🔙 Quay lại trang tải sách pdf ebook Tài liệu học tập Luật Tài chính (2013) Ebooks Nhóm Zalo ĐẠI HỌC HUẾ KHOA LUẬT ThS. LÊ THỊ THẢO (Chủ biên) ThS. VIÊN THẾ GIANG, ThS. NGUYỄN THỊ TRIỂN TÀI LIỆU HỌC TẬP LUẬT TÀI CHÍNH VIỆT NAM NHÀ XUẤT BẢN ĐẠI HỌC HUẾ Huế, 2013 1 Biên mục trên xuất bản phẩm của Thư viện Quốc gia Việt Nam Lê Thị Thảo Tài liệu học tập: Luật tài chính Việt Nam / Lê Thị Thảo (ch.b.), Viên Thế Giang, Nguyễn Thị Triển. - Huế : Đại học Huế, 2013. - 240tr. ; 21cm Thư mục: tr. 137-139 1. Luật tài chính 2. Việt Nam 3. Tài liệu học tập 343.597 - dc14 DUF0052p-CIP Mã số sách: TK/108-2013 2 LỜI GIỚI THIỆU Thực hiện chính sách đổi mới và mở cửa của Đảng và Nhà nước ta, nền kinh tế Việt Nam đã đạt được những thành tựu quan trọng trên nhiều lĩnh vực. Trong quá trình đó, chính sách tài chính được sử dụng như là công cụ quản lý vĩ mô trọng yếu của nhà nước, khắc phục được tình trạng khủng hoảng, suy thoái nền kinh tế, kiềm chế và kiểm soát lạm phát, giảm mức bội chi ngân sách góp phần ổn định thị trường thông qua công cụ ngân sách nhà nước và chính sách thuế phù hợp. Chính vì vậy, pháp luật về tài chính luôn luôn có vị trí quan trọng trong hệ thống pháp luật của mỗi quốc gia nhằm kiểm soát và điều chỉnh các quan hệ quản lý nhà nước về tài chính và quan hệ tài chính phát sinh giữa các tổ chức, cá nhân trong xã hội. Để đáp ứng yêu cầu học tập và nghiên cứu của sinh viên ngành luật cũng như các chuyên ngành kinh tế nhóm tác giả đã biên soạn cuốn Tài liệu học tập Luật tài chính Việt Nam. Tài liệu học tập Luật tài chính Việt Nam được biên soạn là tài liệu chính thức dùng cho sinh viên ngành Luật học, Luật Kinh tế thuộc Khoa Luật, Đại học Huế học tập và nghiên cứu. Tài liệu được biên soạn trên cơ sở tiếp cận các văn bản pháp luật, những quy định mới nhất về lĩnh vực tài chính, đồng thời có tham khảo những tài liệu liên quan tập trung vào đối tượng nghiên cứu chính là: Pháp luật về ngân sách nhà nước và pháp luật thuế. Mặc dù có nhiều cố gắng nhưng lần đầu biên soạn nên khó tránh khỏi những hạn chế và thiếu sót, nhóm tác giả biên soạn rất mong nhận được ý kiến đóng góp của các đọc giả để cuốn Tài liệu học tập Luật tài chính Việt Nam ngày càng hoàn thiện hơn. Xin chân thành cảm ơn và trân trọng giới thiệu cuốn tài liệu cùng bạn đọc! TM nhóm tác giả ThS. Lê Thị Thảo 3 4 Chủ biên: ThS. LÊ THỊ THẢO Tập thể tác giả: 1. ThS. LÊ THỊ THẢO CHƯƠNG I, II, III, IV,VI, IX, X 2. ThS. VIÊN THẾ GIANG CHƯƠNG V, XI 3. ThS. NGUYỄN THỊ TRIỂN CHƯƠNG VII, VIII. 5 6 DANH MỤC BẢNG CHỮ VIẾT TẮT GTGT: Giá trị gia tăng NSNN: Ngân sách nhà nước SDĐNN: Sử dụng đất nông nghiệp TTĐB: Tiêu thụ đặc biệt XHCN: Xã hội chủ nghĩa UBND: Ủy ban nhân dân 7 8 MỤC LỤC LỜI GIỚI THIỆU DANH MỤC BẢNG CHỮ VIẾT TẮT MỤC LỤC CHƯƠNG 1 LÝ LUẬN CHUNG VỀ TÀI CHÍNH VÀ LUẬT TÀI CHÍNH 1. KHÁI NIỆM TÀI CHÍNH, HỆ THỐNG TÀI CHÍNH VÀ VAI TRÒ CỦA NHÀ NƯỚC TRONG LĨNH VỰC TÀI CHÍNH …………………19 1.1. Khái niệm tài chính........................................................................................19 1.2. Hệ thống tài chính trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam......................22 1.3. Vai trò của Nhà nước trong lĩnh vực tài chính.............................................25 2. KHÁI NIỆM LUẬT TÀI CHÍNH, QUAN HỆ PHÁP LUẬT 2. KHÁI NIỆM LUẬT TÀI CHÍNH, QUAN HỆ PHÁP LUẬT TÀI CHÍNH………………………………………………………..……28 TÀI CHÍNH............................................................................................... 28 2.1. Khái niệm luật tài chính..................................................................................28 2.2. Nguồn của luật tài chính.................................................................................30 2.3. Quan hệ pháp luật tài chính............................................................................32 2.3.1. Chủ thể của quan hệ pháp luật tài chính.....................................................32 2.3.2. Khách thể của quan hệ pháp luật tài chính.................................................33 2.3.3. Nội dung của quan hệ pháp luật tài chính..................................................33 CHƯƠNG 2 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ....................................34 1. KHÁI QUÁT VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC..................................... 34 1.1. Khái niệm và đặc điểm của Ngân sách Nhà nước........................................34 1.1.1. Khái niệm.....................................................................................................34 1.1.2. Đặc điểm của Ngân sách Nhà nước ...........................................................36 1.2. Vai trò của Ngân sách Nhà nước trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam............................................................................................37 9 1.3. Hệ thống Ngân sách Nhà nước trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam............................................................................................................38 1.3.1. Khái niệm....................................................................................................38 1.3.2. Mối quan hệ giữa các cấp ngân sách trong hệ thống Ngân sách Nhà nước.............................................................................................39 1.3.3. Các nguyên tắc tổ chức hệ thống Ngân sách Nhà nước...........................41 2. KHÁI NIỆM PHÁP LUẬT VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC............... 44 2.1. Khái niệm.......................................................................................................44 2.2. Quan hệ pháp luật Ngân sách Nhà nước......................................................45 3. CHẾ ĐỘ PHÁP LÝ VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ............................................................................................... 45 3.1. Khái niệm........................................................................................................45 3.2. Nguyên tắc phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước.....................................46 3.3. Nội dung chế độ pháp lý của việc phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước ................................................................................................................47 3.3.1. Trách nhiệm quyền hạn của các cơ quan Nhà nước trong quản lý Ngân sách Nhà nước ................................................................................47 3.3.2. Phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi........................................................49 4. CHẾ ĐỘ PHÁP LÝ VỀ CHU TRÌNH NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 54 4. CHẾ ĐỘ PHÁP LÝ VỀ CHU TRÌNH NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC54 4.1. Khái niệm........................................................................................................54 4.2. Các giai đoạn của chu trình Ngân sách Nhà nước........................................54 4.2.1. Giai đoạn lập và phê chuẩn dự toán Ngân sách Nhà nước…...................54 4.2.2. Giai đoạn chấp hành dự toán Ngân sách Nhà nước ..................................57 4.2.3. Quyết toán NSNN .......................................................................................59 CHƯƠNG 3 PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH VỀ HOẠT ĐỘNG THU, CHI VÀ QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC.......................63 1. CHẾ ĐỘ PHÁP LÝ VỀ CÁC KHOẢN THU NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ............................................................................................... 63 1.1. Khái niệm và phân loại các khoản thu Ngân sách Nhà nước ......................63 10 1.1.1. Khái niệm....................................................................................................63 1.1.2. Phân loại các khoản thu Ngân sách Nhà nước..........................................64 1.2. Khái niệm pháp luật thu Ngân sách Nhà nước ............................................66 1.3. Pháp luật về quy trình thu Ngân sách nhà nước ..........................................66 1.3.1. Chủ thể tham gia hoạt động thu Ngân sách nhà nước..............................66 1.3.2. Các phương thức thu Ngân sách nhà nước...............................................66 2. CHẾ ĐỘ PHÁP LÝ VỀ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC................... 67 2.1. Khái niệm và đặc điểm..................................................................................67 2.2. Các nguyên tắc và điều kiện chi....................................................................68 2.2.1. Các nguyên tắc chi NSNN.........................................................................68 2.2.2. Các điều kiện chi NSNN............................................................................69 2.3. Phương thức cấp phát các khoản chi từ Ngân sách nhà nước ....................69 2.3.1. Phương thức cấp phát các khoản chi theo dự toán...................................69 2.3.2. Phương thức cấp phát các khoản chi theo lệnh chi tiền ...........................71 2.3.3. Phương thức ghi thu, ghi chi:.....................................................................73 3. PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC....................................................................... 73 3.1. Khái niệm quỹ Ngân sách nhà nước và quản lý quỹ Ngân sách nhà nước..............................................................................................73 3.2. Các nguyên tắc quản lý quỹ Ngân sách nhà nước.......................................74 3.2.1. Các nguyên tắc chung.................................................................................74 3.2.2. Các nguyên tắc cụ thể trong lĩnh vực quản lý thu Ngân sách nhà nước, cấp phát và quản lý chi Ngân sách nhà nước:.................77 3.3. Chủ thể có thẩm quyền tham gia trong hoạt động quản lý quỹ Ngân sách nhà nước..............................................................................................77 3.3.1. Chính phủ, Bộ tài chính tham gia trong quá trình quản lý quỹ NSNN...78 3.3.2. Kho bạc nhà nước tham gia trong quá trình quản lý quỹ NSNN............78 3.3.3. Các chủ thể phối hợp với kho bạc nhà nước trong lĩnh vực quản lý quỹ NSNN.................................................................................81 11 CHƯƠNG 4 PHÁP LUẬT VỀ THANH TRA TÀI CHÍNH TRONG LĨNH VỰC NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ XỬ LÝ VI PHẠM TRONG LĨNH VỰC NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC..............84 I. CHẾ ĐỘ PHÁP LÝ VỀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA TÀI CHÍNH TRONG LĨNH VỰC NSNN................................................. 84 1.1. Khái niệm........................................................................................................84 1.2. Mục đích của hoạt động thanh tra Ngân sách nhà nước ..............................85 1.3. Đặc điểm của hoạt động thanh tra trong lĩnh vực Ngân sách nhà nước .................................................................................................................86 1.4. Các nguyên tắc của hoạt động thanh tra tài chính trong lĩnh vực Ngân sách nhà nước................................................................................87 2. NỘI DUNG CỦA CHẾ ĐỘ THANH TRA TÀI CHÍNH TRONG LĨNH VỰC NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ................................... 