức năng giám sát của Quốc hội và cho ________________ 1. Xem Nguyễn Sỹ Dũng, Vũ Công Giao (đồng chủ biên): Hoạt động giám sát của cơ quan dân cử ở Việt Nam - Vấn đề và giải pháp, Nxb. Hồng Đức, Hà Nội, 2015. 22 rằng, trình tự, thủ tục của cơ chế pháp lý đảm bảo chức năng giám sát của Quốc hội thời gian vừa qua còn bộc lộ những yếu kém và cần được giải quyết kịp thời nhằm nâng cao tính hiệu quả, thiết thực trong hoạt động giám sát của Quốc hội nước ta1. Đồng thời, bài viết đã tiến hành đánh giá hoạt động giám sát của Quốc hội nước ta trong thời gian qua và đặt ra những vấn đề nhằm đổi mới hoạt động giám sát của Quốc hội. Bài viết “Một số vấn đề về hoạt động giám sát của Quốc hội” của Trần Tuyết Mai cho thấy mục đích, nội dung giám sát của Quốc hội là nhằm bảo đảm cho những quy định của Hiến pháp và pháp luật được thi hành triệt để, nghiêm chỉnh và thống nhất. Nội dung giám sát của Quốc hội bao gồm hoạt động theo dõi tính hợp hiến và hợp pháp đối với nội dung các văn bản do các cơ quan nhà nước chịu sự giám sát trực tiếp của Quốc hội ban hành cũng như tính hợp hiến, hợp pháp trong hoạt động thực tiễn của các cơ quan nhà nước; thẩm quyền của các chủ thể thực hiện hoạt động giám sát, các hình thức giám sát2... Trong bài viết “Tăng cường hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội”, tác giả Bùi Sỹ Lợi cho rằng chức năng giám sát của Quốc hội đóng vai trò quan trọng trong đời sống chính trị... Sẽ là thiếu hiệu quả nếu chỉ dừng lại ở việc sửa đổi các quy định pháp luật mà không tính đến các biện pháp bảo đảm cho hoạt động giám sát hiệu lực, hiệu quả. Bài viết làm rõ các quy định hiện hành của pháp luật về ________________ 1. Xem Trương Thị Hồng Hà: “Thực hiện pháp luật về giám sát của Quốc hội - Thực trạng và những vấn đề đặt ra” tạp chí Nghiên cứu luật pháp, 2009. 2. Xem Trần Tuyết Mai: “Một số vấn đề về hoạt động giám sát của Quốc hội”, Bản tin Thông tin khoa học lập pháp, số 01 (24), 2016. 23 chức năng giám sát tối cao của Quốc hội như: nội dung và đối tượng giám sát; thẩm quyền, chủ thể giám sát; về các căn cứ thực hiện quyền giám sát; về các hình thức giám sát...; đồng thời làm rõ thực trạng hoạt động giám sát của Quốc hội nước ta hiện nay, chỉ ra những mặt được và những hạn chế, nguyên nhân của những hạn chế. Trên cơ sở đó, tác giả đã chỉ ra một số giải pháp nhằm tăng cường hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội như: (1) tiếp tục xây dựng, ban hành và cụ thể hóa các quy định pháp luật về hoạt động giám sát để xác định rõ, cụ thể phạm vi, thẩm quyền, đối tượng giám sát của chủ thể thực hiện quyền giám sát; (2) biện pháp tổ chức thu thập thông tin phục vụ giám sát; (3) thuê tổ chức đánh giá độc lập; (4) đổi mới hình thức, phương pháp, cách thức tổ chức giám sát; đổi mới hoạt động chất vấn; (5) nâng cao chất lượng báo cáo kết quả giám sát; (6) ban hành nghị quyết về nội dung giám sát làm cơ sở khắc phục hạn chế, tồn tại; 7) chú ý đến các điều kiện thực hiện như quỹ thời gian, chất lượng nhân lực”1... (2) Nghiên cứu về giám sát xã hội của các tổ chức đảng, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội và các đoàn thể Cuốn sách Cơ chế giám sát của nhân dân đối với hoạt động của bộ máy Đảng và Nhà nước - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn do Đào Trí Úc chủ biên là công trình nghiên cứu chuyên sâu của nhiều tác giả về cơ chế giám sát của nhân dân đối với hoạt động của bộ máy Đảng và Nhà nước. Các tác giả tập trung phân tích một cách khoa học, có hệ thống về bản chất ________________ 1. Bùi Sỹ Lợi: “Tăng cường hiệu lực, hiệu quả giám sát của Quốc hội”, quochoi.vn, ngày 09/12/2015. 24 nền dân chủ xã hội chủ nghĩa và yêu cầu xây dựng cơ chế giám sát của nhân dân đối với hoạt động của bộ máy Đảng và Nhà nước trong điều kiện một đảng cầm quyền ở nước ta. Xác định vai trò, vị trí, chức năng, nhiệm vụ các chủ thể là Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên trong cơ chế nhân dân giám sát Đảng và Nhà nước cũng như thực trạng của cơ chế này ở nước ta. Cuốn sách đã tìm hiểu kinh nghiệm một số nước trên thế giới về hình thức giám sát của nhân dân trong tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước và đề xuất quan điểm, giải pháp nâng cao chất lượng giám sát của nhân dân đối với hoạt động của Đảng và Nhà nước1. Luận án Tiến sĩ Luật học của Nguyễn Mạnh Bình, Hoàn thiện cơ chế pháp lý giám sát xã hội đối với việc thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay. Đây là công trình tác giả đi sâu vào phân tích, luận chứng cơ sở lý luận và thực tiễn cũng như yêu cầu hoàn thiện cơ chế pháp lý giám sát xã hội đối với việc thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam. Luận án đã nêu rõ thể chế pháp lý là một yếu tố cấu thành cơ chế pháp lý giám sát xã hội đối với việc thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta, phân biệt thể chế với thiết chế. Tuy nhiên, luận án này chỉ đề cập đến cơ chế và thể chế pháp lý giám sát xã hội - một hình thức kiểm soát quyền lực nhà nước2. ________________ 1. Xem Đào Trí Úc (chủ biên): Cơ chế giám sát của nhân dân đối với hoạt động của bộ máy Đảng và Nhà nước, Nxb. Chính trị quốc gia - Sự thật, Hà Nội, 2010. 2. Xem Nguyễn Mạnh Bình: Hoàn thiện cơ chế pháp lý giám sát xã hội đối với việc thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay, Luận án Tiến sĩ Luật học, Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh, 2009. 25 Luận án Tiến sĩ Luật học của Hoàng Minh Hội Hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước của Việt Nam đã nghiên cứu khá hoàn chỉnh về cơ sở lý luận và thực tiễn hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, trên cơ sở đó, đề ra các giải pháp để hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước ở nước ta hiện nay1. Ngoài ra, còn có rất nhiều công trình, bài viết nghiên cứu về vấn đề này, đã góp phần phân tích về các chủ thể, nội dung, hình thức giám sát thực thi chính sách, pháp luật từ phía nhân dân ở Việt Nam. (3) Nghiên cứu về vấn đề giám sát của cơ quan dân cử thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội. An sinh xã hội có mục tiêu cuối cùng là hỗ trợ giảm nghèo bền vững và bảo đảm an ninh con người trước mọi rủi ro trong cuộc sống. Khi Việt Nam chuyển sang nền kinh tế thị trường thì rủi ro đối với những đối tượng yếu thế càng nhiều hơn. Chính vì điều đó, Đảng và Nhà nước đã xem phát triển hệ thống an sinh xã hội để bảo đảm an sinh cho mọi người dân là một nhiệm vụ quan trọng trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Hệ thống an sinh xã hội mang tính đa ngành và đã có nhiều công trình nghiên cứu riêng biệt về các lĩnh vực khác nhau (về hỗ trợ tạo việc làm; bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, trợ giúp xã hội, xóa đói, giảm nghèo...) do các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước thực ________________ 1. Xem Hoàng Minh Hội: Hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam, Luận án Tiến sĩ Luật học, Học viện Hành chính Quốc gia, 2014. 26 hiện. Các nghiên cứu này đã hỗ trợ phát triển hệ thống lý luận về an sinh xã hội và có nhiều đóng góp đáng ghi nhận cho xây dựng chính sách. Trên cơ sở tổng quan các nghiên cứu riêng biệt về an sinh xã hội ở Việt Nam cùng với việc tham khảo kinh nghiệm quốc tế, Chiến lược an sinh xã hội Việt Nam thời kỳ 2011 - 2020 đã đưa ra khái niệm về an sinh xã hội là: “An sinh xã hội là một hệ thống các chính sách và chương trình do Nhà nước, các đối tác xã hội thực hiện nhằm bảo đảm mức tối thiểu về thu nhập, sức khỏe và các phúc lợi xã hội, nâng cao năng lực của cá nhân, hộ gia đình và cộng đồng trong quản lý và kiểm soát các rủi ro do mất việc làm, tuổi già, ốm đau, rủi ro thiên tai, chuyển đổi cơ cấu, khủng hoảng kinh tế, dẫn đến giảm hoặc bị mất thu nhập và giảm khả năng tiếp cận đến các dịch vụ xã hội cơ bản”. Đây là khái niệm đã nhận được sự đồng thuận cao của các ngành, các cấp, các nhà khoa học, các tổ chức quốc tế, nó vừa bảo đảm khả năng so sánh quốc tế vừa phù hợp với bối cảnh của Việt Nam và là cơ sở để phát triển một hệ thống an sinh xã hội cho mọi người dân. Chiến lược an sinh xã hội cũng đề cập đến việc phải tăng cường giám sát hoạt động của hệ thống và kết quả thực hiện, đồng thời đã đề ra hệ thống gồm 23 chỉ tiêu cơ bản về an sinh xã hội để theo dõi hằng năm. Báo cáo RIM 20131 trình bày các phát hiện về mức độ đáp ứng của hệ thống chính sách an sinh xã hội trong bối cảnh kinh tế đình trệ kéo dài. Các phân tích chỉ ra nguyên nhân vì sao các chính sách đối phó với các tác động còn yếu và chỉ ra ________________ 1. Báo cáo RIM là báo cáo đánh giá tác động suy giảm tăng trưởng kinh tế đến việc làm và vai trò của hệ thống an sinh xã hội do Viện Khoa học, Lao động và Xã hội, Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội thực hiện. 27 những khoảng trống trong thực thi chính sách là do việc giám sát việc tuân theo Hiến pháp của Quốc hội và các cơ quan dân cử ở Việt Nam hiện nay còn nhiều bất cập. Ví dụ như: chưa xác định cụ thể đối tượng chịu giám sát Hiến pháp, quy định chưa rõ ràng, cụ thể nội dung giám sát Hiến pháp của Quốc hội và các cơ quan dân cử trong các văn bản quy phạm pháp luật; quy trình ban hành nghị quyết áp dụng chế tài xử lý hành vi, văn bản quy phạm pháp luật vi hiến của Quốc hội cần được quy định cụ thể, rõ ràng hơn. Đặc biệt, cần xác định rõ ràng thẩm quyền ra phán quyết, áp dụng chế tài đối với hành vi vi hiến thuộc về Quốc hội - cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, thể hiện tập trung nhất đại diện ý chí của nhân dân. Trong một số đề tài nghiên cứu khoa học như: Luận cứ khoa học xây dựng chiến lược về ưu đãi xã hội và bảo trợ xã hội do Đặng Kim Chung làm chủ nhiệm; Đổi mới chính sách và cơ chế trợ giúp xã hội cho phù hợp với bối cảnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá và hội nhập quốc tế và Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng Luật người khuyết tật: do Nguyễn Hải Hữu làm chủ nhiệm; Cơ sở lý luận và thực tiễn hoàn thiện cơ chế, mô hình tổ chức thực hiện chính sách bảo hiểm xã hội; và Xây dựng bộ chỉ số theo dõi, đánh gia hoạt động của hệ thống bảo hiểm xã hội, bảo trợ xã hội và xóa đói, giảm nghèo do Nguyễn Thị Lan Hương làm chủ nhiệm... đã đưa ra một bức tranh tổng quan về hệ thống an sinh xã hội, tính thiết yếu cần có sự kiểm tra, giám sát của các cơ quan dân cử đối với các chính sách, pháp luật về an sinh xã hội. Đề tài cấp nhà nước do Mai Ngọc Cường làm chủ nhiệm: Cơ sở khoa học của việc xây dựng, hoàn thiện hệ thống chính sách an sinh xã hội ở nước ta giai đoạn 2006 - 2015, đề tài cấp nhà nước (2009) thuộc Chương 28 trình khoa học và công nghệ trọng điểm cấp nhà nước; bài viết của Nguyễn Hữu Dũng “Mối quan hệ giữa phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và thực hiện chính sách an sinh xã hội ở nước ta trong quá trình hội nhập”, Tạp chí Lao động xã hội (số 332), tháng 4/2008 cũng đã làm rõ cơ sở lý luận và các quan điểm, chính sách an sinh xã hội trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta; đánh giá thực trạng của hệ thống an sinh xã hội và việc