88 2.1. Thanh tra việc lập dự toán Ngân sách nhà nước...........................................88 2.2. Thanh tra việc chấp hành Ngân sách nhà nước ............................................90 2.3. Thanh tra việc quyết toán Ngân sách nhà nước............................................91 3. XỬ PHẠT VI PHẠM TRONG LĨNH VỰC NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 91 3. XỬ PHẠT VI PHẠM TRONG LĨNH VỰC NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC…………………………………………………………….91 3.1. Khái niệm, đặc điểm vi phạm pháp luật về Ngân sách nhà nước...............91 3.1. Khái niệm, đặc điểm vi phạm pháp luật về Ngân sách Nhà nước...............91 3.1.1. Khái niệm.......................................................................................91 3.1.2. Đặc điểm ......................................................................................................92 3.2. Các loại vi phạm pháp luật về Ngân sách nhà nước.....................................93 3.3. Các hành vi vi phạm pháp luật Ngân sách nhà nước và hình thức xử lý...................................................................................................95 CHƯƠNG 5 LÝ LUẬN CHUNG VỀ THUẾ VÀ PHÁP LUẬT THUẾ....................97 1. TỔNG QUAN VỀ THUẾ....................................................................... 97 1.1. Các quan niệm về thuế ...................................................................................97 1.1.1. Quan niệm cổ điển về thuế..........................................................................97 12 1.1.2. Quan niệm hiện đại về thuế.........................................................................97 1.2. Bản chất của thuế............................................................................................98 1.3. Phân biệt thuế với phí và lệ phí.......................................................................99 1.4. Chức năng của thuế........................................................................................102 1.4.1. Chức năng phân phối và phân phối lại là chức năng cơ bản, đặc thù của thuế.....................................................................................................102 1.4.2. Chức năng điều tiết đối với nền kinh tế....................................................102 1.5. Phân loại thuế.................................................................................................104 1.5.1. Căn cứ vào tính chất của nguồn tài chính động viên vào NSNN...........104 1.5.2. Căn cứ vào đối tượng đánh thuế................................................................105 2. CÁC NGUYÊN TẮC ĐÁNH THUẾ.....................................................105 2.1. Nguyên tắc bảo đảm bình đẳng, không phân biệt và công bằng...............105 2.2. Nguyên tắc bảo đảm cân bằng lợi ích giữa nhà nước và người nộp thuế..................................................................................................106 2.3. Nguyên tắc bảo đảm dễ hiểu, đạt hiệu quả..................................................107 2.4. Nguyên tắc bảo đảm không xảy ra tình trạng một đối tượng tính thuế phải chịu một loại thuế nhiều lần......................................................... 107 3. NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ PHÁP LUẬT THUẾ........................107 3.1. Khái niệm pháp luật thuế...............................................................................107 3.1.1. Định nghĩa....................................................................................................107 3.1.2. Đối tượng điều chỉnh của pháp luật thuế...................................................108 3.1.3. Phương pháp điều chỉnh của pháp luật thuế.............................................108 3.1.4. Nguồn của pháp luật thuế...........................................................................108 3.2. Quan hệ pháp luật thuế..................................................................................110 3.2.1. Căn cứ phát sinh quan hệ pháp luật thuế...................................................110 3.2.2. Chủ thể quan hệ pháp luật thuế..................................................................110 3.2.3. Quyền, nghĩa vụ chủ thể tham gia quan hệ pháp luật thuế......................110 3.3. Vai trò của pháp luật thuế..............................................................................111 13 CHƯƠNG 6 CHẾ ĐỘ PHÁP LÝ VỀ THUẾ GIÁ TRỊ GIA TĂNG VÀ THUẾ TIÊU THỤ ĐẶC BIỆT................................................ ......114 1. PHÁP LUẬT VỀ THUẾ GIÁ TRỊ GIA TĂNG.....................................114 1.1. Khái niệm thuế giá trị gia tăng......................................................................114 1.2. Vai trò của thuế giá trị gia tăng.....................................................................116 1.3. Nội dung pháp luật về thuế giá trị gia tăng..................................................119 1.3.1. Đối tượng nộp thuế......................................................................................119 1.3.2. Đối tượng đánh thuế....................................................................................119 1.3.3. Căn cứ tính thuế và phương pháp tính thuế..............................................122 1.3.4. Hoàn thuế GTGT........................................................................................126 2. PHÁP LUẬT VỀ THUẾ TIÊU THỤ ĐẶC BIỆT..................................127 2.1. Khái niệm........................................................................................................127 2.2. Phạm vi áp dụng.............................................................................................129 2.2.1. Đối tượng chịu thuế tiêu thụ đặc biệt........................................................129 2.2.2. Đối tượng nộp thuế tiêu thụ đặc biệt………………….......…….……130 2.2.3. Căn cứ tính thuế TTĐB…………………………….......……………130 CHƯƠNG 7 PHÁP LUẬT VỀ THUẾ XUẤT KHẨU, THUẾ NHẬP KHẨU 134 1. KHÁI NIỆM, ĐẶC TRƯNG VÀ VAI TRÒ CỦA CHÍNH SÁCH THUẾ XUẤT KHẨU, THUẾ NHẬP KHẨU.......... .......134 1.1. Khái niệm của thuế xuất, nhập khẩu.............................................................134 1.2. Đặc trưng của thuế xuất, nhập khẩu………………………........………135 1.3. Vai trò của thuế xuất, nhập khẩu……………………………........…….136 2. NỘI DUNG CỦA THUẾ XUẤT KHẨU, NHẬP KHẨU……………138 2.1. Đối tượng chịu thuế xuất khẩu, nhập khẩu:………………….........……138 2.2. Đối tượng không chịu thuế……………………………………........….139 2.3. Đối tượng nộp thuế…………………………………………….......….140 2.4. Căn cứ tính thuế……………………………………………….......…..141 2.4.1. Đối với mặt hàng áp dụng thuế suất theo tỷ lệ phần trăm(%)…...........141 14 2.4.2. Đối với mặt hàng áp dụng thuế suất tuyệt đối.………………..........…143 2.5. Chế độ đăng ký, kê khai nộp và quyết toán thuế xuất nhập khẩu……..143 2.5.1. Thủ tục kê khai thuế xuất khẩu, nhập khẩu…………….………...…143 2.5.2. Nộp thuế và quyết toán thuế xuất khẩu, nhập khẩu………..………..144 2.6. Chế độ miễn, giảm và hoàn thuế, truy thu thuế…………..........………..145 2.6.1. Miễn thuế xuất khẩu, nhập khẩu……………………...........………....145 2.6.2. Xét miễn thuế xuất khẩu, nhập khẩu……………….………….147 2.6.3. Giảm thuế xuất khẩu, nhập khẩu………………………………147 2.6.4. Hoàn thuế xuất khẩu, nhập khẩu……………………….………147 3. CÁC CAM KẾT QUỐC TẾ CỦA VIỆT NAM CÓ LIÊN QUAN ĐẾN THUẾ XUẤT KHẨU, NHẬP KHẨU……………..149 3.1. Những cam kết nằm trong khuôn khổ hiệp định về ưu đãi thuế quan có hiệu lực chung (CEPT)…………… ..…………….……150 3.2. Những cam kết của Việt Nam - Hoa Kỳ và Hiệp định WTO về thuế xuất, nhập khẩu.........................................................................150 CHƯƠNG 8 PHÁP LUẬT VỀ THUẾ THU NHẬP...……………………………..152 1. KHÁI QUÁT VỀ THUẾ THU NHẬP…………………………….152 1.1. Khái niệm và đặc điểm về thuế thu nhập…………………….…..152 1.1.1. Khái niệm về thuế thu nhập……………………………..….….152 1.1.2. Đặc điểm về thuế thu nhập…………………………………….153 1.2. Các loại thuế thu nhập…………………………………………...153 2. PHÁP LUẬT VỀ THUẾ THU NHẬP DOANH NGHIỆP………..155 2.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của thuế thu nhập doanh nghiệp 157 2.1.1. Khái niệm về thuế thu nhập doanh nghiệp……………….……157 2.1.2. Đặc điểm cơ bản của thuế thu nhập doanh nghiệp……….……157 2.1.3. Vai trò của thuế thu nhập doanh nghiệp………………….……159 2.2. Nội dung thuế thu nhập doanh nghiệp…………………………..160 2.2.1. Người nộp thuế thu nhập doanh nghiệp……………………….160 15 2.2.2. Đối tượng chịu thuế thu nhập doanh nghiệp…………………..161 2.2.3. Căn cứ và phương pháp tính thuế thu nhập doanh nghiệp…….162 2.2.4. Thuế suất thuế thu nhập doanh nghiệp…………………….…..164 2.5. Chế độ ưu đãi, miễn, giảm thuế thu nhập doanh nghiệp………...164 3. PHÁP LUẬT VỀ THUẾ THU NHẬP CÁ NHÂN………………..168 3.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của thuế thu nhập cá nhân……...168 3.1.1. Khái niệm thuế thu nhập cá nhân…………..……………….…168 3.1.2. Đặc điểm thuế thu nhập cá nhân…………………………….…169 3.1.3. Vai trò của thuế thu nhập cá nhân……………………………..170 3.2. Nội dung của thuế thu nhập cá nhân…………………….……….171 3.2.1. Đối tượng chịu thuế thu nhập cá nhân…..….………….………171 3.2.2. Đối tượng nộp thuế thu nhập cá nhân……………………….…173 3.2.3. Căn cứ tính thuế…………………………………………….….174 3.2.4. Quy định về giảm trừ khi xác định thu nhập tính thuế………..178 3.2.5. Quy định về quản lý thuế thu nhập cá nhân………………...…179 4. KÝ KẾT VÀ THỰC HIỆN CÁC ĐIỀU ƯỚC QUỐC TẾ 4. KÝ KẾT VÀ THỰC HIỆN CÁC ĐIỀU ƯỚC QUỐC TẾ VỀ THUẾ THU NHẬP CỦA VIỆT NAM……………..…………181 VỀ THUẾ THU NHẬP CỦA VIỆT NAM…………………………....181 4.1. Phạm vi áp dụng…………………………………………….……182 4.2. Về định nghĩa……………………………………………….……182 4.3. Đối tượng cư trú…………………………………………….……182 4.4. Biện pháp tránh đánh thuế hai lần…………………………….…183 4.5. Các quy định về phân chia quyền đánh thuế đối với từng khoản thu nhập…………………………………… ..………………...184 4.6. Quy định Hiệp định có hiệu lực thi hành, ngày kết thúc Hiệp 4.6. Quy định Hiệp định có hiệu lực thi hành, ngày định……………………………………………………………………186 kết thúc Hiệp định……………………………………………………...186CHƯƠNG 9 PHÁP LUẬT THUẾ ĐỐI VỚI ĐẤT ĐAI…….……….…...………..187 1. KHÁI QUÁT VỀ THUẾ ĐỐI VỚI ĐẤT ĐAI VÀ PHÁP LUẬT THUẾ ĐỐI VỚI ĐẤT ĐAI…………………………………………..187 1.1. Khái niệm thuế đối với đất đai…………………………………...187 16 1.2. Mục tiêu của thuế đánh đối với đất đai…………………….…….188 2. CHẾ ĐỘ THUẾ SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP………………188 2.1. Khái niệm…………..…………………….…………………….....…188 2.2. Phạm vi áp dụng…………………………………………….……189 2.2.1. Đối tượng nộp thuế…………………………………………….189 2.2.2. Đối tượng đánh thuế…………..…….…………………………190 2.2.3. Căn cứ tính thuế…………..……………………………………190 2.2.4. Chế độ miễn giảm thuế sử dụng đất nông nghiệp ………..…...192 2.2.5. Kê khai nộp thuế sử dụng đất nông nghiệp……………………194 3. CHẾ ĐỘ THUẾ SỬ DỤNG ĐẤT PHI NÔNG NGHIỆP…………194 3.1. Khái niệm………………………………………………….……..194 3.2. Phạm vi áp dụng……………………………….…………………195 3.2.1. Đối tượng nộp thuế ………………………….………………...195 3.2.2. Đối tượng chịu thuế ……………………….……………….….195 3.2.3. Căn cứ tính thuế…………………………………………….….196 3.2.4. Chế độ miễn, giảm thuế sử dụng đất phi nông nghiệp…….….198 CHƯƠNG 10 CHẾ ĐỘ PHÁP LÝ VỀ THUẾ TÀI NGUYÊN VÀ THUẾ MÔN BÀI...........................................................................................200 1. CHẾ ĐỘ PHÁP LÝ VỀ THUẾ TÀI NGUYÊN…………………..200 1.1. Khái niệm…………………………………….…………………..200 1.2. Phạm vi áp dụng…………………………….……………………201 1.2.1. Đối tượng nộp thuế…………………………………………….201 1.2.2. Đối tượng đánh thuế…………………………………………...202 1.2.3. Căn cứ tính thuế và phương thức thu……….…………………203 1.2.4. Chế độ miễn, giảm thuế tài nguyên………………………..….206 2. CHẾ ĐỘ PHÁP LÝ VỀ THUẾ MÔN BÀI…………….………….207 2.1. Khái niệm……………………………………………….………..207 2.2. Phạm vi áp dụng……………………………………….…………208 17 2.2.1. Đối tượng nộp thuế…...............................................................208 2.2.2. Căn cứ tính thuế môn bài .........................................................209 2.2.3. Thời hạn nộp thuế môn bài.......................................................211 2.2.4. Chế độ miễn, giảm thuế môn bài..............................................211 CHƯƠNG 11 PHÁP LUẬT VỀ XỬ LÝ VI PHẠM VÀ GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP TRONG LĨNH VỰC THUẾ.....................................213 1. PHÁP LUẬT VỀ XỬ LÝ VI PHẠM TRONG LĨNH VỰC THUẾ213 1.1. Khái niệm và phân loại vi phạm pháp luật về thuế……………...213 1.2. Các loại vi phạm pháp luật thuế…………………………………214 1.2.1. Vi phạm hành chính trong lĩnh vực thuế………………………214 1.2.2. Vi phạm pháp luật hình sự trong lĩnh vực thuế…………….….220 2. PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP TRONG LĨNH VỰC THUẾ……………………………………… ….………..221 2.1. Khái niệm, đặc điểm, bản chất pháp lý của tranh chấp trong lĩnh vực thuế…………………….…… ……………….……….221 2.2. Cơ chế giải quyết tranh chấp trong lĩnh vực thuế……………….223 CÂU HỎI, TÌNH HUỐNG HƯỚNG DẪN HỌC TẬP MÔN LUẬT TÀI CHÍNH………………………...……………….229 TÀI LIỆU THAM KHẢO…………………………………………237 18 CHƯƠNG 1 LÝ LUẬN CHUNG VỀ TÀI CHÍNH VÀ LUẬT TÀI CHÍNH 1. KHÁI NIỆM TÀI CHÍNH, HỆ THỐNG TÀI CHÍNH VÀ VAI TRÒ CỦA NHÀ NƯỚC TRONG LĨNH VỰC TÀI CHÍNH 1.1. Khái niệm tài chính Quan điểm của các nhà học giả theo học thuyết Mác - Lênin về kinh tế học cho rằng tài chính là một phạm trù kinh tế mang tính lịch sử, sự ra đời của nó gắn liền với tiền tệ và vai trò của nhà nước. Do đó để hiểu đúng bản chất tài chính cần phải nghiên cứu nguồn gốc của nó trong mối liên hệ với tiền tệ và vai trò của nhà nước. Nguyên nhân kinh tế: vào thời kỳ cuối của chế độ công xã nguyên thuỷ, sự phân công lao động xã hội bắt đầu phát triển, chuyên môn hoá trong lao động làm nảy sinh nhu cầu trao đổi. Lúc đầu trao đổi bằng hiện vật (gọi là phân phối phi tài chính). Sau đó đồng tiền xuất hiện, phân phối thông qua đồng tiền (phân phối dưới hình thức giá trị gọi là phân phối tài chính) diễn ra trong phạm vi từng đơn vị và trong toàn xã hội. Như vậy, sự xuất hiện đồng tiền và phân phối của cải xã hội bằng đồng tiền là nguyên nhân trực tiếp dẫn đến sự xuất hiện của tài chính. Nguyên nhân xã hội: vào cuối thời kỳ công xã nguyên thuỷ, chế độ tư hữu đã xuất hiện dẫn đến sự phân chia giai cấp và đấu tranh giai cấp trong xã hội đã dẫn đến sự ra đời tất yếu của tổ chức là Nhà nước. Kiểu nhà nước đầu tiên của xã hội loài người – nhà nước chủ nô – xuất hiện và tồn tại làm xuất hiện hình thức sớm của tài chính như thuế, công trái. Ăng - Ghen đã ghi nhận: “Để duy trì quyền lực công cộng đó, cần phải có những sự đóng góp của những người công dân của nhà nước, đó là thuế má”1. Trong hình thái kinh tế xã hội có nhà nước, tài chính tồn tại 1 Xem: Mác – Ăng_ghen tuyển tập, tập II, Nhà xuất bản Sự thật, Hà Nội, 1962, tr 552. 19 như là một công cụ trong tay nhà nước nhằm phân phối của cải xã hội bảo đảm sự tồn tại và hoạt động của nhà nước và phục vụ cho lợi ích của giai cấp thống trị trong xã hội có giai cấp. Trên cơ sở nghiên cứu của nhiều học giả về sự ra đời và tồn tại của nhà nước và tác động chủ quan của nhà nước đã thúc đẩy sự phát triển của nền kinh tế hàng hoá - tiền tệ, ấn định hiệu lực của đồng tiền và tạo ra môi trường pháp lý cho sự tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ, nhất là quỹ tiền tệ trung gian và NSNN. Như vậy, về phương diện xã hội, nhà nước ra đời nắm quyền phát hành tiền, đẩy mạnh việc sử dụng tiền tệ trong lưu thông hàng hoá, quy định hiệu lực của tiền tệ trong lưu thông ở từng quốc gia. Và khẳng định vai trò của tiền tệ trong việc phân phối của cải xã hội. Chính trong điều kiện đó, phạm trù tài chính nảy sinh và tồn tại và người ta coi hàng hoá tiền tệ và nhà nước là những tiền đề phát sinh và phát triển của tài chính.2Sự xuất hiện của nhà nước đóng vai trò to lớn trong việc đa dạng hoá và thúc đẩy sự vận động của tài chính và chỉ gắn với khái niệm “tài chính nhà nước” hay “tài chính công”. Như vậy, tài chính ra đời gắn kết với sự xuất hiện của đồng tiền và hoạt động phân phối của cải xã hội bằng đồng tiền. Vậy tài chính có phải là tiền không? Có rất nhiều khái niệm khác nhau về tài chính. Theo từ điển Thuật ngữ Tài chính tín dụng của Viện khoa học tài chính đưa ra khái niệm tài chính rất rộng: “Tài chính là dấu hiệu tài sản dưới hình thức tiền tệ”3, vì vậy tài chính có thể trao đổi, phân phối, cho vay tuỳ vào quy mô và quyền người nắm giữ sở hữu. Trong cuốn Danh từ kinh tế đưa ra khái niệm: “Tài chính là hệ thống các quan hệ kinh tế phát sinh trên cơ sở phân phối tổng sản phẩm xã hội và thu nhập quốc dân thông qua việc hình thành và sử dụng một cách có kế hoạch các quỹ tiền tệ để đảm bảo tái sản xuất mở rộng và thoả mãn các nhu cầu xã hội khác”. Nhà nghiên cứu Liên Xô thì cho rằng: Tài chính là một trong những phạm trù giá trị có liên quan đến tiền, lợi nhuận, giá thành... Nhà nghiên cứu Việt Nam 2 Xem: Tài chính học, Trường Đại học tài chính - kế toán Hà Nội, Nhà xuất bản Tài chính, Hà Nội, 1999, tr 9. 3 Xem: Từ điển Thuật ngữ tài chính tín dụng, Viện khoa học tài chính, Nxb Tài chính, Hà Nội, 1996. 20 thì cho “Tài chính là sự vận động độc lập tương đối của tiền tệ trong quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ”. Trong đời sống xã hội, các hiện tượng tài chính luôn gắn liền với sự hiển diện của tiền tệ. Các hiện tượng tài chính đó được sử dụng với các tên gọi khác nhau như tiền vốn, vốn bằng tiền, vốn NSNN, vốn tín dụng, các quỹ tiền tệ... Để phân biệt tài chính với tiền tệ cần nghiên cứu dưới khía cạnh chức năng của chúng. Đồng tiền xuất hiện với vai trò là vật trung gian để thực hiện các hoạt động trao đổi hàng hoá tiền tệ nên đồng tiền trong lịch sử xuất hiện với chức năng là thước đo giá trị; là phương tiện lưu thông; là phương tiện cất giữ; là phương tiện thanh toán. Ở phương diện khác, tài chính lại thực hiện chức năng phân phối và chức năng giám đốc. Chức năng phân phối của tài chính được xem là phương diện, là mặt hoạt động chủ yếu của tài chính trong phân phối của cải dưới hình thức giá trị. Chức năng phân phối của tài chính diễn ra ở nhiều cấp độ, nhiều khâu khác nhau, trong phạm vi mỗi đơn vị, tổ chức kinh tế cũng như trên phạm vi xã hội. Đó là hoạt động phân phối nguồn của cải vật chất được sáng tạo từ các lĩnh vực của hoạt động sản xuất, kinh doanh được biểu hiện dưới hình thức giá trị là đồng tiền. Trên thực tế, phân phối của tài chính được cụ thể hoá thành hiện tượng chuyển giao các nguồn vốn tiền tệ từ chủ thể này sang chủ thể khác nhằm thoả mãn các mục đích khác nhau hình thành nên các quỹ tiền tệ trong xã hội. Như vậy, có thể nói, hiện tượng tài chính luôn luôn diễn ra trong xã hội với biểu hiện là hoạt động phân phối của các chủ thể khác nhau trong xã hội nhằm tạo lập, sử dụng và phân phối các nguồn quỹ tiền tệ. Chức năng giám đốc của tài chính là một thuộc tính khách quan vốn có của tài chính, bắt nguồn từ chức năng phân phối của tài chính. Chính sự phân phối của cải xã hội thông qua tài chính đòi hỏi sự cần thiết của giám đốc tài chính để bảo đảm cho sản phẩm xã hội được phân phối phù hợp với yêu cầu của quy luật kinh tế đang hoạt động. Chức năng giám đốc của tài chính là kiểm tra quá trình hoạt động của nguồn tài chính để tạo lập, sử dụng các quỹ tiền tệ. Thông qua việc phân phối mà kiểm tra, giám sát bằng đồng 21 tiền đối với quá trình phân phối và sử dụng các quỹ tiền tệ trên cơ sở đánh giá hiệu quả hoạt động tài chính. Như vậy, thông qua sự nghiên cứu về quá trình hình thành và chức năng của tài chính, có thể hiểu “Tài chính là các quan hệ phân phối của cải xã hội dưới hình thức giá trị, phát sinh trong quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng các quỹ tiền tệ nhằm thoả mãn các nhu cầu của các chủ thể thực hiện hoạt động phân phối”. Ngày nay, Việt Nam đang xây dựng và phát triển nền kinh tế thị trường có sự quản lý của nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa, những tiền đề tồn tại và phát triển của tài chính trong xã hội loài người cũng đang hiểm diện ở Việt Nam: sản xuất hàng hoá tiền tệ với kinh tế nhiều thành phần là vấn đề lâu dài, nhà nước đang phát huy vai trò quản lý đối với sự phát triển kinh tế xã hội. Vì vậy, tài chính với tư cách là một phạm trù kinh tế khách quan đang tồn tại và được sử dụng mạnh mẽ trong sự nghiệp làm cho dân giàu, nước mạnh. Để phát huy vai trò của tài chính và sử dụng đúng đắn nguồn lực này phù hợp với điều kiện của đất nước trong từng giai đoạn lịch sử cụ thể, cần phải xác định bản chất và xây dựng khung pháp lý phù hợp. 1.2. Hệ thống tài chính trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam Tài chính là phạm trù kinh tế mang tính lịch sử, hoạt động sử dụng tài chính gắn với các hoạt động kinh tế xã hội chính vì vậy