thực hiện chính sách an sinh xã hội ở Việt Nam trong thời gian qua, chỉ ra những thành tựu, hạn chế và những nguyên nhân dẫn đến những hạn chế của hệ thống chính sách an sinh xã hội ở Việt Nam hiện nay; một số tồn tại trong việc thực thi chính sách an sinh xã hội do thiếu sự giám sát, kiểm tra của các cơ quan dân cử; từ đó, giải pháp cần tăng cường giám sát của các cơ quan nhà nước đối với chính sách an sinh xã hội ở nước ta. Trong bài viết Bảo đảm an sinh xã hội toàn dân và việc sửa đổi Hiến pháp năm 1992, Bùi Sỹ Lợi (2016) cũng đã đề cập đến vấn đề cần phải giám sát thực hiện chính sách an sinh xã hội. Theo đó tác giả cho rằng, các chính sách quy định phải bảo đảm mức an sinh tối thiểu cho các thành viên trong xã hội, đồng thời các chính sách phải có sự liên thông và hướng tới xây dựng hệ thống tổ chức thực hiện, xác định đối tượng chi trả và giám sát thống nhất. Ngày 02/6/2011, Thủ tướng Chính phủ ra Quyết định số 31/2011/QĐ-TTg quy định việc công khai, minh bạch, kiểm tra, giám sát việc thực hiện quy định pháp luật về an sinh xã hội. Quyết định này quy định phải công khai, minh bạch, kiểm tra, giám sát việc thực hiện quy định pháp luật về an sinh xã hội trong các lĩnh vực bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, 29 trợ giúp các đối tượng bảo trợ xã hội, ưu đãi đối với người có công; vận động, tiếp nhận, phân phối và sử dụng các nguồn đóng góp tự nguyện hỗ trợ nhân dân khắc phục khó khăn do thiên tai, hỏa hoạn... Tại khoản 4, Điều 3 của Quyết định ghi rõ: “Giám sát việc thực hiện quy định pháp luật về an sinh xã hội nhằm theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong tổ chức thực hiện, bảo đảm tính chính xác, kịp thời và hiệu quả”. Các cơ quan, tổ chức, đơn vị thực hiện pháp luật về an sinh xã hội phải công khai các quy định pháp luật an sinh xã hội; điều kiện, tiêu chuẩn của đối tượng thụ hưởng; hồ sơ, quy trình, phương pháp lựa chọn đối tượng thụ hưởng, thời gian thực hiện; danh sách đối tượng, thứ tự ưu tiên, mức được thụ hưởng... Các chủ thể này có thể lựa chọn trong số bảy hình thức công khai sau: (1) công bố tại cuộc họp của cơ quan, tổ chức, đơn vị; (2) niêm yết tại trụ sở làm việc; (3) thông báo bằng văn bản đến các chủ thể có liên quan; (4) phát hành ấn phẩm; (5) thông báo trên các phương tiện thông tin đại chúng; (6) đăng tải trên trang thông tin điện tử; (7) cung cấp thông tin theo yêu cầu của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Thời gian công khai, minh bạch ít nhất là 5 ngày kể từ ngày thực hiện. Để thực hiện việc công khai, minh bạch thực hiện theo đúng tinh thần Quyết định số 31/2011/QĐ-TTg, cần tăng cường công tác kiểm tra của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước, người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị thực hiện quy định pháp luật về an sinh xã hội và cơ quan, tổ chức thực hiện việc vận động, tiếp nhận, phân phối và sử dụng các nguồn đóng góp tự nguyện hỗ trợ nhân dân. Việc kiểm tra này nhằm nắm bắt kịp thời những khó khăn, vướng mắc 30 trong quá trình thực hiện; phòng ngừa vi phạm pháp luật và xem xét, đánh giá hiệu quả thực hiện quy định pháp luật về an sinh xã hội. Đồng thời, việc thực hiện quy định pháp luật về an sinh xã hội cũng chịu sự giám sát của các cơ quan quản lý nhà nước, Mặt trận Tổ quốc các cấp và các tổ chức thành viên, tổ chức xã hội, cơ quan truyền thông, báo chí và người dân. 3. Một số nhận xét từ tổng quan các công trình đã nghiên cứu Thứ nhất, kết quả nghiên cứu trong và ngoài nước cho thấy hoạt động giám sát của cơ quan dân cử trong thực thi chính sách, pháp luật nói chung là tất yếu để bảo đảm cho việc đưa pháp luật vào cuộc sống, bảo đảm cho pháp luật được thi hành nghiêm chỉnh và thống nhất trong cả nước; đồng thời, nâng cao trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, góp phần xây dựng nhà nước vững mạnh. Thứ hai, các nghiên cứu ở các nước trên thế giới bên cạnh việc khẳng định ý nghĩa, tầm quan trọng của việc thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội, đã có sự đánh giá việc thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội khá cụ thể; đây là gợi ý cho việc nghiên cứu vấn đề giám sát của cơ quan dân cử đối với việc thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội ở Việt Nam. Thứ ba, ở nước ta, các quy định trong Hiến pháp và các văn bản pháp luật đã ghi nhận khá đầy đủ và rõ ràng chức năng giám sát của Quốc hội và phương thức để thực hiện chức năng đó. Đã có nhiều nghiên cứu về giám sát của cơ quan dân cử đối với việc thực thi chính sách, pháp luật nói chung. Nhiều ý kiến cho rằng, những quy định hiện hành trong Hiến pháp 31 và các văn bản pháp quy đã tạo nên một “cây gậy pháp lý” cho Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và đại biểu Quốc hội trong quá trình thực hiện quyền giám sát. Tuy nhiên, hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội nói chung và cá nhân mỗi đại biểu Quốc hội nói riêng lại phụ thuộc vào rất nhiều các yếu tố, không chỉ phụ thuộc vào các quy định pháp luật hiện hành như nội dung và đối tượng giám sát, thẩm quyền và chủ thể giám sát, về các căn cứ thực hiện quyền giám sát, về các hình thức giám sát, mà còn phụ thuộc vào nhận thức, động lực, năng lực và kỹ năng của các chủ thể và vấn đề an sinh xã hội còn chưa được chú trọng nhiều. Thứ tư, tuy nhiên cho đến nay, những nghiên cứu của các tác giả trong nước đều mới dừng ở việc nghiên cứu vấn đề lý luận và thực tiễn về hoạt động giám sát của cơ quan dân cử đối với thực hiện quyền lực nói chung. Trong lĩnh vực an sinh xã hội, các bài viết và nghiên cứu chỉ mới dừng lại ở nhu cầu giám sát an sinh xã hội cho các đối tượng chính sách xã hội, mới chỉ nghiên cứu về thực hiện chính sách, pháp luật về an sinh xã hội. Cho đến nay, chưa có một công trình nghiên cứu nào đi sâu phân tích cơ sở lý luận cho hoạt động giám sát việc thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội. Nói cách khác, lý luận và thực tiễn giám sát của cơ quan dân cử đối với việc thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội hiện đang là khoảng trống. Do vậy cần phải có nghiên cứu, khảo sát chủ đề này một cách có hệ thống, trên phạm vi rộng hơn và chuyên sâu hơn về khái niệm, mục tiêu, nguyên tắc, phương thức, hình thức, nội dung, nhân tố ảnh hưởng và hiệu quả của giám sát của cơ quan dân cử đối với việc thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội. 32 Chương I CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HIỆU QUẢ GIÁM SÁT CỦA CƠ QUAN DÂN CỬ ĐỐI VỚI VIỆC THỰC THI CHÍNH SÁCH, PHÁP LUẬT VỀ AN SINH Xà HỘI I- CHÍNH SÁCH, PHÁP LUẬT VỀ AN SINH Xà HỘI 1. An sinh xã hội 1.1. Khái niệm Có nhiều quan niệm khác nhau về an sinh xã hội: Theo Liên hợp quốc, an sinh xã hội được tiếp cận trên quyền con người và được quy định tại Điều 25, Hiến chương Liên hợp quốc năm 1948: “Mọi người dân và hộ gia đình đều có quyền có một mức tối thiểu về sức khỏe và các phúc lợi xã hội bao gồm: ăn, mặc, chăm sóc y tế (bao gồm cả thai sản), dịch vụ xã hội thiết yếu và có quyền được an sinh khi có các biến cố về việc làm, ốm đau, tàn tật, góa phụ, tuổi già hoặc các trường hợp bất khả kháng khác...”. Theo Ngân hàng Thế giới (WB): An sinh xã hội là những biện pháp của chính phủ nhằm giúp cho các cá nhân, hộ gia đình và cộng đồng đương đầu và kiềm chế được nguy cơ tác 33 động đến thu nhập nhằm giảm tính dễ bị tổn thương và những bấp bênh thu nhập. Theo Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO): An sinh xã hội là một sự bảo vệ mà xã hội cung cấp cho các thành viên của mình thông qua một số biện pháp được áp dụng rộng rãi để đương đầu với những khó khăn, các cú sốc về kinh tế và xã hội làm mất hoặc suy giảm nghiêm trọng thu nhập do ốm đau, thai sản, thương tật do lao động, mất sức lao động hoặc tử vong. Cung cấp dịch vụ chăm sóc y tế và trợ cấp cho các gia đình nạn nhân có trẻ em. Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) cũng cho rằng: An sinh xã hội là các chính sách, chương trình giảm nghèo và giảm sự yếu thế bởi sự thúc đẩy có hiệu quả thị trường lao động, giảm thiểu rủi ro của người dân và nâng cao năng lực của họ để đối phó với rủi ro và suy giảm hoặc mất thu nhập. Theo đó, an sinh xã hội có 5 thành phần: (1) các chính sách và chương trình thị trường lao động; (2) bảo hiểm xã hội; (3) trợ giúp xã hội; (4) quỹ hỗ trợ phát triển cộng đồng và (5) bảo vệ trẻ em. Năm 2009, Liên hợp quốc phát triển sáng kiến “sàn an sinh xã hội” với mục đích bảo đảm cho mọi người dân có mức thu nhập tối thiểu và tiếp cận được các dịch vụ xã hội thiết yếu, nhằm bảo đảm các quyền cơ bản của con người được quốc tế và quốc gia thừa nhận, vì mục tiêu giảm nghèo và bảo đảm an sinh xã hội. Các cấu phần chính của “sàn an sinh xã hội” bao gồm: (1) chăm sóc sức khỏe cơ bản; (2) thu nhập tối thiểu cho người trong độ tuổi lao động nhưng không có khả năng tạo thu nhập vĩnh viễn (người khuyết tật), hoặc 34 mất việc làm tạm thời (người bị thất nghiệp), hoặc thu nhập thấp hơn mức đủ sống (người nghèo); (3) thu nhập tối thiểu đối với người trên tuổi lao động (người cao tuổi) và dưới tuổi lao động (trẻ em). Bên cạnh đó, “sàn an sinh xã hội” cũng nhấn mạnh đến các dịch vụ xã hội thiết yếu cho con người, bao gồm: (1) chăm sóc y tế cơ bản; (2) nước sinh hoạt hợp vệ sinh; (3) nhà ở; (4) giáo dục; (5) các dịch vụ khác, tùy theo ưu tiên của từng quốc gia. 1.2. Đặc điểm chung An sinh xã hội có những đặc điểm chung sau đây: Thứ nhất, bản chất của an sinh xã hội là nhằm thực hiện quyền cơ bản của con người, bảo đảm công bằng xã hội, góp phần xây dựng một xã hội hài hòa, đồng thuận, không có sự loại trừ, tạo động lực thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và phát triển bền vững đất nước. Đất nước muốn phát triển nhanh và bền vững phải gắn kết chặt chẽ giữa tăng trưởng kinh tế và bảo đảm an sinh xã hội cho mọi người dân. Thứ hai, an sinh xã hội bảo đảm an toàn thu nhập ở mức tối thiểu thông qua hệ thống các chính sách can thiệp nhằm quản lý rủi ro, bao gồm các rủi ro liên quan đến nhu cầu cơ bản nhất của con người như: rủi ro về sức khỏe, thiếu hoặc mất việc làm, tuổi già, trẻ em, tàn tật... dẫn đến không có thu nhập tạm thời hoặc vĩnh viễn so với mức tối thiểu đủ sống (được luật hóa hoặc quy định). Phấn đấu để có được một hệ thống an sinh xã hội phát triển, đủ sức chống đỡ với các rủi ro xã hội không chỉ là mục tiêu phát triển của mỗi quốc gia mà còn là sự quan tâm chung của cộng đồng quốc tế. 35 Thứ ba, các chính sách an sinh xã hội do nhà nước tổ chức thực hiện là chính; ngoài ra, còn có sự tham gia của các tổ chức xã hội, cộng đồng và thị trường trong việc tổ chức thực hiện và cung cấp dịch vụ an sinh xã hội. Như vậy, an sinh xã hội dựa trên cơ sở chia sẻ trách nhiệm giữa nhà nước, xã hội và người dân, giữa các cá nhân, các nhóm dân cư trong một thế hệ và giữa các thế hệ, được thực hiện bằng nhiều hình thức, phương thức và biện pháp khác nhau, với mục tiêu bảo đảm cho mọi thành viên trong xã hội được bình đẳng về khả năng tiếp cận dịch vụ và chất lượng dịch vụ; trong đó, ưu tiên và nhấn mạnh đến nhóm đối tượng yếu thế. Thứ tư, an sinh xã hội là lưới an toàn cho mọi thành viên trong xã hội. An sinh xã hội có nội dung rất rộng và ngày càng được hoàn thiện trong quá trình nhận thức thực tiễn trong bối cảnh xã hội luôn biến đổi và phát triển không ngừng. Phát triển hệ thống an sinh xã hội là tạo ra một lưới an toàn gồm nhiều tầng, linh hoạt và có thể hỗ trợ nhau cho mọi thành viên xã hội trong trường hợp bị giảm hoặc bị mất thu nhập hoặc phải tăng chi phí đột xuất do nhiều nguyên nhân khác nhau bởi những “rủi ro xã hội”. Do đó, phạm vi của an sinh xã hội là bao phủ toàn dân và toàn diện (cơ bản đáp ứng được nhu cầu an sinh xã hội của người dân một cách toàn diện). Trên cơ sở nghiên cứu, tổng kết kinh nghiệm của nhiều quốc gia trên thế giới về phát triển hệ thống an sinh xã hội, Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO) đã đưa ra nhiều công ước và khuyến nghị về phát triển mạng lưới an sinh xã hội ở các 36 quốc gia thành viên, trong đó phải kể tới Công ước số 102 năm 1952 Quy phạm tối thiểu về an sinh xã hội. Các nguyên tắc cơ bản đối với phát triển hệ thống an sinh xã hội theo hướng toàn dân, mọi người được quyền bảo đảm an sinh và tiếp cận hệ thống an sinh xã hội; có sự chia sẻ trên cơ sở gắn bó, đoàn kết, liên kết, tương trợ, bù đắp giữa các cá nhân, các nhóm trong xã hội và nhà nước; công bằng và bền vững, gắn trách nhiệm và quyền lợi, giữa đóng và hưởng; tăng cường trách nhiệm các chủ thể, thúc đẩy các nỗ lực tự an sinh của bản thân người dân, gia đình, cộng đồng. 2. Chính sách, pháp luật về an sinh xã hội 2.1. Khái niệm Chính sách, pháp luật về an sinh xã hội là một loại hình chính sách được thể chế hóa bằng pháp luật nhà nước, là hệ thống quan điểm, chủ trương, phương hướng và biện pháp để giải quyết những vấn đề xã hội đặt ra trong một thời gian và phạm vi không gian nhất định; trước hết là những vấn đề xã hội liên quan đến đời sống của con người theo nguyên tắc tiến bộ và công bằng xã hội, nhằm góp phần ổn định và phát triển bền vững đất nước. Trong cuốn sách An sinh xã hội ở Việt Nam hướng tới năm 2020, các tác giả cho rằng: Chính sách an sinh xã hội là một chính sách xã hội cơ bản của nhà nước nhằm thực hiện chức năng phòng ngừa, hạn chế và khắc phục rủi ro, bảo đảm an toàn thu nhập và cuộc sống cho các thành viên trong xã hội. Trong cuốn sách Chính sách an sinh xã hội và vai trò của nhà nước trong việc thực hiện chính sách an sinh xã hội ở 37 Việt Nam, tác giả Nguyễn Văn Chiểu cho rằng: Chính sách an sinh xã hội là những biện pháp bảo vệ của nhà nước nhằm phòng ngừa, hạn chế và khắc phục rủi ro cho các thành viên của mình khi họ bị mất hoặc giảm thu nhập do các nguyên nhân ốm đau, thai sản, tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp, thất nghiệp, già cả, không còn sức lao động hoặc vì nguyên nhân khách quan khác thông qua các chính sách bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, bảo hiểm thất nghiệp, ưu đãi xã hội và trợ giúp xã hội. Xuất phát từ đặc điểm của an sinh xã hội, chúng tôi quan niệm chính sách, pháp luật về an sinh xã hội là hệ thống chủ trương, phương hướng và biện pháp của nhà nước nhằm bảo đảm thu nhập và một số điều kiện thiết yếu khác cho cá nhân, gia đình và cộng đồng trước những biến động về kinh tế, xã hội và tự nhiên làm cho họ bị giảm hoặc mất khả năng lao động hoặc mất việc làm, bị ốm đau, bệnh tật hoặc tử vong; cho những người già cả cô đơn, trẻ em mồ côi, người tàn tật, những người yếu thế, những nạn nhân chiến tranh, những người bị thiên tai địch họa. Đây là hệ thống chính sách nhằm phòng ngừa, giảm thiểu và khắc phục rủi ro thông qua các hoạt động bảo hiểm xã hội, cứu trợ xã hội và trợ giúp xã hội. 2.2. Vai trò Mục tiêu của chính sách, pháp luật về an sinh xã hội được thể hiện ở hai khía cạnh đối với nhà nước và đối với nhân dân. - Đối với nhà nước và cộng đồng, chính sách, pháp luật về an sinh xã hội là một trong những hợp phần quan trọng trong chương trình xã hội của một quốc gia và là một công cụ 38 quản lý của nhà nước; qua đó bảo đảm sự ổn định về chính trị, kinh tế, xã hội, giảm bất bình đẳng, phân hoá giàu - nghèo, phân tầng xã hội, tạo sự đồng thuận giữa các giai tầng, các nhóm xã hội trong quá trình phát triển. Ngoài ra, nó còn được xem là một giá đỡ nhằm bảo đảm thu nhập, bảo đảm mức sống tối thiểu, bảo vệ giá trị cơ bản và là thước đo trình độ phát triển của một nước trong quá trình phát triển. - Đối với cá nhân và hộ gia đình, chính sách, pháp luật về an sinh xã hội cung cấp cho những người bất hạnh, những người kém may mắn những điều kiện và lực đẩy cần thiết để khắc phục những rủi ro, nhanh chóng hòa nhập vào cộng đồng. Đồng thời, nó kích thích tính tích cực xã hội trong mỗi con người, kể cả những người giàu và người nghèo, người may mắn và kém may mắn, giúp họ hướng tới những giá trị chân, thiện, mỹ. Chính sách, pháp luật an sinh xã hội có thể hỗ trợ cho các hộ gia đình quản lý được rủi ro và có đủ năng lực vật chất để đương đầu được trong những giai đoạn khó khăn; hỗ trợ các hộ gia đình có điều kiện đầu tư tốt hơn cho tương lai. Từ hai khía cạnh đó, có thể khái quát vai trò của chính sách, pháp luật về an sinh xã hội như sau: Thứ nhất, tạo lập căn cứ nhằm bảo đảm thu nhập ở mức tối thiểu cho người lao động. Đây là mục tiêu cơ bản nhất của an sinh xã hội. An sinh xã hội có vai trò cung cấp (có điều kiện hoặc không có điều kiện) mức tối thiểu thu nhập (mức sàn) bảo đảm quyền sống tối thiểu của con người, bao gồm các quyền về ăn ở, sức khỏe, giáo dục và một số dịch vụ xã hội cơ bản nhằm bảo vệ con người khỏi bị đói nghèo do không có thu nhập tạm thời hoặc vĩnh viễn. 39 Thứ hai, là căn cứ để nâng cao năng lực quản lý rủi ro. Nền tảng của bảo đảm an sinh xã hội là quản lý rủi ro, bao gồm: (1) Phòng ngừa rủi ro: hỗ trợ người dân chủ động ngăn ngừa rủi ro trong đời sống, sức khỏe, sản xuất, kinh doanh và biến động của môi trường tự nhiên; (2) Giảm thiểu rủi ro: giúp cho người dân có đủ nguồn lực để bù đắp những thiếu hụt về thu nhập do các biến cố trong đời sống, sức khỏe, sản xuất, kinh doanh và môi trường tự nhiên và (3) Khắc phục rủi ro: hỗ trợ kịp thời cho người dân để hạn chế tối đa các tác động không lường trước hoặc vượt quá khả năng kiểm soát do các biến cố trong đời sống, sức khỏe, sản xuất, kinh doanh, môi trường tự nhiên và bảo đảm điều kiện sống tối thiểu của người dân. Thứ ba, xây dựng căn cứ thực hiện phân phối lại thu nhập. Một trong những mục tiêu quan trọng của chính sách an sinh xã hội là bảo đảm thu nhập cho những người hoặc nhóm đối tượng khi không có khả năng tạo thu nhập. Các chính sách giảm nghèo, các hình thức trợ giúp xã hội thường xuyên và đột xuất cho các nhóm đối tượng yếu thế, dễ bị tổn thương và phương châm “người trẻ đóng - người già hưởng” trong bảo hiểm xã hội, hoặc “người khỏe đóng - người ốm hưởng” trong bảo hiểm y tế thể hiện rõ chức năng chia sẻ rủi ro, phân phối lại thu nhập của an sinh xã hội, ngay cả khi phân phối không dựa trên sự đóng góp mà dựa vào nhu cầu của cá nhân cũng như khả năng bảo đảm của ngân sách nhà nước. Thứ tư, tạo lập căn cứ để thúc đẩy việc làm bền vững và phát triển thị trường lao động. Hệ thống an sinh xã hội thúc đẩy việc làm bền vững, tăng cường kỹ năng và các cơ hội tham 40 gia thị trường lao động cho người lao động thông qua việc: (1) hỗ trợ đào tạo nghề cho người ở lao động (đặc biệt người nghèo, người ở nông thôn...); (2) phát triển thông tin thị trường lao động và dịch vụ việc làm để kết nối cung - cầu lao động, giảm thiểu mất cân bằng cung - cầu lao động; (3) hỗ trợ tạo việc làm trực tiếp cho một bộ phận người lao động thông qua các chương trình cho vay vốn tín dụng ưu đãi, chương trình việc làm công và các chương trình thị trường lao động khác; (4) hỗ trợ chuyển đổi việc làm cho lao động mất đất, lao động di cư, lao động bị tác động bởi khủng hoảng kinh tế... Thứ năm, là căn cứ để nâng cao hiệu quả quản lý xã hội, thúc đẩy gắn kết xã hội và phát triển xã hội. Một hệ thống an sinh xã hội được xây dựng và thực thi có hiệu quả sẽ góp phần quan trọng vào sự phát triển của mỗi quốc gia, cụ thể như sau: - Nâng cao hiệu quả quản lý xã hội: An sinh xã hội là một trong ba cấu phần của chính sách xã hội, là một trong những hệ thống chương trình, chính sách quan trọng để thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của một quốc gia. Do vậy, an sinh xã hội là công cụ quản lý của nhà nước trong lĩnh vực phân phối và điều tiết phân phối. Thông qua chính sách thuế và các chính sách chuyển nhượng xã hội, nhà nước thực hiện vai trò điều tiết, phân phối lại thu nhập giữa các khu vực kinh tế, các vùng kinh tế, các nhóm dân cư và các thế hệ. - Xóa đói, giảm nghèo, giảm bất bình đẳng, thu hẹp chênh lệch về điều kiện sống theo vùng, các nhóm dân cư: Mục tiêu đầu tiên của an sinh xã hội là giảm nghèo, giảm bất bình đẳng và phân hóa giàu - nghèo. Nhà nước thông qua 41 chính sách hỗ trợ người nghèo, các đối tượng yếu thế, điều chỉnh nguồn lực cho các vùng nghèo, vùng chậm phát triển, tạo nên sự phát triển hài hoà, giảm bớt sự chênh lệch giữa các vùng, hạn chế bất bình đẳng giữa các nhóm dân cư, tạo nên sự đồng thuận giữa các giai tầng, các nhóm xã hội trong quá trình phát triển và duy trì sự ổn định xã hội. - Góp phần tăng trưởng kinh tế và gắn kết xã hội: Thông qua hỗ trợ người nghèo, người yếu thế tham gia thị trường lao động, giảm nghèo, giảm bất bình đẳng... an sinh xã hội nâng cao nguồn vốn con người, tăng cường cơ hội và phát triển con người và tăng cường sự hòa nhập...; đây là tiền đề cho tăng trưởng kinh tế nhanh, bền vững và tăng cường gắn kết xã hội. - Hướng tới tương lai tốt đẹp hơn: Một hệ thống an sinh xã hội được thiết kế hiệu quả có thể tạo điều kiện cho mỗi cá nhân được phát triển độc lập, chủ động và nhiều cơ hội đầu tư tốt hơn cho tương lai. Ngày nay, trong hầu hết các nước, các chỉ số an sinh xã hội đều là những chỉ số rất quan trọng gắn với phát triển con người và xã hội như: tình trạng sức khỏe, giáo dục, thu nhập, nhà ở, tuổi thọ, tầm vóc... An sinh xã hội được coi là công cụ để đầu tư cho tương lai, giảm rủi ro trong tương lai. Thứ sáu, căn cứ để xây dựng các chương trình hỗ trợ người dân trong điều kiện khủng hoảng kinh tế. Các nước đang phát triển ngày càng có nhu cầu thiết kế và phát triển hệ thống an sinh xã hội nhằm hỗ trợ người nghèo và người yếu thế trong bối cảnh khủng hoảng kinh tế và các biến động có phạm vi người dân bị ảnh hưởng mạnh do số lượng các chương trình an sinh xã hội hạn chế, chưa đáp ứng nhu cầu 42 về an sinh của người dân hệ thống an sinh xã hội ở các nước đang phát triển hiện nay vẫn tồn tại rất nhiều hạn chế, yếu kém như: phạm vi bao phủ của chính sách an sinh xã hội bị hạn chế, chỉ phục vụ cho một nhóm dân cư, thông thường là nhóm dân cư “khỏe hơn, tốt hơn” trong xã hội; thiếu tài chính và sự phân bố tài chính hợp lý giữa các chương trình; các công cụ, chính sách thiếu nhạy bén, đặc biệt là trong bối cảnh khủng hoảng kinh tế và những tác động của cải cách kinh tế và biến đổi khí hậu... 2.3. Hệ thống chính sách, pháp luật về an sinh xã hội Có nhiều quan niệm