nên hoạt động tài chính trong thực tiễn rất phong phú và đa dạng gắn với việc sử dụng các quỹ tiền tệ của các chủ thể khác nhau trong xã hội. Trong mỗi lĩnh vực của hoạt động tài chính hình thành một khâu tài chính có những đặc trưng nhất định và có mối quan hệ với các khâu tài chính khác. Trong quá trình phát triển của đất nước, những thay đổi của điều kiện kinh tế xã hội kéo theo sự thay đổi của hệ thống tài chính. Như vậy, hệ thống tài chính có thể hiểu là hệ thống thống nhất bao gồm nhiều khâu. Mỗi khâu là một nhóm các quan hệ tài chính có cùng đặc điểm, tính chất, nội dung kinh tế có cơ chế hình thành và sử dụng đặc trưng để phân biệt với các khâu khác, các khâu trong hệ thống tài chính có quan hệ chặt chẽ với nhau. 22 Trong nền kinh tế bao cấp, hệ thống tài chính do Nhà nước điều hành, mọi hoạt động kinh tế chủ yếu bằng các chỉ tiêu pháp lệnh, xí nghiệp nào làm ăn thua lỗ thì được bù lỗ nên các quan hệ tài chính chỉ tồn tại trong mối quan hệ với chủ thể là nhà nước còn gọi là tài chính nhà nước bao gồm các khâu: NSNN, tài chính tín dụng, bảo hiểm. Trong nền kinh tế thị trường, với sự thay đổi của quan hệ kinh tế, các hình thức sở hữu mới xuất hiện và được thừa nhận, hệ thống tài chính cũng thay đổi, xuất hiện các quan hệ tài chính mới phù hợp với nền kinh tế thị trường. Trong điều kiện quốc tế hoá đời sống kinh tế, hệ thống tài chính nước ta cũng có những nét tương đồng và hoà nhập vào hệ thống tài chính quốc tế. Hệ thống tài chính hiện hành có 5 khâu: NSNN, Tín dụng, Bảo hiểm, Tài chính doanh nghiệp, Tài chính hộ gia đình và các tổ chức phi kinh doanh. Quỹ Ngân sách nhà nước: được xem là khâu tài chính quan trọng thể hiện bằng các quan hệ tài chính phát sinh trong quá trình nhà nước lập, phân phối và sử dụng quỹ NSNN, đặc trưng bằng quỹ tiền tệ của hệ thống chính quyền nhà nước ở các cấp, gắn liền với việc thực hiện chức năng của nhà nước. Đặc trưng của khâu tài chính này là luôn có sự tham gia của nhà nước trong quan hệ. NSNN tác động đến sự hoạt động và phát triển của toàn bộ nền kinh tế - xã hội. Qua kênh thu NSNN huy động và tập trung một bộ phận các nguồn tài chính của các khâu tài chính khác nhau dưới hình thức: thuế, các khoản thu mang tính chất thuế... Qua kênh chi NSNN để cấp phát vốn, kinh phí tài trợ về vốn cho các tổ chức kinh tế... Tài chính tín dụng: thể hiện thông qua các quan hệ tài chính phát sinh trong quá trình tạo lập và sử dụng các nguồn vốn tiền tệ của các chủ thể khác nhau trong xã hội. Trong nền kinh tế thị trường, khâu tài chính này phong phú đa dạng hơn, bên cạnh sự tham gia của nhà nước dưới hình thức tín dụng nhà nước như phát hành trái phiếu, tín phiếu, chứng chỉ đầu tư…góp phần hình thành quỹ NSNN thì còn có sự tham gia của các chủ thể trung gian là các tổ chức tín dụng hình thành nên các quỹ tiền tệ trung gian cung ứng vốn cho nền kinh tế với các mục đích khác nhau của các chủ thể tham gia. 23 Tài chính bảo hiểm: gắn liền với việc hình thành và sử dụng các quỹ bảo hiểm phát sinh trong quan hệ với các chủ thể tham gia là bên mua bảo hiểm thông qua hình thức đóng phí bảo hiểm và bên bảo hiểm thông qua hoạt động thu phí bảo hiểm và trả tiền bảo hiểm như quỹ bảo hiểm xã hội, quỹ bảo hiểm của các tổ chức kinh doanh bảo hiểm. Tài chính hộ gia đình và các tổ chức phi kinh doanh: là một tụ điểm vốn quan trọng, các quỹ tiền tệ này chủ yếu cho mục đích tiêu dùng, đầu tư phát triển kinh tế hộ gia đình hoặc là nguồn thu từ phí đóng góp của các hội viên, của các tầng lớp dân cư trong và ngoài nước, của các tổ chức phi Chính phủ sử dụng vào mục đích tiêu dùng hoặc đầu tư vào kinh tế thông qua hoạt động của thị trường tài chính. Tài chính doanh nghiệp: là tài chính của các tổ chức kinh doanh hàng hoá và dịch vụ thuộc các thành phần kinh tế, thể hiện các quan hệ tài chính vận hành theo cơ chế kinh doanh hướng tới mục đích lợi nhuận. Nhờ quá trình huy động, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ cho mục đích kinh doanh trong các doanh nghiệp mà nguồn tài chính của xã hội được tạo lập. Trong điều kiện nền kinh tế thị trường hiện nay, các khâu trong hệ thống tài chính có thể thiết lập mối quan hệ trực tiếp với nhau hoặc cũng có thể liên hệ thông qua thị trường tài chính. Thị trường tài chính không phải là một khâu trong hệ thống tài chính, song nó là môi trường mà hệ thống tài chính vận động. Thị trường tài chính cũng là một khái niệm để làm rõ phạm trù tài chính. Thị trường tài chính là một khái niệm tổng hợp, nơi diễn ra các hoạt động “mua - bán” trong lĩnh vực tài chính bao gồm cả những chủ thể tham gia hoạt động và nơi diễn ra hoạt động đó. Đối tượng “mua bán” ở thị trường tài chính là quyền sử dụng các nguồn tài chính ngắn hạn hay dài hạn (tín phiếu, cổ phiếu, trái phiếu, chứng chỉ quỹ đầu tư….) trên thị trường tài chính, người mua và người bán đều có thể là tất cả các chủ thể đại diện cho từng khâu của hệ thống tài chính. Thị trường tài chính là cơ chế tạo điều kiện thuận lợi cho người mua và người bán quyền sử dụng các nguồn lực tài chính, cho phép huy 24 động tối đa mọi nguồn lực tài chính trong nền kinh tế cũng như các nguồn lực tài chính ở nước ngoài. Trên cơ sở điều kiện, tính chất, thời gian sử dụng và hình thức vận động của các nguồn tài chính nãy sinh sự chuyên môn hoá và sự phân biệt: thị trường tiền tệ: nơi trao đổi sử dụng các nguồn tài chính ngắn hạn; thị trường vốn: nơi trao đổi sử dụng các nguồn vốn dài hạn, chủ yếu nhằm mục đích đầu tư dài hạn vào mục đích kinh doanh như vốn cố định, vốn lưu động của các doanh nghiệp; thị trường chứng khoán: nơi trao đổi mua bán các giấy tờ chứng nhận quyền sử dụng các nguồn tài chính và quyền nhận lợi tức trên các chứng từ đó. Chứng khoán được mua bán ở đây bao gồm tất cả các giấy chứng nhận quyền sử dụng các nguồn tài chính dài hạn cổ phiếu, trái phiếu và cả các chứng từ có giá ngắn hạn như tín phiếu, giấy nhận nợ các loại. Hoạt động “mua - bán” trên thị trường vốn thường đi kèm với việc lưu hành khá phổ biến các giấy chứng nhận: cổ phiếu, trái phiếu. Sự lưu hành các giấy chứng nhận đó làm nảy sinh thị trường chứng khoán, các chủ thể tài chính có thể trao đổi các nguồn vốn tiền tệ của mình thông qua thị trường chứng khoán. 1.3. Vai trò của Nhà nước trong lĩnh vực tài chính4 Tài chính có vai trò quan trọng tác động tới mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Để thực hiện được mục tiêu và chức năng của mình, bất kỳ nhà nước nào cũng đòi hỏi phải có nguồn lực tài chính, vì vậy nhà nước luôn có các cơ chế tác động tới các quan hệ tài chính. Để phù hợp với nền kinh tế thị trường hiện nay, sự tác động của nhà nước đối với hệ thống và các quan hệ tài chính cũng có nhiều thay đổi. Nhà nước không với vai trò là chủ thể trực tiếp tham gia vào tất cả các quan hệ tài chính mà nhà nước thực hiện với vai trò quản lý vĩ mô đối với các quan hệ tài chính thông qua chức năng kinh tế của nhà nước đó là: 4 Xem: Giáo trình luật tài chính Việt Nam, Trường Đại học luật Hà Nội, NXB công an nhân dân 2004, tr17- tr22. 25 Nhà nước hoạch định chiến lược, định hướng phát triển, điều chỉnh sự vận động của nền tài chính quốc gia thông qua chính sách tài chính của nhà nước. Chính sách tài chính của nhà nước là tổng thể các quan điểm của nhà nước, các nguyên tắc thể hiện phương châm và mục đích sử dụng toàn bộ các khâu tài chính trong nền kinh tế nhà nước để khai thác và sử dụng hiệu quả các nguồn tài chính phục vụ sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm an ninh quốc phòng, ổn định môi trường kinh tế vĩ mô. Hoạch định và thực thi chính sách tài chính quốc gia là đề ra các chủ trương, chính sách, đường lối và biện pháp về tài chính trong một thời kỳ tương đối lâu dài nhằm mục tiêu: tăng cường tiềm lực tài chính của đất nước, kiểm soát lạm phát, ổn định giá cả và sức mua của đồng tiền, tạo công ăn việc làm. Vì vậy, trong nền kinh tế thị trường mở cửa và hội nhập ngày nay nhà nước phải chuyển hướng cơ chế quản lý chính sách tài chính - tiền tệ kiểu "động viên tập trung" sang chính sách tài chính phân quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm. Thực hiện cơ chế tài chính mở lành mạnh. Chính sách tài chính phải giải phóng triệt để mọi nguồn vốn. Việc xây dựng và thực hiện các chính sách tài chính cần đứng trên quan điểm hệ thống. Chú trọng nghiên cứu, khảo sát, đúc kết kinh nghiệm, tổ chức đào tạo, thử nghiệm các phương thức phù hợp. Hoàn chỉnh hệ thống văn bản pháp quy về tài chính, tăng cường kiểm soát, thanh tra. Nhà nước tạo lập cơ sở pháp lý cho các hoạt động tài chính trong nền kinh tế quốc dân. Điều 26 hiến pháp 1992 ghi rõ: “Nhà nước thống nhất quản lý nền kinh tế quốc dân bằng pháp luật, kế hoạch, chính sách”. Trong lĩnh vực tài chính, pháp luật đóng vai trò tối quan trọng để điều chỉnh những quan hệ tài chính phát triển lành mạnh. Nhiệm vụ, yêu cầu xây dựng khung pháp lý tài chính phải hướng đến mục tiêu bảo đảm để nhà nước sử dụng tài chính làm công cụ sắc bén trong phân phối và giám đốc, công cụ quản lý vĩ mô nhằm phát huy mặt tích cực, ngăn ngừa hạn chế mặt tiêu cực của cơ chế thị trường trong lĩnh vực tài chính, phát huy vai trò của tài chính nhà nước và 26 động viên thu hút các nguồn tài chính khác. Điều đó đòi hỏi nhà nước phải xây dựng một khuôn khổ pháp lý phù hợp để tác động tới các khâu trong hệ thống tài chính. Nhà nước thiết lập các thiết chế tác động tới sự vận động của tất cả các khâu tài chính. Thời kỳ bao cấp các thiết chế như Ngân hàng nhà nước, Bộ tài chính là những cơ quan trực tiếp điều chỉnh các quan hệ tài chính. Có thể nói nhà nước độc quyền trong lĩnh vực tài chính ngân hàng, các thể chế khác không được quyền tham gia lĩnh vực này. Vì vậy Ngân hàng nhà nước vừa là nhà quản lý vừa là chủ thể kinh doanh. Trong cơ chế nền kinh tế thị trường hiện nay, nhà nước không còn can thiệp mang tính mệnh lệnh vào các quan hệ tài chính. Các thế chế như Ngân hàng nhà nước, các cơ quan chức năng của Bộ tài chính vừa mang tính chất quản lý vĩ mô, vừa mang tính chất điều chỉnh trực tiếp đối với sự vận động của nền tài chính thông qua việc điều chỉnh tỷ giá hối đoái trên thị trường ngoại tệ để thăng bằng cung cầu ngoại tệ bằng cách bán hoặc mua một lượng ngoại tệ phù hợp theo giá do ngân hàng nhà nước lựa chọn, tham gia huy động vốn trên thị trường tài chính thông qua việc phát hành chứng từ có giá.... Nhà nước xác lập cơ chế kiểm tra và thanh tra tài chính đảm bảo hoạt động quản lý có hiệu quả. Kiểm tra vừa là nội dung của hoạt động quản lý vừa có ý nghĩa là sự đảm bảo có hiệu quả của chính hoạt động quản lý. Nhà nước quy định chế độ kiểm tra tài chính áp dụng đối với hầu hết các chủ thể tham gia quá trình phân phối của cải xã hội dưới hình thức giá trị nhằm đảm bảo việc sử dụng và phân phối các nguồn tài chính một cách có hiệu quả, bảo vệ lợi ích của nền kinh tế, lợi ích của nhà nước, lợi ích của các tổ chức và công dân. Nhà nước quy định quyền hạn của kiểm tra, thanh tra tài chính của các cơ quan thanh tra tài chính, thanh tra ngân hàng, thanh tra nhà nước. Việc thực hiện kiểm tra tài chính được thực hiện thường xuyên và định kỳ cả trước, trong và sau khi thực hiện các hoạt động tài chính. 