khác nhau về thiết kế hệ thống chính sách, pháp luật về an sinh xã hội. Quan niệm thứ nhất, thiết kế chính sách về an sinh xã hội theo vòng đời. Cách tiếp cận này xuất phát từ chỗ, cuộc đời con người là một quá trình sống, gồm nhiều giai đoạn và mỗi giai đoạn đòi hỏi một số loại chính sách an sinh xã hội nhất định. Có thể phân thành năm giai đoạn và tương ứng là bốn nhóm chính sách an sinh xã hội theo vòng đời như sau: - Tuổi trước khi đến trường: bao gồm cả giai đoạn trong bụng mẹ và thơ ấu. Giai đoạn này đòi hỏi chính sách an sinh xã hội như chế độ thai sản, trợ cấp trẻ em, trợ cấp tử tuất. - Tuổi đến trường: giai đoạn này đòi hỏi chính sách an sinh xã hội trong giáo dục như hỗ trợ học bổng, trợ cấp trẻ em mồ côi, trợ cấp tử tuất. - Tuổi thanh niên: đây là tuổi quá độ vào thị trường lao động - việc làm với các rủi ro thất nghiệp, ốm đau, tai nạn. Do vậy, giai đoạn này đòi hỏi các chính sách an sinh xã hội tương ứng để kịp thời trợ giúp thanh niên. 43 - Tuổi lao động: giai đoạn này đòi hỏi hầu hết các loại chính sách an sinh xã hội từ bảo đảm việc làm, tạo thu nhập, giảm nghèo đến trợ giúp xã hội đột xuất, thường xuyên, bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, bảo hiểm hưu trí và các dịch vụ xã hội cơ bản. - Tuổi già: giai đoạn này đòi hỏi bảo đảm an sinh xã hội về lương hưu, trợ cấp cho người cao tuổi. Trên cơ sở năm giai đoạn trong vòng đời của con người mà thiết kế hệ thống chính sách về an sinh xã hội. Quan niệm thứ hai, thiết kế hệ thống chính sách, pháp luật về an sinh xã hội theo các trụ cột của chính sách. Theo đó, hệ thống chính sách, pháp luật về an sinh xã hội gồm bốn trụ cột chính sách: - Chính sách bảo đảm việc làm, tạo thu nhập và giảm nghèo nhằm hỗ trợ người dân chủ động phòng ngừa các rủi ro trên thị trường lao động thông qua các chính sách đào tạo kỹ năng nghề nghiệp, tín dụng, tạo việc làm, thu nhập tối thiểu và giảm nghèo đơn chiều, đa chiều, bền vững. - Chính sách bảo hiểm xã hội nhằm hỗ trợ người dân giảm thiểu rủi ro về sức khỏe khi ốm đau, tai nạn, tuổi già và khi bị thất nghiệp thông qua các hình thức, cơ chế bảo hiểm xã hội để bù đắp một phần thu nhập bị mất hoặc bị suy giảm. - Chính sách trợ giúp xã hội nhằm hỗ trợ đột xuất và hỗ trợ thường xuyên cho người dân khắc phục các rủi ro khó lường, vượt quá khả năng kiểm soát như thiên tai, địch họa, mất mùa, đói nghèo. - Chính sách dịch vụ xã hội cơ bản - trụ cột an sinh xã hội nhằm hỗ trợ người dân tiếp cận hệ thống các dịch vụ xã hội cơ bản ở mức tối thiểu bao gồm: y tế, giáo dục, nhà ở, nước sạch, thông tin - truyền thông, trợ giúp pháp lý. Trụ cột này thể 44 hiện rất rõ yếu tố “mô hình sàn an sinh xã hội” khi xây dựng, ban hành và thực hiện các chính sách an sinh xã hội ở Việt Nam hiện nay. Quan niệm thứ ba, tiếp cận chính sách, pháp luật về an sinh xã hội theo chức năng. Về bản chất, an sinh xã hội có ba chức năng là phòng ngừa rủi ro, giảm thiểu rủi ro và khắc phục rủi ro. Với cách hiểu này, hệ thống chính sách, pháp luật về an sinh xã hội được thiết kế với năm trụ cột là bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, bảo hiểm thất nghiệp, cứu trợ xã hội, trợ giúp và ưu đãi xã hội (xem Sơ đồ 1.1). Sơ đồ 1.1: Mô hình cấu trúc của hệ thống an sinh xã hội theo ba chức năng và năm trụ cột Theo đà phát triển kinh tế - xã hội, mô hình an sinh xã hội cũng có sự phát triển. Mặc dù mô hình chính sách, pháp luật về an sinh xã hội vẫn được thiết kế theo ba chức năng chiến lược là phòng ngừa, giảm thiểu và khắc phục rủi ro, nhưng chức năng phòng ngừa rủi ro được bổ sung bằng nhiều 45 biện pháp chính sách cụ thể hơn nhằm bảo đảm thu nhập và đời sống cho mọi người dân như: giảm nghèo, tạo việc làm và bảo đảm mức tối thiểu các dịch vụ xã hội cơ bản. Vì vậy mô hình chính sách, pháp luật về an sinh xã hội giai đoạn hiện nay được thể hiện như Sơ đồ 1.2: Sơ đồ 1.2: Mô hình cấu trúc hệ thống chính sách, pháp luật an sinh xã hội theo chức năng được đề xuất nghiên cứu Mục tiêu chính sách của các trụ cột thực hiện các chức năng cụ thể là: Thứ nhất, đối với trụ cột thực hiện chức năng phòng ngừa rủi ro: Để phòng ngừa rủi ro, trước hết, người dân phải có thu nhập. Vì thế các chính sách về việc làm, bảo đảm thu nhập tối 46 thiểu và giảm nghèo là các chính sách tạo thu nhập, trực tiếp tác động tới chức năng phòng ngừa rủi ro của an sinh xã hội. Trụ cột này là hướng tới can thiệp và bảo vệ toàn bộ dân cư, giúp cho dân cư có được việc làm, thu nhập để có được năng lực vật chất cần thiết đối phó một cách tốt nhất với rủi ro, hạn chế rủi ro và tự bảo vệ mình trước rủi ro. Nội dung quan trọng của hợp phần này là các chính sách, chương trình ở tầm vĩ mô và trung mô cho cả nền kinh tế và cho cả toàn xã hội như: chính sách và chương trình việc làm, thị trường lao động, chương trình giảm nghèo, chương trình cung ứng các dịch vụ xã hội cơ bản tối thiểu cho người dân... Dịch vụ xã hội cơ bản là loại và mức dịch vụ xã hội tối thiểu cần thiết cho sự phát triển của con người tương ứng với trình độ phát triển kinh tế - xã hội ở mỗi giai đoạn phát triển. Nó được định nghĩa là hệ thống cung cấp dịch vụ nhằm đáp ứng những nhu cầu cơ bản của con người và được xã hội thừa nhận. Có nhiều quan điểm và cách tiếp cận khác nhau đều xác định dịch vụ xã hội cơ bản bao gồm: giáo dục cơ bản, y tế cơ bản, dân số và kế hoạch hóa gia đình; nước sạch và vệ sinh môi trường; trợ giúp xã hội đột xuất. Theo Liên hợp quốc, khái niệm dịch vụ xã hội cơ bản, bao gồm: (1) Giáo dục mầm non, tiểu học, xóa mù chữ cho người lớn; (2) Y tế: tất cả các hoạt động dịch vụ y tế, chăm sóc sức khỏe ở tuyến cơ sở gồm: các trạm, trung tâm y tế xã, phường, thị trấn; các phòng khám đa khoa khu vực; các bệnh viện và trung tâm y tế quận, huyện; chăm sóc sức khỏe ban đầu (tỉnh, thành phố, quận, huyện); y tế dự phòng: phòng dịch cho trẻ em, chăm sóc sau khi sinh, giáo dục y tế; các chương trình y tế công cộng: sức khỏe bà mẹ và trẻ em, bệnh sốt rét, 47 bệnh lao, bệnh phong, thuốc và dược liệu cơ bản; vệ sinh phòng dịch; (3) Chương trình quốc gia về dinh dưỡng; (4) Dân số và kế hoạch hóa gia đình; (5) Các dịch vụ xã hội: cứu trợ thiên tai; (6) Nước sạch và vệ sinh môi trường: các dự án nước sạch nông thôn (bao gồm cả thị trấn có 30.000 dân trở xuống); các dự án nước và vệ sinh ở các khu vực ven đô. Ở Việt Nam, dịch vụ xã hội cơ bản tối thiểu được hiểu là dịch vụ giáo dục, y tế, nhà ở, nước sạch và thông tin - truyền thông. Đây là các chính sách nhằm góp phần phòng ngừa rủi ro cho người dân, trước hết là những người nghèo và cận nghèo. Thứ hai, trụ cột thực hiện chức năng giảm thiểu rủi ro: Trụ cột này có vị trí đặc biệt quan trọng khi rủi ro xảy ra sẽ hướng tới bao phủ toàn bộ dân cư, bởi lẽ trong cuộc đời không ai biết trước được rủi ro đến khi nào và ai sẽ không gặp rủi ro. Trên thực tế mức độ bao phủ của nó hẹp hơn tầng thứ nhất và hướng trực tiếp vào những thành viên xã hội gặp rủi ro và gián tiếp chịu hậu quả của rủi ro như: người thất nghiệp, người thiếu việc làm, người có thu nhập thấp, người già, người tàn tật, trẻ em mồ côi, người nghèo... Các chính sách và giải pháp của Nhà nước mang tính chất trợ cấp, trợ giúp “vô điều kiện” nhiều hơn là “có điều kiện” và tính phúc lợi nhiều hơn tính thương mại. Bên cạnh hệ thống chính sách chương trình ở tầm vĩ mô, Nhà nước cũng tạo môi trường khuyến khích các hoạt động ở tầm trung và vi mô. Tầng này còn giữ vai trò tạo sức bật cho các đối tượng tái hòa nhập cộng đồng thông qua các chương trình và chính sách cụ thể. Ở nước ta hiện nay, trụ cột này gồm bảo hiểm xã hội, bảo hiểm thất nghiệp và bảo hiểm y tế. Thứ ba, trụ cột thực hiện chức năng khắc phục rủi ro: Trụ cột này bảo vệ an toàn cho các thành viên trong xã hội khi họ 48 gặp phải rủi ro mà bản thân không thể khắc phục được, để họ không phải rơi vào cảnh bần cùng. Tuy vậy, tầng này được coi là “phao cứu sinh” tạm thời, nó có chức năng tạo cho các đối tượng tham gia vào các tầng trên và hòa nhập vào cộng đồng cho một bộ phận đối tượng xã hội không còn cách nào khác sẽ phải dựa vào “phao cứu sinh” ấy để tồn tại. Thông thường các chính sách và chương trình của tầng này ở tầm vĩ mô mang tính chất ngắn hạn hơn là dài hạn. Hệ thống này có tác động rất tốt đến cộng đồng dân cư trong những trường hợp gặp phải tình huống biến động xấu của nền kinh tế - xã hội, thiên tai trên diện rộng. Ở Việt Nam, hai bộ phận cơ bản của trụ cột này là trợ giúp xã hội thường xuyên và trợ giúp xã hội đột xuất. Ngoài ba quan niệm tiếp cận chính sách pháp luật về an sinh xã hội như trên, hệ thống chính sách, pháp luật về an sinh xã hội còn được xem xét theo sự phát triển của hệ thống chính sách và quan hệ khách hàng, theo hình thức cung cấp dịch vụ, theo thời gian và không gian, theo hệ thống quản lý, theo hệ thống luật pháp, theo cơ chế bảo đảm tài chính,... Trong phạm vi nghiên cứu này, chúng tôi tiếp cận chính sách, pháp luật về an sinh xã hội theo quan niệm thứ ba, được bổ sung như Sơ đồ 1.2. 3. Thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội 3.1. Khái niệm và ý nghĩa của việc thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội Thực thi chính sách là quá trình biến các chính sách thành những kết quả trên thực tế thông qua các hoạt động có tổ chức trong bộ máy nhà nước, nhằm hiện thực hóa 49 những mục tiêu mà chính sách đã đề ra; đó là toàn bộ quá trình hoạt động của chủ thể theo các cách thức khác nhau nhằm hiện thực hóa nội dung chính sách công một cách có hiệu quả. Từ khái niệm về thực thi chính sách, chúng ta có thể hiểu về thực thi chính sách an sinh xã hội như sau: Thực thi chính sách an sinh xã hội là quá trình biến các chủ trương, phương hướng và biện pháp liên quan đến hệ thống an sinh xã hội thành những kết quả trên thực tế thông qua các hoạt động có tổ chức trong bộ máy nhà nước và sự tham gia rộng rãi của các tổ chức, đơn vị, gia đình, cá nhân và toàn xã hội, nhằm hiện thực hóa những mục tiêu mà chính sách đã đề ra. Đó là quá trình triển khai hệ thống chính sách an sinh xã hội vào thực tiễn bằng các công cụ, bộ máy của Nhà nước nhằm hiện thực hóa mục tiêu đã đề ra. Việc thực thi chính sách an sinh xã hội phụ thuộc vào các bộ phận (cơ quan nhà nước hoạch định chính sách an sinh xã hội, cơ quan chấp hành thực hiện chính sách an sinh xã hội, cộng đồng xã hội tham gia hoạt động an sinh xã hội, đối tượng thụ hưởng chính sách an sinh xã hội) và các bước cơ bản trong việc thực thi chính sách an sinh xã hội. Trên thực tế, các bộ phận nói trên có khi không tách biệt độc lập một cách tuyệt đối mà có sự đan xen, lồng ghép với nhau (ví dụ như người hoạch định chính sách an sinh xã hội cũng chính là đối tượng thụ hưởng chính sách...). Việc thực hiện các bước trong thực thi chính sách an sinh xã hội phải được xem xét ở cấp độ chủ thể thực thi: Chính sách xã hội, chính sách an sinh xã hội được cấp trung ương 50 hoạch định (chính sách quốc gia) thì cấp thực thi chính sách an sinh xã hội đó là chính quyền địa phương các cấp. Trên cơ sở chính sách quốc gia, chính quyền địa phương các cấp căn cứ theo điều kiện đặc thù của địa phương mình lại tiếp tục thể chế hóa chính sách quốc gia thông qua việc ban hành các quyết định, kế hoạch, chương trình (chính sách địa phương) và tổ thức thực hiện để hiện thực hóa các chính sách nói trên. Vì vậy, trong tính tương đối, vừa có thể coi việc thực thi chính sách an sinh xã hội của một tỉnh, thành phố chỉ là một khâu trong chu trình chính sách (hoạch định, thực thi, đánh giá kết quả) và vừa có thể coi việc thực thi đó hàm nghĩa cả chu trình chính sách (chính sách địa phương) với cả ba bước (hoạch định, thực thi, đánh giá kết quả). Tầm quan trọng của việc thực thi chính sách là để giải quyết các vấn đề bức xúc của xã hội đặt ra. Nếu thiếu vắng công đoạn này thì chu trình chính sách không thể tồn tại; nếu không có việc thực thi chính sách để đạt được những kết quả nhất định thì những chủ trương, chế độ chỉ là những khẩu hiệu. Nếu công tác tổ chức thực thi chính sách không tốt sẽ dẫn đến thiếu lòng tin. Quá trình tổ chức thực thi chính sách góp phần hoàn chỉnh bổ sung chính sách: Có những vấn đề trong giai đoạn hoạch định chính sách chưa phát sinh, bộc lộ hoặc đã phát sinh nhưng các nhà hoạch định chưa nhận thấy, đến giai đoạn tổ chức thực thi mới phát hiện. Quá trình thực thi chính sách với những hành động thực tiễn sẽ góp phần điều chỉnh, bổ sung và hoàn thiện chính sách phù hợp với thực tiễn, đáp ứng yêu cầu của cuộc sống. Việc phân tích, đánh giá một chính sách (mức độ tốt, xấu) chỉ có thể đầy đủ, có sức thuyết phục sau khi thực hiện 51 chính sách. Qua tổ chức thực hiện, cơ quan chức năng mới có thể biết chính sách đó được xã hội và đại đa số nhân dân chấp nhận hay không, đi vào cuộc sống hay không. 