27 2. KHÁI NIỆM LUẬT TÀI CHÍNH, QUAN HỆ PHÁP LUẬT TÀI CHÍNH 2.1. Khái niệm luật tài chính Cùng với sự phát triển của nền kinh tế hàng hoá và sự chuyên môn hoá về sản xuất nhu cầu đòi hỏi sự trao đổi giữa các chủ thể ngày càng đa dạng làm phát sinh các quan hệ tài chính, đó là sự trao đổi, tạo lập và phân phối các quỹ tiền tệ. Nhưng cho đến nay, quan niệm tài chính là một ngành luật độc lập vẫn chưa thống nhất. Những nước phân định hệ thống pháp luật thành luật công (quan hệ có nhà nước tham gia) và luật tư (quan hệ phát sinh trong dân sự, kinh tế) thì họ cho rằng luật tài chính thuộc hệ thống luật công vì gắn liền với sự ra đời của nhà nước và trong tất cả các quan hệ tài chính đều có nhà nước tham gia trong quan hệ tài chính. Thực tế quan điểm này chỉ đề cập đến các quan hệ tài chính phát sinh trong lĩnh vực NSNN. Trong nền kinh tế thị trường hiện nay, quan hệ tài chính không chỉ gói gọn trong phạm vi quan hệ tài chính trong lĩnh vực NSNN mà cả các quan hệ tài chính phát sinh trong nhiều quan hệ như trong bảo hiểm, doanh nghiệp, tiền tệ, tín dụng ngân hàng. Vì vậy, nếu xem luật tài chính là quan hệ thuộc luật công điều chỉnh thì không bao quát hết các quan hệ tài chính phát sinh trên thực tế. Quan điểm của Việt Nam thì không phân định theo hệ thống luật công và luật tư mà phân định theo hệ thống các ngành luật. Trên cơ sở đó, quan hệ tài chính được điều chỉnh mang một đặc thù riêng và cho rằng luật tài chính là một ngành luật độc lập với các nhóm quan hệ điều chỉnh mang tính đặc thù và phương pháp riêng. Đối tượng điều chỉnh: Đối tượng điều chỉnh của luật tài chính đó là các quan hệ xã hội trong lĩnh vực tài chính. Đó là các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình hình thành, phân phối và sử dụng các quỹ tiền tệ của các chủ thể hoạt động phân phối của cải xã hội dưới hình thức giá trị. Căn cứ vào lĩnh vực hoạt động của tài chính có thể chia đối tượng điều chỉnh của luật tài chính thành các nhóm quan hệ sau: 28 Nhóm 1: Các quan hệ tài chính phát sinh trong lĩnh vực NSNN. Bao gồm: Quan hệ thu nộp NSNN; quan hệ cấp phát chi tiêu NSNN; quan hệ phát sinh trong quá trình phân cấp NSNN; quan hệ tài chính phát sinh trong lĩnh vực chấp hành, quyết toán NSNN. Nhóm 2: Các quan hệ tài chính phát sinh trong lĩnh vực kinh doanh. Các quan hệ phát sinh trong quá trình hình thành quỹ của doanh nghiệp. Các chủ thể tham gia trong quan hệ này nhằm mục đích kinh doanh. Nhóm 3: Nhóm quan hệ tài chính phát sinh trong khu dân cư và các tổ chức phi kinh doanh chủ yếu phát sinh trên cơ sở hợp đồng dân sự và thuộc đối tượng điều chỉnh của luật dân sự. Đồng thời với sự phát triển của thị trường tài chính tạo điều kiện kết nối các mối quan hệ tài chính giữa tài chính dân cư, các tổ chức phi kinh doanh với thị trường tài chính, các quan hệ này cũng thuộc đối tượng điều chỉnh của luật tài chính. Nhằm phân phối đáp ứng nhu cầu tiêu dùng tích luỹ, không nhằm mục đích kiếm lời. Nhóm 4: Nhóm quan hệ tài chính phát sinh trong lĩnh vực kinh doanh bảo hiểm. Hoạt động của các tổ chức kinh doanh bảo hiểm (bên bảo hiểm) làm phát sinh các quan hệ tài chính giữa các tổ chức này với bên mua bảo hiểm trong việc thu nộp phí bảo hiểm và trả tiền bảo hiểm. Nhóm 5: Nhóm các quan hệ tài chính phát sinh trong thị trường tài chính. Hoạt động mua bán quyền sử dụng vốn trên thị trường tài chính làm phát sinh quan hệ tài chính giữa các chủ thể có cung - cầu vốn. Nhóm 6: Nhóm các quan hệ tài chính có nhân tố nước ngoài như đầu tư vốn, cho vay, viện trợ... Tóm lại, tất cả các quan hệ tài chính phát sinh dù ở nhiều nhóm lĩnh vực khác nhau đều mang một đặc trưng chung là luôn luôn gắn liền với việc hình thành, quản lý và sử dụng các nguồn vốn tiền tệ nhất định. Phương pháp điều chỉnh: là cách thức biện pháp mà nhà nước sử dụng để tác động vào các nhóm đối tượng điều chỉnh. Trong nền kinh tế thị trường hiện nay, tuỳ thuộc vào từng nhóm quan hệ tài chính mà nhà nước sử dụng các biện pháp tác động cho phù hợp. Có hai phương pháp điều chỉnh đó là: 29 Phương pháp mệnh lệnh: Thể hiện mối quan hệ bất bình đẳng, một bên có quyền ra lệnh buộc chủ thể bên kia phải thực hiện những hành vi nhất định như nộp thuế… Phương pháp bình đẳng thoả thuận: thể hiện các chủ thể tham gia trong quan hệ tài chính bình đẳng về địa vị pháp lý. Sự bình đẳng thể hiện ở quyền và nghĩa vụ tài chính mà các bên phải thực hiện hoặc trong trường hợp các bên không phải thực hiện nghĩa vụ. Thể hiện quyền tự quyết định trong khuôn khổ pháp luật của các chủ thể tham gia trong quan hệ tài chính. Phương pháp này điều chỉnh các quan hệ kinh tế chủ yếu phát sinh trong quá trình phân phối nguồn tài chính do các tổ chức kinh tế tạo ra trong quá trình hình thành, sử dụng quỹ tiền tệ của các chủ thể khác nhau trong xã hội: doanh nghiệp, tổ chức kinh tế, dân cư được thực hiện thông qua hình thức hợp đồng, điều lệ… Như vậy, Luật tài chính là một ngành luật độc lập, bao gồm tập hợp các quy phạm pháp luật do nhà nước ban hành nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình hình thành, phân phối và sử dụng các quỹ tiền tệ của các chủ thể thực hiện hoạt động phân phối của cải xã hội dưới hình thức giá trị. 2.2. Nguồn của luật tài chính Nguồn của luật tài chính là những văn bản do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành chứa đựng những quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình hình thành, phân phối và sử dụng các quỹ tiền tệ của các chủ thể thực hiện hoạt động phân phối của cải xã hội dưới hình thức giá trị. Bao gồm: - Hiến pháp: Hiến pháp là đạo luật cơ bản của nhà nước. Hiến pháp xác định chế độ chính trị, kinh tế - xã hội của đất nước là văn bản có giá trị pháp lý cao nhất và là nguồn của nhiều ngành luật, trong đó có luật tài chính. Hiến pháp 1992 là nguồn quan trọng nhất, là cơ sở để xác định các nguyên tắc chung cho việc xây dựng luật tài chính, xây dựng các chế định, các quy phạm pháp luật cụ thể của luật tài chính như chế độ kinh tế, 30 NSNN được ghi nhận tại Điều 26, Điều 84, Điều 1195. - Bộ luật, luật, nghị quyết của Quốc hội:Các bộ luật, luật, nghị quyết do Quốc hội thông qua liên quan đến đối tượng điều chỉnh của luật tài chính như: Luật kinh doanh bảo hiểm, Luật doanh nghiệp, Luật thuế xuất nhập khẩu, Luật thuế thu nhập doanh nghiệp, Luật thuế thu nhập cá nhân, Luật thuế giá trị gia tăng, Luật NSNN, Nghị quyết về thực hiện các nhiệm vụ kinh tế xã hội trong năm kế hoạch, Nghị quyết về phê chuẩn và thực hiện dự toán NSNN,... - Các Pháp lệnh, Nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội như: pháp lệnh thuế tài nguyên... - Các Nghị quyết, Nghị định của Chính phủ, các Quyết định, Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, các Quyết định, Chỉ thị, Thông tư của Bộ trưởng, các cấp tương đương, các Quyết định, Chỉ thị của UBND trong lĩnh vực tài chính. - Các Hiệp định quốc tế điều chỉnh các quan hệ tài chính giữa các Nhà nước với các nước trên thế giới hoặc giữa Việt Nam với các tổ chức tiền tệ thế giới: Hiệp định tránh đánh thuế hai lần giữa Việt Nam và Hàn Quốc, hiệp định tránh đánh thuế hai lần giữa Việt Nam và Nhật Bản… 5“Điều 26: Nhà nước thống nhất quản lý nền kinh tế quốc dân bằng pháp luật, kế hoạch, chính sách; phân công trách nhiệm và phân cấp quản lý Nhà nước giữa các ngành, các cấp; kết hợp lợi ích của cá nhân, của tập thể với lợi ích của Nhà nước.” “Điều 84: Quốc hội có những nhiệm vụ và quyền hạn sau đây: 1- Làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp; làm luật và sửa đổi luật; quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; 2- Thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội; xét báo cáo hoạt động của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao; 3- Quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của đất nước; 4- Quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia; quyết định dự toán ngân sách Nhà nước và phân bổ ngân sách Nhà nước, phê chuẩn quyết toán ngân sách Nhà nước; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế;…” “Điều 119:Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên.” 31 2.3. Quan hệ pháp luật tài chính Quan hệ pháp luật tài chính là các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tạo lập phân phối và sử dụng các nguồn tài chính giữa Nhà nước và các tổ chức, cá nhân khác được các quy phạm pháp luật tài chính điều chỉnh. Quan hệ pháp luật tài chính được cấu thành bởi ba yếu tố: 2.3.1. Chủ thể của quan hệ pháp luật tài chính Chủ thể của một quan hệ pháp luật là những con người cụ thể tham gia vào quan hệ đó nhằm thực hiện các quyền và nghĩa vụ pháp lý ́ nhất định. Chủ thể tham gia trong quan hệ pháp luật tài chính bao gồm các bên tham gia vào quan hệ pháp luật tài chính có thể là tổ chức, cá nhân có đủ năng lực chủ thể theo quy định của pháp luật được trao các quyền và nghĩa vụ pháp lý bao gồm: - Nhà nước, cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, lực lượng vũ trang, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, quỹ xã hội, quỹ từ thiện tham gia trong quá trình tạo lập, phân phối hoặc sử dụng quỹ NSNN như thu thuế, được cấp phát kinh phí…. - Các doanh nghiệp và các chủ thể kinh doanh khác tham gia trong quan hệ tài chính với tư cách là các chủ thể trực tiếp tiến hành các hoạt động sản xuất, kinh doanh chủ yếu nhằm mục đích kinh doanh... thể hiện trong các lĩnh vực thu hút và tập trung vốn, thực hiện nghĩa vụ tài chính với nhà nước, phân phối lợi nhuận trong tổ chức đó... - Công dân Việt Nam là chủ thể tham gia trong quan hệ pháp luật tài chính với tư cách là nhà đầu tư trong thị trường tài chính dưới hình thức mua trái phiếu, cổ phiếu do các doanh nghiệp phát hành... (các quan hệ tài chính này không tồn tại trong cơ chế kế hoạch hoá tập trung). - Chính phủ, tổ chức phi chính phủ, tổ chức quốc tế, tổ chức kinh tế nước ngoài, người nước ngoài có thể trở thành chủ thể quan hệ pháp luật tài chính Việt Nam khi tham gia các quan hệ tài chính với bên Việt Nam như góp vốn, đầu tư, viện trợ… 32 2.3.2. Khách thể của quan hệ pháp luật tài chính Khách thể của quan hệ pháp luật là lợi ích mà các chủ thể hướng tới khi thiết lập quan hệ, là những lợi ích được nhà nước bảo đảm thực hiện có thể là lợi ích vật chất hoặc lợi ích tinh thần. Trong quan hệ pháp luật tài chính lợi ích mà các bên mong muốn hướng đến là