3.2. Yêu cầu thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội Quá trình thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội đặt ra những yêu cầu sau: - Yêu cầu về xây dựng thể chế, chính sách về an sinh xã hội: Thể chế, chính sách là trụ cột quan trọng của hệ thống an sinh xã hội. Nội dung cơ bản của thể chế, chính sách an sinh xã hội là xác định đối tượng tham gia, đối tượng điều chỉnh với những tiêu chí, điều kiện cụ thể và cơ chế xác định đối tượng theo một quy trình thống nhất; xác định các chính sách, các chế độ đóng góp, thụ hưởng và những điều kiện ràng buộc nhất định về trách nhiệm đóng góp, trách nhiệm của bộ, ngành, địa phương trong việc thực hiện chính sách, chế độ đề ra. Cơ chế để tham gia các loại hình an sinh xã hội mà các quốc gia thường áp dụng là bắt buộc hoặc tự nguyện nhưng có sự hỗ trợ của Nhà nước. Mỗi cơ chế cụ thể đều có ưu điểm và nhược điểm riêng, việc vận dụng cơ chế nào là phụ thuộc vào điều kiện kinh tế - xã hội và truyền thống văn hóa của từng quốc gia. - Yêu cầu về tổ chức bộ máy và cán bộ: Nhân tố này có vai trò quyết định trong việc tổ chức các chính sách an sinh xã hội. Cho dù chính sách có tốt đến mấy đi chăng nữa nhưng tổ chức thực hiện không tốt thì chính sách sẽ không đi vào cuộc sống. Do vậy, cần thiết lập hệ thống tổ chức quản lý với đội ngũ cán bộ chuyên nghiệp (từ nhận thức, cơ cấu tổ chức, 52 năng lực, phẩm chất, phương thức phối hợp) để thực hiện có hiệu quả việc thực thi chính sách an sinh xã hội. Về nguyên tắc, có thể thiết lập hệ thống tổ chức độc lập cho từng hợp phần; nhưng cũng có thể sử dụng bộ máy chính quyền hiện có để thực hiện, tùy điều kiện cụ thể. Thể chế chính sách mang tính phổ cập thì chi phí quản lý ít và bộ máy tổ chức quản lý gọn nhẹ và ngược lại, thể chế phức tạp thì chi phí quản lý tốn kém hơn. Nếu chủ thể thực thi chính sách (tổ chức, cơ quan, cán bộ) triển khai không đúng kế hoạch, thiếu đồng bộ, không đúng đối tượng và định mức, vụ lợi... sẽ làm giảm hiệu quả việc thực thi chính sách và giảm lòng tin của nhân dân đối với Đảng, Nhà nước. - Yêu cầu về môi trường thực thi chính sách về an sinh xã hội: Yêu cầu này cần được đặt ra do có sự khác biệt về điều kiện tự nhiên, xã hội của mỗi địa phương, vùng, miền. Những địa phương, vùng, miền có vị trí, điều kiện tự nhiên thuận lợi, người dân có hiểu biết và nhận thức đầy đủ, chính xác về chính sách an sinh xã hội thì việc thực thi chính sách an sinh xã hội thuận lợi; ngược lại, nơi nào có vị trí, điều kiện tự nhiên khó khăn, phong tục tập quán lạc hậu, người dân ít hiểu biết về chính sách an sinh xã hội thì việc thực thi chính sách an sinh xã hội khó khăn. Giữa các địa phương, vùng, miền còn có sự khác biệt về trình độ phát triển kinh tế. Địa phương nào có trình độ phát triển kinh tế cao, nguồn lực tài chính mạnh, thu nhập của người lao động ổn định, mức độ thất nghiệp thấp thì việc thực thi chính sách an sinh xã hội thuận lợi và ngược lại. Về môi trường chính trị, nơi nào bảo đảm giữ vững ổn định xã hội trong quá trình phát triển thì việc thực thi chính sách an sinh xã hội thuận lợi và nơi nào 53 không giữ vững ổn định xã hội thì việc thực thi chính sách an sinh xã hội gặp khó khăn. - Yêu cầu về nhận thức của xã hội và người dân: Sự phát triển của hệ thống an sinh xã hội phụ thuộc vào nhận thức chung của xã hội về an sinh xã hội. Khi người lao động, người sử dụng lao động và Nhà nước hiểu được tầm quan trọng của chính sách an sinh xã hội, từ đó tự nguyện và tích cực tham gia, thì hệ thống này mới có cơ hội phát triển và ngược lại. Người dân là đối tượng thụ hưởng chính sách an sinh xã hội, nếu họ tự giác, tích cực, chủ động, tự nguyện tham gia thì việc thực thi chính sách an sinh xã hội sẽ có hiệu quả, bền vững; ngược lại, nếu họ thờ ơ, thụ động, ỷ lại và thậm chí vụ lợi thì việc thực thi chính sách an sinh xã hội sẽ không hiệu quả. 3.3. Quy trình thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội Việc thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội bao gồm ba giai đoạn cơ bản sau đây: Giai đoạn 1: Xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện chính sách. Đây là bước cần thiết quan trọng vì tổ chức thực thi chính sách là quá trình phức tạp, lại diễn ra trong thời gian dài, do đó phải có kế hoạch phù hợp, khoa học. Kế hoạch này phải được xây dựng trước khi đưa chính sách vào cuộc sống và gồm các bước sau: kế hoạch về tổ chức, điều hành (như hệ thống các cơ quan tham gia, đội ngũ nhân sự, cơ chế thực thi); kế hoạch cung cấp nguồn vật lực (như tài chính, trang thiết bị); kế hoạch thời gian triển khai thực hiện; kế hoạch kiểm tra, đôn đốc thực thi chính sách; dự kiến về quy chế, nội quy... 54 Giai đoạn 2: Tổ chức triển khai thực thi chính sách, pháp luật. Giai đoạn này gồm các hoạt động sau: - Phổ biến, tuyên truyền chính sách: Đây là công đoạn tiếp theo sau khi chính sách đã được thông qua. Nó giúp cho nhân dân, các cấp chính quyền hiểu được về chính sách, tạo nền tảng để việc triển khai chính sách được thuận lợi và có hiệu quả. Việc tuyên truyền này cần phải được thực hiện thường xuyên, liên tục, ngay cả khi chính sách đang được thực thi và phổ biến, tuyên truyền cho mọi đối tượng. - Phân công phối hợp thực hiện chính sách: Một chính sách thường được thực hiện trên một địa bàn rộng lớn và nhiều tổ chức tham gia; do đó, phải có sự phối hợp, phân công hợp lý để hoàn thành tốt nhiệm vụ. - Duy trì chính sách: Đây là bước đòi hỏi phải có sự đồng tâm, hiệp lực của nhiều yếu tố như: Nhà nước với vai trò là chủ thể tổ chức thực thi chính sách phải tạo điều kiện và môi trường để chính sách được thực thi tốt; đối với người chấp hành chính sách, phải có trách nhiệm tham gia tích cực vào quá trình thực thi chính sách. - Điều chỉnh chính sách: Việc làm này là cần thiết, cần được diễn ra thường xuyên trong quá trình tổ chức thực thi chính sách. Nó được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền (thông thường cơ quan nào lập chính sách thì có quyền điều chỉnh). Việc điều chỉnh này phải theo nguyên tắc giữ vững mục tiêu ban đầu của chính sách, chỉ điều chỉnh các biện pháp, cơ chế thực hiện mục tiêu. Hoạt động này phải được tiến hành một cách hết sức cẩn thận và chính xác, không được phép làm biến dạng chính sách ban đầu. - Theo dõi, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện chính sách: Khi triển khai bất cứ chính sách nào thì cũng phải kiểm tra, đôn đốc để bảo đảm các chính sách được thực hiện 55 đúng và sử dụng có hiệu quả mọi nguồn lực. Các cơ quan nhà nước là chủ thể thực hiện việc kiểm tra này; nếu tiến hành thường xuyên sẽ giúp nhà quản lý nắm vững được tình hình thực thi chính sách, từ đó có những kết luận chính xác về chính sách. Công tác kiểm tra này cũng giúp cho các đối tượng thực thi nhận ra những hạn chế của mình để điều chỉnh, bổ sung, hoàn thiện nhằm nâng cao hiệu quả của chính sách. Giai đoạn 3: Đánh giá tổng kết rút kinh nghiệm: Khâu này được tiến hành liên tục trong thời gian duy trì chính sách. Trong quá trình này ta có thể đánh giá từng chức năng và quá trình điều hành thực thi chính sách. Việc đánh giá này phải tiến hành đối với cả các cơ quan nhà nước và đối tượng thực hiện chính sách. II- GIÁM SÁT CỦA CƠ QUAN DÂN CỬ ĐỐI VỚI VIỆC THỰC THI CHÍNH SÁCH, PHÁP LUẬT VỀ AN SINH Xà HỘI: KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, NỘI DUNG, NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG VÀ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ 1. Giám sát 1.1. Khái niệm và đặc điểm Theo Từ điển tiếng Việt, “giám sát là theo dõi và kiểm tra xem có thực hiện đúng những điều quy định không”1. Theo Tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế (OECD), giám sát là một chức năng liên tục dựa trên hoạt động thu thập có hệ thống về những chỉ số cụ thể để cung cấp những chỉ báo ________________ 1. Viện Ngôn ngữ học: Từ điển tiếng Việt, Nxb. Đà Nẵng, 1991, tr.374. 