tiền, các loại giấy tờ, chứng từ có giá trị có thể chuyển đổi thành tiền như cổ phiếu, trái phiếu, tín phiếu kho bạc, kỳ phiếu ngân hàng... hoặc việc thực hiện các quan hệ tiền tệ nhất định. 2.3.3. Nội dung của quan hệ pháp luật tài chính Nội dung của một quan hệ pháp luật là các quyền và nghĩa vụ được nhà nước quy định cho các chủ thể khi họ tham gia vào các quan hệ pháp luật đó. Trong quan hệ pháp luật tài chính, nội dung của quan hệ pháp luật tài chính là tập hợp các quyền và nghĩa vụ pháp lý mà pháp luật xác định đối với từng chủ thể tham gia trong quan hệ. Quyền và nghĩa vụ được đảm bảo thực hiện bằng sự cưỡng chế của Nhà nước. Ngoài ra, khi nghiên cứu về quan hệ pháp luật tài chính còn xem xét về căn cứ làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt quan hệ pháp luật tài chính. Căn cứ làm phát sinh, thay đổi chấm dứt quan hệ pháp luật tài chính bao gồm: - Quy phạm pháp luật tài chính. - Chủ thể tham gia. - Sự kiện pháp lý: đó là những sự kiện thực tế xãy ra trong hoạt động tài chính. Sự kiện pháp lý đó có thể do hành vi của các chủ thể gây ra hoặc do điều kiện khách quan đem lại. Việc tìm hiểu căn cứ làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt quan hệ pháp luật tài chính có ý nghĩa rất quan trọng trong quá trình Nhà nước sử dụng pháp luật để điều chỉnh các hoạt động tài chính nhằm góp phần thúc đẩy sự tăng trưởng kinh tế và tạo nên sự ổn định xã hội. 33 CHƯƠNG 2 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. KHÁI QUÁT VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1. Khái niệm và đặc điểm của Ngân sách nhà nước 1.1.1. Khái niệm Ngân sách nhà nước là một khâu trong hệ thống tài chính. Thuật ngữ "Ngân sách nhà nước" được sử dụng rộng rãi trong đời sống kinh tế, xã hội ở mọi quốc gia. Song quan niệm về NSNN lại chưa thống nhất, người ta đã đưa ra nhiều định nghĩa về NSNN tuỳ theo các trường phái và các lĩnh vực nghiên cứu. Theo thư tịch cũ NSNN bắt nguồn từ chữ Pháp cổ là Bouge, bougette và dần dần người Anh sử dụng và đọc là bugdet với nghĩa là “túi tiền của nhà Vua”6. Có quan điểm cho rằng “NSNN là bản dự toán thu - chi tài chính của nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định, thường là một năm”. Quan điểm thứ hai cho rằng “NSNN là quỹ tiền tệ của nhà nước”7. Tuy nhiên, khái niệm ngân sách nói chung đều có chung hai dấu hiệu đặc trưng là: - Ngân sách là bảng liệt kê trong đó dự kiến và cho phép thực hiện các khoản thu chi bằng tiền của một chủ thể nào đó. - Ngân sách tồn tại trong một khoảng thời gian nhất định thường là một năm. 6 Xem: Lê Đình Chân, Tài chính công, Sài Gòn, 1967, tr 253. 7 Xem: GS.TS Trương Mộc Lâm, Dương Đăng Chính, Tài chính học, NXB Tài chính, Hà Nội, 1999, tr 43. 34 Trên cơ sở đó có thể hiểu NSNN hay ngân sách của chủ thể là nhà nước đó là bảng dự kiến thu chi của nhà nước được thực hiện trong thời gian nhất định. Như vậy, có phải nhà nước xuất hiện thì thuật ngữ NSNN cũng được sử dụng? Trên cơ sở nghiên cứu thực tiễn của xã hội loài người và sự tồn tại của nhà nước người ta thấy rằng: trong thời kỳ phong kiến với chế độ thuế khoá tuỳ tiện, chế độ chi tiêu thiếu rõ ràng giữa chi tiêu của Nhà nước và chi tiêu trong bản thân gia đình của các vua chúa nên NSNN không được hiểu đúng bản chất của nó. NSNN khi này không chỉ là thu chi của thực thể nhà nước tách biệt mà bào gồm cả những chi tiêu của gia đình vua chúa phong kiến. Đến thời kỳ nhà nước tư bản, với sự ra đời của giai cấp tư sản và đấu tranh của giai cấp này để có một môi trường tài chính rõ ràng, một chế độ thuế khoá theo luật định đảm bảo hợp lý, công bằng. Đòi hỏi những khoản chi tiêu của Nhà nước và những khoản thu của Nhà nước phải được thể chế thành pháp luật và được đại diện công chúng kiểm soát. Trên cơ sở đó NSNN mới được hiểu đúng bản chất của nó. Ngày nay, trong các tư liệu nghiên cứu và trong các văn bản pháp luật ở các nước NSNN được định nghĩa có những đặc trưng riêng. Trong các đạo luật NSNN ở các nước XHCN thường định nghĩa NSNN là kế hoạch tài chính cơ bản để lập và sử dụng quỹ tiền tệ của Nhà nước. Ở nước ta, điều lệ luật chấp hành NSNN ban hành kèm theo Nghị định số 168/CP ngày 20 tháng 10 năm 1961 của Hội đồng Chính phủ quy định:“NSNN là kế hoạch tài chính cơ bản nhằm lập và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước”. Điều 1 Luật NSNN được Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam khoá IX kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 20 tháng 03 năm 1996 (bổ sung ngày 20 tháng 05 năm 1998 sửa đổi lần 2 ngày 27 tháng 12 năm 2002) quy định: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. 35 1.1.2. Đặc điểm của Ngân sách nhà nước Căn cứ vào quy định tại Điều 1 Luật NSNN thì NSNN có đặc điểm cơ bản sau: Về nội dung: NSNN là toàn bộ các khoản thu chi của nhà nước được xác định bằng những khoản tiền cụ thể. Về mục đích: NSNN nhằm thực hiện chức năng nhiệm vụ của nhà nước. Về điều kiện có hiệu lực: NSNN khi và chỉ khi được cơ quan đại diện cho ý chí của nhân dân (Quốc hội) thông qua. Về mặt pháp lý: dự toán NSNN là một đạo luật. Điều 84 khoản 4 Hiến pháp năm 1992 nước ta quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội có quyền quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia, quyết định dự toán NSNN, phê chuẩn quyết toán NSNN; quy định và sửa đổi hay bãi bỏ các thứ thuế. Điều 15 Luật NSNN 1996 quy định chi tiết những nhiệm vụ quyền hạn của Quốc hội và quyết định dự toán NSNN, quyết định điều chỉnh dự toán NSNN trong trường hợp cần thiết. Việc phê chuẩn dự toán NSNN của Quốc hội được thực hiện bằng Nghị quyết có giá trị bắt buộc thi hành đối với chủ thể kinh tế - xã hội liên quan đến quá trình lập, chấp hành, quyết toán, kiểm tra và thanh tra NSNN. Do đó, Nghị quyết của Quốc hội và bản dự toán thu chi tài chính của quốc gia được xem là một đạo luật và được gọi là đạo luật ngân sách hàng năm (đạo luật ngân sách thường niên). Ở nhiều nước, trong luật thực định có quy định về giá trị pháp lý của văn kiện Nhà nước về dự toán thu chi tài chính của quốc gia sau khi được cơ quan lập pháp phê chuẩn. Ví dụ: Sắc lệnh ngày 2 tháng 1 năm 1959 của Chính phủ Pháp có quy định: ngân sách là Đạo luật tài chính của năm. Ở Việt Nam, trước đây theo Điều 4, Điều lệ lập chấp hành NSNN ban hành kèm theo Nghị định 168 ngày 29 tháng 10 năm 1961 của Hội đồng Chính phủ có quyết định NSNN được Quốc hội phê chuẩn là một đạo luật. 36 Về thời gian có hiệu lực của NSNN: Trong quy định hiện hành hiệu lực của NSNN là một năm tính theo năm dương lịch (từ ngày 1 tháng 1 đến ngày 31tháng 12)8. Các nước trên thế giới đều áp dụng thời hiệu NSNN là một năm dương lịch. Phổ biến ở các nước là năm NSNN bắt đầu từ ngày 1 tháng 1 đến ngày 31tháng 12 cùng năm. Tuy nhiên, một số nước thời hiệu NSNN được tính không theo thời điểm này như: Anh, Nhật Bản, Ấn Độ, Singapore,... thì thời hiệu NSNN bắt đầu từ ngày 1 tháng 4 năm trước và kết thúc vào ngày 31 tháng 3 năm sau; Mỹ: ngày 1 tháng 10 năm này đến ngày 30 tháng 9 năm sau; Nepal: ngày 16 tháng 7 năm này đến ngày 15 tháng 7 năm sau; Pháp, Bỉ, Hà Lan, Thuỵ sĩ, Trung Quốc…từ ngày 1 tháng 1 đến ngày 31 tháng 129. 1.2. Vai trò của Ngân sách nhà nước trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam Sự tồn tại của nền kinh tế thị trường bên cạnh mặt tích cực là thúc đẩy sự phát triển của nền kinh tế, nâng cao năng lực sản xuất… nhưng cũng có không ít mặt trái của nó như sự cạnh tranh không lành mạnh, chạy theo lợi nhuận, tình trạng độc quyền trong kinh doanh nên có thể dẫn đến sự phân hoá giai cấp, sự mất cân đối trong nền kinh tế và các hiện tượng khác. Một đòi hỏi nhất thiết là phải có sự can thiệp của nhà nước để đảm bảo ổn định nền kinh tế và khắc phục hạn chế của nền kinh tế thị trường. Một trong những công cụ hữu hiệu để nhà nước can thiệp vào nền kinh tế là thông qua công cụ NSNN. Trong nền kinh tế thị trường hiện nay, nhà nước không còn thực hiện cơ chế can thiệp mệnh lệnh hành chính trực tiếp mà can thiệp gián tiếp ở tầm vĩ mô thông qua các chính sách, pháp luật như chính sách thuế, chính sách tài chính trong các doanh nghiệp, chính sách giá cả…. 8 Xem: Điều 14 Luật ngân sách nhà nước 2002. 9 Xem: TS. Võ Đình Toàn, Giáo trình Luật tài chính Việt Nam, NXB Công an Nhân dân, Hà Nội, 2008, tr 9. 37 Vai trò của NSNN có thể thể hiện rõ thông qua việc thực hiện chức năng và nhiệm vụ của NSNN thông qua hai kênh thu và chi. Thông qua kênh thu và chi vai trò của NSNN có thể thể hiện dưới các phương diện sau: - Đối với nền kinh tế: Để định hướng cho các thành phần kinh tế, kích thích sự phát triển sản xuất kinh doanh và chống độc quyền, thông qua kênh chi NSNN hộ trợ kinh phí cho một số thành phần kinh tế, thành lập các doanh nghiệp hoạt động công ích, hỗ trợ vốn đầu tư… NSNN sử dụng để cấp phát cho thành phần kinh tế nhà nước, các ngành nghề quan trọng và được sử dụng để cấp tín dụng ưu đãi cho thành phần kinh tế nhà nước. NSNN được sử dụng để xây dựng cơ sở hạ tầng cho nền kinh tế, hoàn thiện môi trường đầu tư… đồng thời thông qua kênh chi NSNN xây dựng chính sách thuế khoá hợp lý để vừa thu hút hoạt động đầu tư vừa khuyến khích hoạt động tiêu dùng như chính sách ưu đãi về thuế đối với các địa bàn khó khăn, chính sách thuế suất thích hợp đối với những ngành nghề không khuyến khích sản xuất, kinh doanh, tiêu dùng như đánh thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế môi trường… huy động nguồn vốn tài chính để đảm bảo thực hiện các chức năng nhiệm vụ của nhà nước. - Đối với giá cả, thị trường: nhằm để điều tiết giá cả, giữ ổn định thị trường thông qua kênh thu và chi hình thành các quỹ dự phòng NSNN nhằm có nguồn vốn cung ứng để giải quyết khi có biến động về giá cả thị trường, chống lạm phát, giảm phát. - Đối với xã hội: nhằm điều tiết thu nhập và góp phần đảm bảo công bằng xã hội thông qua việc đánh thuế thu nhập cá nhân và tái phân phối cho người nghèo như các chính sách bảo trợ xã hội, an sinh xã hội…. 1.3. Hệ thống Ngân sách nhà nước trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam 1.3.1. Khái niệm Hệ thống NSNN là tập hợp ngân sách các cấp chính quyền nhà nước được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ và công khai. 38 Tuỳ thuộc mô hình nhà nước mà có các hệ thống ngân sách khác nhau (nhà nước liên bang, nhà nước đơn nhất) nhằm thực hiện các chức năng nhiệm vụ của nhà nước. Ở quốc gia có mô hình tổ chức Nhà nước đơn nhất, hệ thống NSNN bao gồm: ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương. Những quốc gia có mô hình tổ chức bộ máy theo hình thức liên bang hệ thống ngân sách gồm: Ngân sách liên bang, Ngân sách bang và Ngân sách địa phương. Ở Việt Nam hệ thống NSNN cũng hình thành và có kết cấu hệ thống phù hợp với kết cấu bộ máy Nhà nước trong từng thời kỳ. Hiện nay, Việt Nam hệ thống NSNN được tổ chức theo hệ thống cơ quan chấp hành ở mỗi cấp chính quyền Nhà nước. Điều 4 Luật NSNN quy định “NSNN bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân”. Hệ thống ngân sách Việt Nam hiện hành là hệ thống gồm 2 cấp ngân sách: Ngân sách Trung ương và Ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương hiện nay bao gồm ngân sách tỉnh, ngân sách huyện, ngân sách xã. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh được trao quyền để quản lý toàn bộ ngân sách cấp địa phương. 1.3.2. Mối quan hệ giữa các cấp ngân sách trong hệ thống Ngân sách nhà nước Tính độc lập tương đối giữa ngân sách các cấp: Mỗi cấp chính quyền đều có những chức năng và nhiệm vụ riêng để thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của mình, trong việc xây dựng hệ thống ngân sách luôn đảm bảo tính độc lập giữa các cấp ngân sách đó là: nguồn thu của ngân sách cấp nào thì cấp đó sử dụng. Nhiệm vụ chi của ngân sách cấp nào thì cấp đó phải đảm nhận. Tính phụ thuộc giữa ngân sách cấp dưới và ngân sách cấp trên: bên cạnh tính độc lập của các cấp ngân sách, một yêu cầu đòi hỏi là các cấp ngân sách trong hệ thống ngân sách cũng có sự điều tiết qua lại đảm bảo sự cân đối giữa các cấp ngân sách và trong hệ thống chỉnh thể NSNN 39 vì vậy ngân sách cấp trên có thể chi bổ sung cân đối cho ngân sách cấp dưới để địa phương hoàn thành nhiệm vụ. Ngân sách cấp trên có thể chi bổ sung có mục tiêu để địa phương có thể thực hiện được chính sách mới. Các đặc tính này được ghi nhận trong Luật NSNN 2002: “Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và quan hệ giữa ngân sách các cấp được thực hiện theo các nguyên tắc sau đây: - Ngân sách trung ương và ngân sách mỗi cấp chính quyền địa phương được phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể; - Ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia và hỗ trợ những địa phương chưa cân đối được thu, chi ngân sách; - Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động trong thực hiện những nhiệm vụ được giao; tăng cường nguồn lực cho ngân sách xã. Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là cấp tỉnh) quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn; - Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó bảo đảm; việc ban hành và thực hiện chính sách, chế độ mới làm tăng chi ngân sách phải có giải pháp bảo đảm nguồn tài chính phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách từng cấp; - Trường hợp cơ quan quản lý nhà nước cấp trên uỷ quyền cho cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi của mình, thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ đó; - Thực hiện phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) đối với các khoản thu phân chia giữa ngân sách các cấp và bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để bảo đảm công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phương. Tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu và số bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được 40 ổn định 3 đến 5 năm. Số bổ sung từ ngân sách cấp trên là khoản thu của ngân sách cấp dưới; - Trong thời kỳ ổn định ngân sách các địa phương được sử dụng nguồn tăng thu hàng năm mà ngân sách địa phương được hưởng để phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn; sau mỗi thời ký ổn định ngân sách, phải tăng khả năng tự cân đối, phát triển ngân sách địa phương, thực hiện giảm dân số bổ sung từ ngân sách cấp trên hoặc tăng tỷ lệ phần trăm (%) điều tiết số thu nộp về ngân sách cấp trên; - Ngoài việc uỷ quyền thực hiện nhiệm vụ chi và bổ sung nguồn thu theo quy định, không được dùng ngân sách của cấp này để chi cho nhiệm vụ của cấp khác, trừ trường hợp đặc biệt theo quy định của Chính phủ.”10 Như vậy, hệ thống NSNN vừa có tính độc lập giữa các cấp ngân sách vừa có mối quan hệ giữa giữa các cấp ngân sách tạo nên một chỉnh thể thống nhất phù hợp với việc thực hiện chức năng và nhiệm vụ nhà nước ở các cấp chính quyền từ trung ương đến địa phương. 1.3.3. Các nguyên tắc tổ chức hệ thống Ngân sách nhà nước11 Việc tổ chức hệ thống NSNN có ý nghĩa rất lớn trong việc thực hiện có hiệu quả chức năng và nhiệm vụ của nhà nước. Tuỳ thuộc vào bản chất của mỗi nhà nước cũng như những giai đoạn lịch sử nhất định việc tổ chức hệ thống NSNN có thể khác nhau ở mỗi gia. Việc tổ chức hệ thống NSNN của Việt Nam hiện nay đảm bảo các nguyên tắc sau: - Nguyên tắc thống nhất trong tổ chức NSNN Hệ thống NSNN được phân định thành các cấp ngân sách. Mỗi cấp ngân sách đều có hoạt động thu chi nhưng các cấp ngân sách là một bộ phận cấu thành của hệ thống ngân sách thống nhất. Các hoạt động thu chi của các cấp ngân sách hoạt động trên nguyên tắc nhất quán, trên những 10Xem: Điều 4 Luật ngân sách nhà nước 2002 11 Xem: Giáo trình luật Ngân sách nhà nước, Trường Đại học luật Hà nội, NXB Công an nhân dân, 2012, tr 70-tr73. 41 chuẩn mực, những định mức nhất định và cùng tuân thủ các chính sách, chế độ về thu chi ngân sách theo quy định của Luật NSNN. Để bảo đảm tính thống nhất của hệ thống ngân sách cần phải thực hiện ba yêu cầu chủ yếu: Thứ nhất, phải thể chế hoá thành pháp luật mọi chủ trương, chính sách, tiêu chuẩn, định mức về thu, chi ngân sách. Các quy định này là cơ sở pháp lý chung cho hoạt động của mọi cấp ngân sách chứ không phải là những quy chế riêng cho từng cấp ngân sách. Thứ hai, phải đảm bảo sự nhất quán trên phạm vi toàn quốc về hệ thống và chuẩn mực kế toán, về phương thức báo cáo về trình tự lập, phê chuẩn, chấp hành và quyết toán NSNN. Trong quá trình chấp hành ngân sách, ở một chừng mực nào đó, chính quyền địa phương có thể thực hiện một số biện pháp nghiệp vụ để cân đối ngân sách cấp mình nhưng pháp luật cần phải quy định rõ loại nghiệp vụ được phép thực hiện và những tình huống hoặc hoàn cảnh cần phải sử dụng đến các biện pháp nghiệp vụ đó. Thứ ba, phải theo cơ sở pháp lý cho việc thiết lập mối quan hệ giữa ngân sách cấp trên và ngân sách cấp dưới trong việc điều chuyển nguồn vốn giữa các cấp ngân sách này. Các cấp ngân sách là những bộ phận cấu thành của một ngân sách duy nhất và thống nhất của NSNN, vì vậy tiền trên tài khoản của từng cấp ngân sách cũng chính là tiền của NSNN. Vì thế, việc điều hoà vốn giữa các cấp ngân sách trong hệ thống là cần thiết nhằm giảm thiểu tình trạng ứ đọng tiền ở cấp ngân sách này và thiếu hụt tiền ở cấp ngân sách khác làm cản trở sự hoạt động trôi chảy của toàn hệ thống ngân sách. - Nguyên tắc độc lập và tự chủ của các cấp NSNN Mỗi cấp chính quyền nhà nước đều phải thực hiện chức năng quản lý nhà nước trên địa bàn của mình. Để bảo đảm các cấp chính quyền có thể chủ động trong việc thực hiện chức năng của mình thì mỗi cấp chính quyền đều cần có nguồn vốn tiền tệ nhất định. Nói cách khác, các cấp chính quyền nhà nước hay các cấp ngân sách cần có sự độc lập, tự chủ ở một chừng mực nhất định trong quá trình thực hiện chức năng của mình. 42 Để bảo đảm ngân sách mỗi cấp được độc lập và tự chủ, một mặt cần phân giao các nguồn thu và các nhiệm vụ chi cho các cấp ngân sách; mặt khác, cần cho phép mỗi cấp ngân sách có quyền quyết định ngân sách của cấp mình. Việc làm này không dẫn đến hoạt động của ngân sách địa phương nằm ngoài sự chỉ đạo của nhà nước trung ương và độc lập với NSNN mà chỉ tạo ra sự độc lập cần thiết cho mỗi cấp ngân sách. Đây là sự độc lập của các khâu ngân sách trong một hệ thống ngân sách thống nhất. Tuy địa phương có quyền quyết định ngân sách cấp mình nhưng các quyết định đó phải tuân thủ chế độ, chính sách, tiêu chuẩn định mức về thu, chi ngân sách của nhà nước. Điều này vừa đảm bảo phát huy tính chủ động sáng tạo của các cấp ngân sách vừa khơi dậy nguồn thu của các cấp chính quyền trong quá trình thực hiện NSNN. Ở Việt Nam hiện nay, pháp luật trao cho Quốc hội quyền quyết định nhiệm vụ thu, chi cho ngân sách trung ương và ngân sách cấp tỉnh đồng thời cho phép Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định nhiệm vụ thu, chi cho ngân sách các cấp huyện và xã thuộc địa bàn tỉnh quản lý với điều kiện quyết định đó phải tuân thủ các nguyên tắc pháp lý nhất định và bảo đảm các yêu cầu mà pháp luật đặt ra. Như vậy, mỗi cấp ngân sách đều được phân giao nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể bởi các cơ quan quyền lực nhà nước. Việc trao quyền cho cơ quan quyền lực nhà nước cấp tỉnh phân giao nguồn thu và nhiệm vụ chi cho các cấp ngân sách huyện và xã nằm trên địa bàn tỉnh cho thấy ở một mức độ nhất định, cấp ngân sách địa phương có sự độc lập, tự chủ trong tổ chức điều hành ngân sách địa phương mình. Tuy nhiên, sự độc lập tự chủ đó không được vượt quá những giới hạn của pháp luật. - Nguyên tắc tập trung quyền lực trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cấp chính quyền nhà nước trong hoạt động NSNN. Tập trung quyền lực thể hiện ở quyền quyết định của Quốc hội và sự điều hành thống nhất của Chính phủ đối với NSNN; thể hiện ở vai trò chủ đạo của chính quyền trung ương trong việc sử dụng ngân sách trung ương để thực hiện những nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia, những chính sách điều tiết kinh tế vĩ mô và hỗ trợ những địa phương có khó khăn phát triển kinh tế, xoá đói giảm nghèo. 