56 về tiến độ và thành tựu đạt được cũng như quá trình sử dụng nguồn kinh phí đã được phân bổ cho các nhà quản lý và các bên có liên quan của một chính sách, chương trình, kế hoạch. Theo cách hiểu thông thường, giám sát là việc theo dõi, xem xét của chủ thể quản lý có quyền theo dõi đối với các chủ thể bị theo dõi để đưa ra các nhận định, đánh giá về hoạt động của các chủ thể bị theo dõi; hoặc được hiểu là theo dõi và kiểm tra xem có thực hiện đúng những điều quy định không. Mục đích của giám sát là xem xét việc làm của đối tượng bị giám sát có đúng những điều quy định, những quy chế, chuẩn mực đã đặt ra hay không; phát hiện những khiếm khuyết trong tổ chức và hoạt động của đối tượng bị giám sát để có những kiến nghị và biện pháp can thiệp, khắc phục kịp thời nhằm điều chỉnh hoạt động của đối tượng theo đúng hướng. Trong hoạt động của bộ máy nhà nước, giám sát thường được hiểu là hoạt động của các cơ quan quyền lực nhà nước (Quốc hội, hội đồng nhân dân), các cơ quan tư pháp, các tổ chức xã hội và mọi công dân nhằm bảo đảm sự tuân thủ pháp luật trong quản lý nhà nước và quản lý xã hội. Theo nghĩa đó, hoạt động giám sát gắn liền với sự ra đời của nhà nước và pháp luật. Khi ra đời, nhà nước đồng thời ban hành pháp luật để quản lý và theo đó, hoạt động giám sát việc thực hiện pháp luật đối với cơ quan nhà nước, các tổ chức và mọi công dân được đặt ra. Giám sát việc thực hiện pháp luật là hoạt động có tính đặc trưng của mọi nhà nước trên thế giới, mặc dù phụ thuộc vào bản chất cũng như cách thức tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước, nội dung và hình thức giám sát ở những đất nước khác nhau có thể khác nhau. 57 Theo Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và hội đồng nhân dân năm 2015: “Giám sát là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý”. Trong nghiên cứu này, chúng tôi sử dụng khái niệm của Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và hội đồng nhân dân. Từ nội dung, khái niệm giám sát nêu trên, có thể rút ra một số đặc điểm của giám sát như sau: - Giám sát là hoạt động luôn mang tính quyền lực (thực hiện quyền lực) và từ đó, luôn mang lại hậu quả có tính pháp lý. Giám sát là hoạt động xem xét đối tượng chịu sự giám sát, qua đó đưa ra nhận định về một việc làm nào đó đã được thực hiện đúng hay sai so với các quy định hiện hành. - Giám sát luôn là hoạt động có mục đích. Mục đích của hoạt động giám sát là đưa ra những nhận định của chủ thể có quyền giám sát đối với hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát, từ đó có biện pháp xử lý đối với những việc làm trái quy định của đối tượng chịu sự giám sát, bảo đảm cho các quy định của chủ thể có quyền giám sát được chấp hành đúng. - Giám sát luôn gắn với một chủ thể nhất định và với một đối tượng cụ thể nhất định. Điều này có nghĩa là hoạt động giám sát phải trả lời được câu hỏi ai giám sát (người hoặc tổ chức nào) có quyền thực hiện việc theo dõi, xem xét và nhận định về một việc làm nào đấy là đúng hay sai với các quy định hiện hành. Đồng thời, hoạt động giám sát phải trả lời được câu hỏi: giám sát ai và giám sát cái gì, tức là không 58 có tình trạng chủ thể tự theo dõi, xem xét hoạt động của chính mình mà bao giờ cũng phải thông qua hoạt động của cơ quan hoặc người khác. - Giám sát phải được tiến hành trên cơ sở các quyền và nghĩa vụ tương hỗ của cả chủ thể và đối tượng giám sát; cần trả lời câu hỏi: chủ thể thực hiện giám sát có những quyền và nghĩa vụ gì đối với đối tượng chịu sự giám sát và ngược lại. - Giám sát phải được tiến hành dựa trên những căn cứ nhất định, đó là các quy định pháp luật mà chủ thể thực hiện quyền giám sát có quyền đặt ra khi thi hành công vụ, từ đó đưa ra những kết luận đối với đối tượng chịu sự giám sát. - Thực hiện liên tục, thường xuyên và phản hồi liên tục để cải thiện tình hình thực hiện mục tiêu. - Giám sát là một hoạt động chính trị mang trong mình các khía cạnh kỹ thuật. Giám sát là hoạt động chính trị vì nó đòi hỏi sự quyết tâm và lãnh đạo chính trị cương quyết, nhất quán, thường dưới dạng một lực lượng bảo trợ về chính trị để thiết lập hệ thống giám sát. Dựa trên kết quả đó mà đưa ra hệ thống thông tin cho công chúng có thể làm thay đổi mối quan hệ thể chế, quá trình lập và phân bổ ngân sách, phân bổ quyền lực, các chương trình chính trị cá nhân và cảm nhận của công chúng về hiệu quả hoạt động của cơ quan dân cử. Đồng thời, quá trình thực hiện và tiến hành giám sát đòi hỏi phải thiết kế và xây dựng một hệ thống báo cáo có thể cung cấp được các thông tin tin cậy, kịp thời và phù hợp. Hệ thống báo cáo này bao gồm các chỉ số, các công cụ thu thập, tổng hợp, phân tích với đội ngũ nhân lực làm công tác giám sát phải có kỹ năng và kiến thức về lĩnh vực giám sát. 59 1.2. Phân loại và phân biệt giám sát Giám sát thường được phân thành hai loại như sau: - Giám sát mang tính quyền lực nhà nước: Loại giám sát này được tiến hành bởi chủ thể là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo những nguyên tắc về sự phân công quyền lực nhà nước. Đó là hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội đối với Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao; là hoạt động giám sát của hội đồng nhân dân các cấp đối với cơ quan nhà nước ở địa phương. Ngoài ra, có thể kể đến hoạt động giám sát của tòa án nhân dân đối với bộ máy nhà nước thông qua hoạt động xét xử. - Giám sát không mang tính quyền lực nhà nước: Loại giám sát này được tiến hành bởi các chủ thể không phải là cơ quan nhà nước, bao gồm: hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, phương tiện thông tin đại chúng và các cá nhân, cộng đồng..., nhằm bảo đảm sự tuân thủ pháp luật trong quản lý nhà nước và quản lý xã hội. Cần có sự phân biệt giữa giám sát với kiểm tra, thanh tra: Hoạt động giám sát, kiểm tra và thanh tra, đều là những hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước. Đây là những hoạt động mang tính tất yếu khách quan của tất cả các nhà nước ở các thời đại lịch sử. Giám sát, kiểm tra, thanh tra không phải là chức năng của riêng cơ quan nhà nước nào mà bất kỳ cơ quan nào trong quá trình hoạt động cũng phải tiến hành giám sát, kiểm tra, thanh tra việc tuân thủ pháp luật trong lĩnh vực mà mình quản lý. 60 Giám sát dùng để chỉ hoạt động của cơ quan quyền lực nhà nước, tòa án, các tổ chức xã hội và công dân nhằm bảo đảm sự tuân thủ nghiêm chỉnh pháp luật trong quản lý xã hội. Như vậy, hoạt động giám sát chủ yếu thực hiện ngoài quan hệ trực thuộc theo chiều dọc. Kiểm tra là khái niệm rộng được vận dụng theo hai hướng: Một là, kiểm tra là hoạt động thường xuyên của cơ quan nhà nước cấp trên với cơ quan nhà nước cấp dưới nhằm xem xét, đánh giá mọi mặt hoạt động của cấp dưới khi cần thiết, hoặc kiểm tra một vấn đề cụ thể, việc thực hiện một quyết định quản lý hành chính nhà nước nào đó. Ở đây, hoạt động kiểm tra thực hiện trong quan hệ trực thuộc. Vì vậy, khi thực hiện kiểm tra, cơ quan cấp trên, thủ trưởng cơ quan có quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế kỷ luật, biện pháp bồi thường thiệt hại vật chất, hoặc áp dụng các biện pháp tác động tích cực tới đối tượng bị kiểm tra như khen thưởng về vật chất, tinh thần. Hai là, kiểm tra là hoạt động của các tổ chức, xã hội như kiểm tra Đảng, kiểm tra các tổ chức xã hội đối với hành chính nhà nước. Vì vậy, kiểm tra ở phạm vi này ít mang tính quyền lực nhà nước, mà chỉ áp dụng các biện pháp tác động mang tính xã hội. Thanh tra là phạm trù dùng để chỉ hoạt động của các tổ chức thanh tra nhà nước, gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành (thanh tra bộ, thanh tra sở). Cơ quan thanh tra và đối tượng bị thanh tra thường không có quan hệ trực thuộc. Tuy nhiên, các cơ quan thanh tra do thủ trưởng các cơ quan hành chính thành lập, do vậy nó hoạt động với tư cách là cơ quan chức năng giúp thủ trưởng cùng cấp. Vì vậy, có thể coi hoạt động thanh tra được cơ quan cấp 61 trên tiến hành trong quan hệ đối với cơ quan trực thuộc. Trong quá trình thanh tra, cơ quan thanh tra có thể áp dụng các biện pháp cưỡng chế để bảo đảm công tác thanh tra, kể cả các biện pháp trách nhiệm kỷ luật (tạm đình chỉ công tác...) và xử lý vi phạm hành chính, nhưng không có quyền sửa đổi, bãi bỏ quyết định của đối tượng bị thanh tra mà chỉ có quyền tạm đình chỉ việc thi hành một số loại quyết định quản lý hành chính nhà nước nào đó trong những trường hợp đặc biệt cần thiết, hoặc đình chỉ hành vi hành chính trái pháp luật. Từ những phân tích trên đây có thể nhận thấy giám sát khác với kiểm tra và thanh tra ở chỗ: - Giám sát khác với kiểm tra: Kiểm tra là khái niệm bao hàm những thao tác có tính xác định, tính cụ thể rõ hơn. Kiểm tra được thực hiện khi có dấu hiệu hoặc sự việc sai phạm xảy ra là “xem xét cụ thể công việc”. Chủ thể và đối tượng kiểm tra có thể cùng hệ thống với nhau (tự kiểm tra, cấp trên kiểm tra cấp dưới). Giám sát khác với kiểm tra ở chỗ giám sát là hành vi độc lập, từ bên ngoài, còn kiểm tra là hoạt động thường xuyên từ bên trong tổ chức hành pháp. - Giám sát khác với thanh tra: Thanh tra và giám sát có chỗ giống nhau là đều có hoạt động “xem xét, đánh giá” nhưng khác nhau ở chỗ giám sát là sự “chủ động theo dõi” còn thanh tra thường chỉ xem xét khi có dấu hiệu, sự việc vi phạm xảy ra. Hậu quả pháp lý của giám sát chủ yếu thông qua hình thức “kiến nghị” còn thanh tra là áp dụng những biện pháp xử lý cụ thể. Thanh tra được tiến hành bởi chủ thể xác định, có thẩm quyền với trình tự, thủ tục chặt chẽ theo luật định, là hoạt động đặc thù của hệ thống hành pháp. 62 Còn giám sát được tiến hành bởi nhiều chủ thể và mỗi chủ thể lại có quyền, trách nhiệm khác nhau do địa vị chính trị pháp lý khác nhau. Có thể nói, giám sát, kiểm tra, thanh tra là những thuật ngữ có nội dung tương đối gần nghĩa dùng để chỉ những hoạt động có phạm vi, tính chất gần nhau, thậm chí có biểu hiện khách quan khá giống nhau (xem xét, đánh giá) nằm trong cơ chế kiểm soát đối với quyền lực nhà nước. Tuy nhiên, chúng có sự khác nhau về quan hệ pháp lý, chủ thể, đối tượng, phạm vi, phương pháp thực hiện và hậu quả pháp lý. 2. Giám sát của cơ quan dân cử đối với việc thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội 2.1. Cơ quan dân cử Cơ quan dân cử là cơ quan do nhân dân trực tiếp bầu ra và giao cho nắm giữ quyền lực nhà nước. Ở Việt Nam, cơ quan dân cử (cơ quan đại biểu nhân dân, cơ quan đại diện của nhân dân) bao gồm: Quốc hội và hội đồng nhân dân các cấp và đồng thời là cơ quan quyền lực của nhà nước. (1) Quốc hội: Quốc hội là cơ quan dân cử của cả nước và là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Quốc hội của các nước trên thế giới dù theo mô hình lưỡng viện hay đơn nhất đều có ba chức năng cơ bản là lập pháp, giám sát và quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước. Đối với Việt Nam, Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội và hội đồng nhân dân các cấp. Quốc hội là cơ quan duy nhất do cử tri cả nước bầu ra theo nguyên tắc phổ thông, 63 bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín. Đại biểu Quốc hội được cử tri bầu ra tại các đơn vị bầu cử, chịu trách nhiệm trước cử tri bầu ra mình và trước cử tri cả nước. Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nuớc cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Quốc hội có ba chức năng chính: chức năng lập pháp; chức năng quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước; chức năng giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước. (2) Hội đồng nhân dân: Ở Việt Nam, cùng với sự ra đời của chính quyền nhân dân, các tổ chức chính quyền dân chủ tại địa phương đã được hình thành. Chính quyền địa phương bao gồm hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân (hoặc ủy ban hành chính) các cấp. Trong đó, hội đồng nhân dân là cơ quan dân cử ở địa phương và là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Hội đồng nhân dân có vai trò đặc biệt quan trọng, thể hiện quyền làm chủ của nhân dân, “là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, do nhân dân bầu ra”; “hội đồng nhân dân lãnh đạo các ngành công tác, các mặt sinh hoạt, và quyết định tất cả công việc nhà nước trong phạm vi địa phương được quyền quản lý, dưới sự lãnh đạo tập trung và thống nhất của trung ương”. Xuyên suốt các bản Hiến pháp các năm 1946, 1959, 1980, 1992 và Hiến pháp năm 2013 đều thể hiện vai trò của hội đồng nhân dân các cấp theo tinh thần trên. Điều 113, Hiến pháp năm 2013 quy định: “1. Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu 64 trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. 2. Hội đồng nhân dân quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của hội đồng nhân dân”. Cụ thể hóa Hiến pháp năm 2013; Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 cũng quy định: “Hội đồng nhân dân gồm các đại biểu hội đồng nhân dân do cử tri ở địa phương bầu ra, là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên”. Như vậy, hội đồng nhân dân là cơ quan đại diện cho nhân dân, thể hiện bản chất dân chủ của Nhà nước ta, do nhân dân bầu ra, chịu sự giám sát của nhân dân. Vì vậy, hội đồng nhân dân có vị trí đặc biệt quan trọng trong bộ máy chính quyền địa phương, quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương và giám sát việc thực hiện những quyết định đó. Tuy hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước nhưng xét về vị trí pháp lý, hội đồng nhân dân không giống với Quốc hội. Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Sự khác biệt ở đây không chỉ ở phạm vi, cấp độ mà ở thẩm quyền. Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp. Hội đồng nhân dân cũng là cơ quan quyền lực nhưng chỉ có quyền ban hành nghị quyết trong phạm vi địa phương và phải dựa trên cơ sở Hiến pháp, luật. Hội đồng nhân dân có tính đại diện và tính quyền lực, thể hiện ở những khía cạnh sau: Hội đồng nhân dân là cơ 65 quan đại biểu của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng trực tiếp và bỏ phiếu kín. Mọi công dân đều có quyền bầu cử và lá phiếu của họ có giá trị ngang nhau (trừ những người bị tước quyền bầu cử). Cơ cấu hội đồng nhân dân được hợp thành từ những đại biểu ưu tú đại diện cho giai cấp công nhân, nông dân, tầng lớp trí thức, các dân tộc, thành phần xã hội trong phạm vi địa phương. Hội đồng nhân dân tồn tại, hoạt động trước hết vì lợi ích của nhân dân địa phương nhưng phải phù hợp với lợi ích chung của đất nước. Hội đồng nhân dân chịu trách nhiệm và chịu sự giám sát của nhân dân địa phương. Một yếu tố khác thể hiện tính đại diện của hội đồng nhân dân là chế độ bãi nhiệm đại biểu hội đồng nhân dân, đại biểu nào không còn xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân dân thì tùy mức độ vi phạm mà bị hội đồng nhân dân hoặc cử tri bãi nhiệm. Tính quyền lực của hội đồng nhân dân thể hiện ở các điểm: - Hội đồng nhân dân bầu ra cơ quan chấp hành, là cơ quan hành chính nhà nước tại địa phương và có quyền bãi nhiệm, miễn nhiệm các chức danh trên. - Hội đồng nhân dân ban hành nghị quyết về các mặt kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng của địa phương để ủy ban nhân dân thực hiện và giám sát việc thực hiện các nghị quyết đó. - Hội đồng nhân dân giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật ở địa phương. Tính chất đại diện và tính chất quyền lực của hội đồng nhân dân có quan hệ biện chứng với nhau. Tính đại diện là tiền đề bảo đảm và là lý do để hội đồng nhân dân trở thành 66 cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Và chỉ có thể là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, hội đồng nhân dân mới có đủ quyền năng thực hiện được tính chất đại diện cho nhân dân, thay mặt nhân dân quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương bảo đảm quyền làm chủ của nhân dân. Như vậy, với vị trí, tính chất của hội đồng nhân dân được quy định trong Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 thì hội đồng nhân dân vừa là một cơ quan trong bộ máy nhà nước, có nghĩa vụ thi hành Hiến pháp, pháp luật, vừa là chủ thể quyền lực, đại diện cho nhân dân địa phương và có quyền quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương, giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, công dân ở địa phương nhằm phát huy tiềm năng của địa phương trên mọi mặt kinh tế - xã hội. 2.2. Giám sát của cơ quan dân cử đối với việc thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội Thứ nhất, về khái niệm giám sát của cơ quan dân cử đối với việc thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội. Trên cơ sở khái niệm giám sát đã được đưa ra tại Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và hội đồng nhân dân năm 2015, chúng tôi quan niệm: Giám sát của cơ quan dân cử đối với việc thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội là việc cơ quan dân cử theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc thi hành chính sách, pháp luật về an sinh xã hội, từ đó đưa ra các kết luận và phương án xử lý phù hợp theo quy định của pháp luật 67 nhằm khắc phục khuyết điểm, hạn chế vi phạm, góp phần bảo đảm pháp chế, kỷ luật trong quản lý nhà nước, phát huy mọi tiềm năng, xây dựng và phát triển hệ thống an sinh xã hội, giúp người dân phòng ngừa, giảm thiểu và khắc phục những rủi ro trong cuộc sống. Thứ hai, mục tiêu giám sát của cơ quan dân cử đối với việc thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội. Giám sát luôn là hoạt động có mục đích, nhằm đưa ra những nhận định của chủ thể quyền giám sát đối với hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát, từ đó có biện pháp xử lý đối với những việc làm trái quy định của đối tượng chịu sự giám sát, bảo đảm cho các quy định của chủ thể có quyền giám sát được chấp hành đúng. Như vậy, giám sát của cơ quan dân cử hướng tới mục tiêu tổng quát nhằm cung cấp các thông tin cần thiết một cách chính xác và kịp thời giúp cho cơ quan dân cử phản hồi đến Đảng, Quốc hội và Chính phủ xây dựng, điều chỉnh, bổ sung, hoàn chỉnh khuôn khổ chính sách, pháp luật về an sinh xã hội phù hợp với thực tiễn; bảo đảm chính sách, pháp luật được thực thi một cách hiệu lực và hiệu quả nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động và năng lực quản lý nhà nước về an sinh xã hội. Mục tiêu tổng quát đó được thực hiện thông qua các mục tiêu cụ thể sau đây: - Đánh giá được mức độ chấp hành của các cơ quan quản lý nhà nước đối với việc thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội. Mục tiêu này thể hiện ở chỗ các chính sách, pháp luật về an sinh xã hội được ban hành đã được các tổ chức, cá 68 nhân có trách nhiệm triển khai vào thực tiễn hay không? Triển khai có kịp thời, có đầy đủ, có phù hợp hay không? Các điều kiện về nguồn lực thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội có đáp ứng được yêu cầu thực hiện mục tiêu chính sách hay không? - Cung cấp thông tin phản hồi chính xác về kết quả thực thi, những bất cập và nhu cầu hoàn thiện đối với chính sách, pháp luật về an sinh xã hội. Mục tiêu này đòi hỏi kết quả giám sát phải trả lời mức độ đáp ứng các chỉ tiêu về phạm vi bao phủ, mức độ tác động và mức độ bền vững về tài chính của an sinh xã hội như thế nào? Các chính sách, pháp luật hiện hành về an sinh xã hội có phù hợp với thực tiễn và mang tính khả thi hay không; từ đó, đề xuất được các nội dung cần sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ trong chính sách, pháp luật về an sinh xã hội. - Làm rõ trách nhiệm cá nhân, tập thể của các tổ chức, cơ quan được giao quyền quản lý những ngành, lĩnh vực hoạt động an sinh xã hội. Mục tiêu này thể hiện các kết luận và kiến nghị giám sát phải xác định rõ trách nhiệm và chuyển đến các tập thể, cá nhân được giao quyền quản lý các lĩnh vực an sinh xã hội; các cá nhân, tập thể này có trách nhiệm nghiên cứu, xem xét, xử lý và phản hồi giám sát đối với cơ quan dân cử. Thứ ba, các nguyên tắc giám sát của cơ quan dân cử đối với việc thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội. Có nhiều quan niệm khác nhau về nguyên tắc giám sát. Trong nghiên cứu này chúng tôi ủng hộ các nguyên tắc được ghi tại Điều 3 Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và hội đồng nhân dân năm 2015; cụ thể là: (1) Tuân thủ Hiến pháp 69 và pháp luật; (2) Bảo đảm khách quan, công khai, minh bạch, hiệu quả; (3) Không làm cản trở đến hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát. Theo đó, các nguyên tắc giám sát thực thi chính sách pháp luật về an sinh xã hội được cụ thể hóa như sau: - Nguyên tắc tuân thủ Hiến pháp và pháp luật nói chung, lĩnh vực an sinh xã hội nói riêng. Nguyên tắc này đòi hỏi nội dung, đối tượng, hình thức, phương thức, quy trình tổ chức hoạt động giám sát phải tuân thủ các quy định của Hiến pháp, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và hội đồng nhân dân, Luật tổ chức chính quyền địa phương, các luật trong lĩnh vực an sinh xã hội và các văn bản quy phạm pháp luật về an sinh xã hội khác có liên quan. - Bảo đảm khách quan, công khai, minh bạch trong hoạt động giám sát việc thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội. Điều này thể hiện ở tất cả các bước của hoạt động giám sát, từ công tác chuẩn bị xây dựng kế hoạch giám sát đến tổ chức triển khai, thực hiện, đánh giá, tổng kết và theo dõi việc thực hiện các kết luận giám sát. Đồng thời, giám sát thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội của cơ quan dân cử cần có sự đóng góp ý kiến của nhân dân, sự tham gia, phối hợp giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận. - Một mặt, không làm cản trở đến hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tổ chức thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội; mặt khác, có ý nghĩa cảnh báo sớm trách nhiệm của các đối tượng bị giám sát, khả năng tác động làm thay đổi hành vi của đối tượng bị giám sát thực thi chính sách, pháp luật 70 về an sinh xã hội. Theo đó, hoạt động giám sát của Quốc hội, hội đồng nhân dân phải tiến hành đồng bộ và phù hợp với những đổi mới về tổ chức bộ máy của Quốc hội, hội đồng nhân dân cũng như các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước, hoạt động giám sát thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội phải bảo đảm không làm ảnh hưởng đến hoạt động của các cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát, góp phần làm thay đổi hành vi, nâng cao chất lượng hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát, bảo đảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước từ trung ương tới địa phương Thứ tư, chủ thể và đối tượng giám sát của cơ quan dân cử đối với việc thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội. Trong giám sát thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội, chủ thể giám sát và đối tượng chịu sự giám sát cũng như giám sát thực thi chính sách, pháp luật khác của cơ quan dân cử. Cụ thể là: - Chủ thể giám sát bao gồm: Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các ủy ban của Quốc hội, đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội và hội đồng nhân dân, thường trực hội đồng nhân dân, các ban của hội đồng nhân dân, tổ đại biểu hội đồng nhân dân, đại biểu hội đồng nhân dân. - Đối tượng chịu sự giám sát của cơ quan dân cử là các đơn vị, cá nhân chịu trách nhiệm tổ chức triển khai thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội, mà cụ thể là: Chính phủ, các bộ, ban, ngành thuộc Chính phủ, ủy ban nhân dân và các sở, ban, ngành thuộc ủy ban nhân dân, cùng với những người đứng đầu các cơ quan này. 71 3. Nội dung chủ yếu trong giám sát của cơ quan dân cử đối với việc thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội Một trong những vấn đề lý luận quan trọng của giám sát là vấn đề xác định nội dung chủ yếu trong giám sát của cơ quan dân cử đối với việc thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội. Giám sát thực thi chính sách; pháp luật về an sinh xã hội là giám sát một lĩnh vực chính sách; do đó, nội dung chủ yếu của nó vừa có những nét chung với giám sát thực thi chính sách, pháp luật nói chung, vừa có nét đặc thù của việc giám sát một lĩnh vực hoạt động. Điểm chung của giám sát là lựa chọn phương thức (thường xuyên hay đột xuất) và hình thức (xem xét báo cáo, chất vấn, giải trình, chuyên đề...) giám sát nào để thực hiện giám sát. Nét đặc thù của giám sát thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội là giám sát một lĩnh vực chính sách; vì thế, về mặt lý thuyết, phải phân tích được ba điểm cốt yếu là: (1) giám sát kết quả thực hiện chính sách so với mục tiêu kỳ vọng; (2) giám sát việc tuân thủ các quy định pháp lý và (3) bảo đảm tính kinh tế của giám sát thực thi chính sách, pháp luật1. Do đó, nội dung chủ yếu trong giám sát thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội là việc lựa chọn phương thức và hình thức (công cụ) phù hợp để giám sát thường xuyên hoặc giám sát đột xuất, chỉ ra kết quả thực hiện chính sách so với mục tiêu kỳ vọng, mức độ tuân thủ tính pháp lý ________________ 1. Xem Nguyễn Sỹ Dũng: Quyền giám sát của Quốc hội, nội dung và thực tiễn từ góc nhìn tham chiếu, Nxb. Tư pháp, Hà Nội, 2004. 72 và bảo đảm tính kinh tế của việc thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội. Như vậy, việc phân tích nội dung chủ yếu của giám sát an sinh xã hội là phải làm rõ hai mặt của vấn đề giám sát: (1) Các phương thức và hình thức giám sát; và (2) Các trọng tâm và mục tiêu kỳ vọng của giám sát thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội. 3.1. Các phương thức và hình thức (công cụ) giám sát của cơ quan dân cử đối với việc thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội Thứ nhất, về phương thức giám sát thực thi các chính sách, pháp luật về an sinh xã hội. Lý thuyết giám sát chỉ ra có hai phương thức (phương pháp) giám sát là giám sát theo kiểu “thường xuyên” và giám sát theo kiểu “chữa cháy”. - Giám sát theo kiểu thường xuyên là việc Quốc hội, hội đồng nhân dân yêu cầu cơ quan nhà nước báo cáo định kỳ những vấn đề quan trọng để Quốc hội, hội đồng nhân dân xem xét. Trong quá trình xem xét, Quốc hội, hội đồng nhân dân có thể thành lập các đoàn điều tra chuyên sâu. Quốc hội cũng có thể giám sát một số vấn đề thường xuyên ở một số vấn đề quan trọng nhất của cơ quan nhà nước. Kiểu giám sát này được gọi là “tuần tra thường xuyên”. - Giám sát theo kiểu “chữa cháy” là phương thức giám sát mang tính đột xuất, khi Quốc hội, hội đồng nhân dân nhận được tín hiệu báo động qua các kênh thông tin đại chúng, qua các đơn, thư tố cáo, khiếu nại của công dân và qua các tổ chức quần chúng nhân dân về những vấn đề đang phát sinh và Quốc hội, hội đồng nhân dân bắt đầu tổ chức hoạt động 73 giám sát về những vấn đề đó. Kiểu giám sát này được gọi là giám sát “theo còi báo động”. Mỗi phương pháp giám sát như trên có những ưu điểm và hạn chế khác nhau về nội dung giám sát. Với phương pháp “tuần tra thường xuyên” thì hoạt động giám sát được thực hiện thường xuyên và theo kế hoạch, không bị bỏ sót hoạt động. Tuy nhiên, Quốc hội, hội đồng nhân dân không đủ thông tin như các chủ thể bị giám sát, nhiều thông tin Quốc hội, hội đồng nhân dân không tiếp cận được. Vì thế, chất lượng hoạt động giám sát có thể không sâu. Ngoài ra, kiểu giám sát này dễ mang tính hình thức, không thực chất, diễn ra theo kiểu đến hẹn lại lên, báo cáo năm nay không khác báo cáo năm trước,... Ngược lại, giám sát theo “còi báo động” sẽ thuận lợi cho Quốc hội, hội đồng nhân dân vì các chủ thể bên ngoài đã lựa chọn trọng tâm cho hoạt động giám sát, nên Quốc hội, hội đồng nhân dân chủ động tìm kiếm thông tin và thông tin chính xác hơn; tuy nhiên, phương pháp này có hạn chế là có nhiều vấn đề quan trọng có thể bị bỏ qua, và chỉ được Quốc hội, hội đồng nhân dân giám sát khi có “còi báo động”1. Chính vì thế, trong hoạt động giám sát nói chung, giám sát an sinh xã hội nói riêng, cần phải kết hợp cả hai phương pháp để xác định nội dung và lựa chọn các công cụ (hình thức) giám sát phù hợp. Thứ hai, các hình thức (công cụ) giám sát. Về ngữ nghĩa, hình thức (hay công cụ) giám sát là cái được dùng để tiến hành một việc nào đó, hoặc để đạt được một mục đích nào đó. Vì thế, hình thức (hay công cụ) giám ________________ 1. Xem Nguyễn Sỹ Dũng: Quyền giám sát của Quốc hội, nội dung và thực tiễn từ góc nhìn tham chiếu, Sđd. 74 sát chính là những phương tiện được dùng để triển khai hoạt động giám sát. Ở các chủ thể khác nhau (Quốc hội, các tổ chức cơ quan của Quốc hội, đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội, hội đồng nhân dân, các cơ quan hội đồng nhân dân, các tổ đại biểu hội đồng nhân dân, và đại biểu hội đồng nhân dân) có thể sử dụng những hình thức giám sát khác nhau, song các hình thức chủ yếu để giám sát thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội phổ biến là xem xét báo cáo, giám sát chuyên đề, chất vấn và trả lời chất vấn, giám sát ban hành văn bản pháp luật, bỏ phiếu tín nhiệm, thành lập Ủy ban lâm thời để điều tra một vấn đề nào đó và giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo và kiến nghị về thực thi chính sách, pháp luật về an sinh xã hội. Mỗi hình thức có những chủ thể, đối tượng, yêu cầu và các mục tiêu nhất định. (1) Xem xét báo cáo Ở Quốc hội, xem xét các báo cáo là hình thức giám sát thường được Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội thực hiện. Theo đó, Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội xem xét các báo cáo của Chính phủ, bộ, ngành có liên quan tới công tác quản lý nhà nước đối với an sinh xã hội. Ngoài ra, Quốc hội cũng có thể xem xét báo cáo kết quả điều tra của Ủy ban lâm thời và xem xét các báo cáo khác như báo cáo của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về kiến nghị giám sát của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các ủy ban của Quốc hội, đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội khi xét thấy cần thiết. 75 Ở hội đồng nhân dân cấp tỉnh, việc xem xét, thảo luận, đánh giá các báo cáo của thường trực hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân về pháp luật và chính sách an sinh xã hội tại các kỳ họp là hoạt động giám sát quan trọng, trực tiếp của hội đồng nhân dân. Hoạt động này tập trung chủ yếu tại các kỳ họp thường lệ, hoặc kỳ họp chuyên đề quyết định. Việc xem xét, thảo luận các báo cáo phải bảo đảm trình tự: người đứng đầu các cơ quan bị giám sát trình bày báo cáo; trưởng ban hội đồng nhân dân cấp tỉnh trình bày báo cáo thẩm tra; hội đồng nhân dân thảo luận; người đứng đầu cơ quan trình báo cáo có thể trình bày thêm những vấn đề có liên quan mà hội đồng nhân dân quan tâm; hội đồng nhân dân ra nghị quyết về báo cáo công tác khi xét thấy cần thiết. Việc xem xét báo cáo buộc chủ thể bị giám sát phải báo cáo về công việc của mình là một hình thức giám sát quan trọng. Trên cơ sở đó, hội đồng nhân dân có thể kiểm soát tình hình thực thi Hiến pháp, pháp luật và các văn bản pháp luật về an sinh xã hội cũng như nghị quyết của hội đồng nhân dân trong thực tiễn đời sống xã hội, tăng cường trách nhiệm cá nhân người đứng đầu ủy ban nhân dân và các ban, ngành về công tác an sinh xã hội của họ trước hội đồng nhân dân. Để hoạt động xem xét báo cáo của thường trực hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân một cách khoa học, ngoài việc thực hiện đúng quy trình xây dựng báo cáo, công tác thẩm tra các báo cáo phải được thường trực hội đồng nhân dân phân công cho các ban của hội đồng nhân dân thực hiện một cách tích cực. Các ban phải tiến hành làm việc với các cơ quan chuẩn bị báo cáo, đi khảo sát nắm tình hình cơ sở, tiếp xúc cử tri, tổ chức đoàn giám sát, họp ban và thông qua báo 76 cáo thẩm tra tại kỳ họp nhằm cung cấp cho các đại biểu hội đồng nhân dân cơ sở pháp lý, tính thực tiễn, những nhận định, đánh giá khách quan, tính khả thi làm cơ sở để các đại biểu hội đồng nhân dân nghiên cứu, thảo luận và xem xét các báo cáo. Tại kỳ họp, hội đồng nhân dân phải thảo luận tại hội trường hoặc qua các tổ đại biểu; đại biểu quan tâm vấn đề nào hơn thì ưu tiên thảo luận vấn đề đó; một đại biểu có thể tham gia thảo luận nhiều nội dung. Những vấn đề mà các đại biểu quan tâm hoặc có ý kiến khác nhau thì chủ tọa kỳ họp đưa ra thảo luận, lấy biểu quyết riêng trước khi biểu quyết chung thông qua nghị quyết. (2) Giám sát chuyên đề Ở Quốc hội, giám sát chuyên đề được Quốc hội hoặc Ủy ban Thường vụ Quốc hội tổ chức để theo dõi, xem xét các chủ trương, chính sách an sinh xã hội của Đảng và Nhà nước như việc giám sát chương trình thực hiện thí điểm, việc chấp hành cơ chế, chính sách về an sinh xã hội. Đối với giám sát chuyên đề về an sinh xã hội, Ủy ban về các vấn đề xã hội của Quốc hội, đại biểu Quốc hội và hội đồng nhân dân các tỉnh, thành phố triển khai kế hoạch giám sát tới các đối tượng giám sát như các bộ, ngành trung ương, cơ quan quản lý nhà nước cấp tỉnh, các quận, huyện, các doanh nghiệp,...; theo dõi, đôn đốc các cơ quan chịu sự giám sát bảo đảm tiến độ gửi báo cáo, các thông tin cần thiết theo đề cương cho đoàn giám sát; đồng thời, Ủy ban về các vấn đề xã hội của Quốc hội, các đại biểu Quốc hội và hội đồng nhân dân xây dựng kế hoạch bảo đảm nguồn lực phục vụ giám sát (như: cán bộ tham mưu, giúp việc, chuyên gia, kinh phí, hậu cần, thông tin, tư liệu...). 77 Để giám sát chuyên đề, cần phải thành lập đoàn giám sát. Mục đích của việc tổ chức đoàn giám sát là nhằm nắm bắt thực trạng tổ chức hoạt động, việc chấp hành pháp luật, chính sách an sinh xã hội của Nhà nước tại các bộ, ngành và địa phương nhằm phát hiện và xử lý kịp thời vi phạm pháp luật, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân, bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật một cách nghiêm chỉnh, thống nhất. Việc tổ chức đoàn giám sát được thực hiện theo trình tự với các bước: - Thành lập đoàn giám sát, - Tiến hành hoạt động giám sát, - Báo cáo kết quả giám sát. Thông thường, đoàn giám sát của Ủy ban Thường vụ Quốc hội do một Ủy viên Ủy ban Thường vụ Quốc hội làm trưởng đoàn, ngoài ra, còn có một số thành viên Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, đại diện cơ quan, tổ chức liên quan được mời tham gia và một số chuyên viên giúp việc cho đoàn. Với đoàn giám sát của Hội đồng Dân tộc và các ủy ban của Quốc hội thì đoàn giám sát sẽ do Chủ tịch hoặc một Phó Chủ tịch Hội đồng Dân tộc, chủ nhiệm hoặc một phó chủ nhiệm ủy ban làm trưởng đoàn và có thêm sự tham gia của một số thành viên hội đồng, ủy ban và đại diện các cơ quan, tổ chức hữu quan, cùng các chuyên viên giúp việc. Thông thường, khi tổ chức một giám sát chuyên đề, đoàn giám sát vừa kết hợp tổ chức các đoàn công tác tiến hành giám sát tại các bộ, ngành, địa phương vừa kết hợp với yêu cầu đối tượng giám sát có báo cáo gửi đoàn giám sát để có căn cứ nghiên cứu, tổng hợp hình thành báo cáo giám sát. Đối với hội đồng nhân dân cấp tỉnh, trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, khi xét thấy cần thiết 78