43 Phân định thẩm quyền giữa các cấp chính quyền nhà nước trong hoạt động ngân sách có nghĩa là xác định rõ quyền hạn và trách nhiệm của từng cấp chính quyền nhà nước trong việc thực hiện các hoạt động thu, chi ngân sách. Xu hướng phân định thẩm quyền là tăng nguồn thu cho ngân sách địa phương và thúc đẩy địa phương phấn đấu để chủ động cân đối ngân sách; tăng số địa phương tự cân đối ngân sách và có đóng góp cho ngân sách trung ương, giảm số địa phương phải nhận hỗ trợ cân đối từ ngân sách trung ương và giảm mức bổ sung từ ngân sách trung ương. Nguyên tắc tập trung quyền lực trên cơ sở phân định thẩm quyền đòi hỏi một mặt phải bảo đảm quyền quyết định tối cao của Quốc hội và quyền thống nhất điều hành của Chính phủ trong tổ chức và quản lý NSNN; mặt khác vẫn bảo đảm tạo tính chủ động đồng thời với tăng cường trách nhiệm cho chính quyền địa phương trong quá trình chấp hành NSNN để giải quyết những nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn. II. KHÁI NIỆM PHÁP LUẬT VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 2.1. Khái niệm Pháp luật về NSNN là một bộ phận cấu thành chủ yếu của Luật tài chính, là tập hợp các quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình hình thành, quản lý và sử dụng quỹ NSNN, quan hệ trong quá trình lập, chấp hành phê chuẩn và quyết toán NSNN. Pháp luật NSNN còn được gọi là pháp luật tài chính công. Vì trong quan hệ pháp luật NSNN luôn luôn có chủ thể là nhà nước tham gia với tư cách là một bên trong quan hệ pháp luật nhằm thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ của nhà nước. Pháp luật NSNN điều chỉnh các nhóm quan hệ: - Nhóm quan hệ về phân cấp quản lý NSNN. - Nhóm quan hệ về chu trình ngân sách. - Nhóm quan hệ về thu NSNN. - Nhóm quan hệ về chi NSNN. 44 - Nhóm quan hệ về quản lý quỹ NSNN. - Nhóm quan hệ về thanh tra tài chính và kiểm toán nhà nước trong lĩnh vực NSNN. Như vậy, pháp luật NSNN được xem là một bộ phận cấu thành chủ yếu của Luật tài chính, pháp luật về NSNN được quan niệm là một chế định của ngành luật này gọi là chế định luật NSNN hay chế định NSNN. 2.2. Quan hệ pháp luật Ngân sách nhà nước Quan hệ pháp luật NSNN là các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ NSNN và các quỹ tiền tệ khác của nhà nước được các quy phạm pháp luật NSNN điều chỉnh. Các yếu tố cấu thành quan hệ pháp luật NSNN: Chủ thể: Chủ thể tham gia trong quan hệ pháp luật ngân nhà nước bao gồm Nhà nước, các tổ chức kinh tế; các tổ chức phi kinh doanh; các cá nhân có đủ năng lực chủ thể theo quy định của pháp luật. Khách thể: Khách thể của quan hệ pháp luật NSNN là tiền và các giấy tờ có giá trị có thể chuyển đổi thành tiền nhằm thoả mãn các nhu cầu khác nhau của các chủ thể tham gia vào quan hệ pháp luật NSNN. Nội dung: Nội dung của quan hệ pháp luật NSNN là tổng hợp quyền và nghĩa vụ của các chủ thể tham gia vào quan hệ pháp luật NSNN do các quy phạm pháp luật NSNN quy định hay thừa nhận và được đảm bảo thực hiện bởi các biện pháp cưỡng chế của nhà nước. 3. CHẾ ĐỘ PHÁP LÝ VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 3.1. Khái niệm Phân cấp quản lý NSNN là việc phân định trách nhiệm quyền hạn, nghĩa vụ của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong quản lý và điều hành NSNN. Chế độ pháp lý về phân cấp quản lý NSNN là tổng hợp các quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình phân định trách nhiệm, 45 quyền hạn của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong lĩnh vực NSNN và các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình thực hiện việc phân giao nguồn thu và chi của ngân sách các cấp. Phân cấp quản lý Nhà nước về ngân sách sẽ giúp cho việc xác định một cách rõ ràng thẩm quyền và trách nhiệm giữa các cấp quản lý Nhà nước về ngân sách, đảm bảo giải quyết kịp thời các nhiệm vụ quản lý Nhà nước về ngân sách. 3.2. Nguyên tắc phân cấp quản lý Ngân sách nhà nước Tổ chức và hoạt động của Nhà nước Việt Nạm hiện hành được thực hiện theo nguyên tắc tập trung dân chủ vừa đảm bảo quyền lực Nhà nước tập trung ở Trung ương nhưng đồng thời cũng tạo quyền chủ động cho chính quyền địa phương. Như vậy, phân cấp Ngân sách phải đảm bảo tính chủ động và phát huy khả năng địa phương, đồng thời phải giữ vai trò chủ đạo của Trung ương vì NSNN là một thể thống nhất. Do đó phải kết hợp nhuần nhuyễn giữa tập trung và dân chủ. Phân cấp NSNN nhằm giải quyết những mục tiêu sau: - Giải quyết mối quan hệ giữa các cấp chính quyền trong việc ban hành các văn bản liên quan tới NSNN. - Giải quyết mối quan hệ vật chất trong quá trình phân giao nhiệm vụ chi, nguồn thu và cân đối Ngân sách. - Giải quyết mối quan hệ trong quá trình lập, chấp hành, quyết toán NSNN. Việc phân cấp quản lý NSNN phải phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế xã hội, quốc phòng an ninh của nhà nước và năng lực quản lý của mỗi cấp trên địa bàn. Ngân sách trung ương và Ngân sách địa phương cần phải được phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể, trong đó ngân sách trung ương phải giữ vai trò chủ đạo và ngân sách địa phương phải có vị trí độc lập tương đối. Ngân sách trung ương chịu trách nhiệm cho những khoản chi lớn, có ích lợi trên diện rộng, không bó hẹp trong phạm vi một địa phương nào; sở hữu những khoản thu lớn giữ vai trò chủ đạo. 46 Ngân sách địa phương có vị trí độc lập tương đối đảm bảo tính chủ động của địa phương, có thể điều chỉnh phù hợp với điều kiện cụ thể của địa phương. Việc phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương sẽ do Hội đồng nhân dân quyết định, trong đó cấp xã phải được tăng cường nguồn thu, phương tiện và cán bộ quản lý tài chính để quản lý tốt các nguồn lực tài chính trên địa bàn được phân cấp như ngân sách thị xã, thành phố thuộc tỉnh được hưởng tối thiểu 50% khoản thu lệ phí trước bạ, không kể lệ phí trước bạ nhà, đất… 3.3. Nội dung chế độ pháp lý của việc phân cấp quản lý Ngân sách nhà nước 3.3.1. Trách nhiệm quyền hạn của các cơ quan nhà nước trong quản lý Ngân sách nhà nước Quốc hội12: là cơ quan duy nhất có thẩm quyền làm luật và sửa đổi luật; quyết định chính sách tài chính tiền tệ quốc gia để phát triển kinh tế xã hội bảo đảm cân đối thu chi NSNN; quyết định dự toán NSNN với các chỉ tiêu tổng số thu, tổng số chi NSNN, mức bội chi NSNN và nguồn bù đắp; quyết định phân bổ ngân sách trung ương, dự toán chi ngân sách trung ương, mức phân bổ từ ngân sách trung ương cho từng địa phương; quyết định các dự án, công trình quan trọng quốc gia được đầu tư từ nguồn NSNN; giám sát quá trình thực hiện NSNN; phê chuẩn quyết toán NSNN; quyết định điều chỉnh dự toán NSNN trong trường hợp cần thiết; bãi bỏ các văn bản cấp dưới ban hành liên quan đến NSNN. Uỷ ban thường vụ quốc hội13: Ban hành quy chế lập, thẩm tra, trình quốc hội quyết định dự toán. Uỷ ban kinh tế và ngân sách của Quốc hội14: Thẩm tra dự án luật, dự án pháp lệnh và các dự án khác về lĩnh vực tài chính - ngân sách do Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội giao; chủ trì thẩm tra dự toán 12Xem: Điều 4 Luật ngân sách nhà nước 2002 13Xem: Điều 16 Luật Ngân sách nhà nước 2002 14 Xem: Điều 17 Luật Ngân sách nhà nước 2002. 47 NSNN, phương án phân bổ ngân sách trung ương, các báo cáo về thực hiện NSNN và quyết toán NSNN do Chính phủ trình Quốc hội; giám sát việc thực hiện luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội về lĩnh vực tài chính - ngân sách; giám sát việc thực hiện NSNN và chính sách tài chính; giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, văn bản quy phạm pháp luật liên tịch giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở trung ương hoặc giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội về lĩnh vực tài chính - ngân sách; kiến nghị các vấn đề về quản lý lĩnh vực tài chính - ngân sách. Hội đồng dân tộc và các uỷ ban khác của quốc hội15: Trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, phối hợp với Uỷ ban kinh tế và ngân sách của Quốc hội thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh, dự toán NSNN, phương án phân bổ ngân sách trung ương và các dự án khác về lĩnh vực tài chính - ngân sách do Chính phủ trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội; giám sát việc thực hiện pháp luật về lĩnh vực tài chính - ngân sách và việc thực hiện nghị quyết của Quốc hội về lĩnh vực tài chính - ngân sách trong lĩnh vực phụ trách; kiến nghị các vấn đề về tài chính - ngân sách trong lĩnh vực phụ trách. Bộ tài chính16: Chuẩn bị các dự án luật, pháp lệnh, các dự án khác về lĩnh vực NSNN trình Chính phủ, ban hành các văn bản pháp quy thuộc thẩm quyền; giúp Chính phủ trong việc hướng dẫn kiểm tra các Bộ, Ngành lập dự toán NSNN; quản lý quỹ Ngân sách; tập hợp các quyết toán của các chính quyền Nhà nước và chính quyền địa phương giúp Chính phủ có số liệu để trình trước Quốc hội. Hội đồng nhân dân các cấp17: Quyết định dự toán Ngân sách địa phương trên cơ sở dự toán Ngân sách được Quốc hội thông qua; quyết định phân phối Ngân sách cấp mình; quyết định điều chỉnh dự toán Ngân 15Xem: Điều 18 Luật Ngân sách nhà nước 2002. 16Xem: Điều 18 Luật Ngân sách nhà nước 2002. 17 Xem: Điều 18 Luật Ngân sách nhà nước 2002. 48 sách địa phương trong trường hợp cần thiết; Phê chuẩn quyết toán Ngân sách cấp mình. Uỷ ban nhân dân các cấp18: Chịu trách nhiệm thi hành Luật, văn bản Luật, Ngân sách của Hội đồng nhân dân cùng cấp; chỉ đạo thực hiện thu dài trong phạm vi địa phương; lập dự toán và phương án phân bổ Ngân sách địa phương, dự toán điều chỉnh Ngân sách địa phương; lập quyết toán Ngân sách địa phương trình hội đồng nhân dân cùng cấp; Báo cáo về NSNN theo quy định của pháp luật. 3.3.2. Phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi Cơ cấu tổ chức hệ thống NSNN được tổ chức theo hệ thống cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước để thuận tiện cho việc thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của các cấp chính quyền nhà nước. Vì vậy việc phân định nguồn thu chi được phân định theo các cấp trong bộ máy nhà nước. Mỗi cấp đều có nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể. 3.3.2.1. Đối với cấp Ngân sách trung ương Về phân cấp quản lý nguồn thu: Nguồn thu ngân sách trung ương hưởng 100% (nguồn thu cố định): là các khoản thu dù phát sinh trên địa bàn địa phương nào cũng phải chuyền toàn bộ về cho ngân sách trung ương. Bao gồm: - Thu từ thuế xuất, nhập khẩu; - Thu từ thuế giá trị gia tăng đối với hàng nhập khẩu; - Thu từ thuế tiêu thụ đặc biệt đối với hàng hoá nhập khẩu; - Thu từ thuế thu nhập doanh nghiệp đối với đơn vị hạch toán toàn ngành; - Thu từ các khoản thuế và thu khác từ hoạt động thăm dò, khai thác dầu khí; -Thu từ tiền thu hồi vốn của ngân sách trung ương tại các cơ sở kinh tế, thu hồi tiền cho vay của ngân sách trung ương (cả gốc và lãi), thu 18 Xem: Điều 26 Luật Ngân sách nhà nước 2002. 49 từ Quỹ dự trữ tài chính của Trung ương, thu nhập từ vốn góp của ngân sách Trung ương; - Thu từ viện trợ không hoàn lại của Chính phủ các nước, các tổ chức quốc tế, các tổ chức khác, các cá nhân ở nước ngoài cho Chính phủ Việt Nam. - Thu từ các khoản phí, lệ phí thuộc Ngân sách Trung ương: Lệ phí xuất nhập cảnh, lệ phí bay qua bầu trời, phí giao thông của một số đường quan trọng do Trung ương quản lý. - Thu kết dư Ngân sách Trung ương; - Các khoản thu khác theo quy định của pháp luật.19 Nguồn thu ngân sách trung ương hưởng theo tỷ lệ phần trăm (%) giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương (gọi là khoản thu điều tiết): là các khoản thu phát sinh trên địa bàn địa phương nào thì ngân sách địa phương đó được hưởng một tỷ lệ nhất định, phần còn lại phải nộp cho ngân sách trung ương. Bao gồm: - Thu từ thuế giá trị gia tăng (không kể thuế giá trị gia tăng đối với hàng nhập khẩu); - Thu từ thuế thu nhập doanh nghiệp (không kể thuế thu nhập doanh nghiệp đối với đơn vị hạch toán toàn ngành); - Thu từ thuế thu nhập cá nhân; - Thuế chuyển lợi nhuận ra nước ngoài, không kể thuế chuyển lợi nhuận ra nước ngoài từ lĩnh vực dầu khí; - Thu từ thuế tiêu thụ đặc biệt từ hàng hoá dịch vụ trong nước; - Thu từ phí xăng, dầu.20 Về phân cấp thực hiện nhiệm vụ chi: Ngân sách trung ương thực hiện nhiệm vụ chi trên phạm vi cả nước. Bao gồm thực hiện nhiệm vụ chi trên các lĩnh vực sau: 19 Xem: Điều 30 khoản 1 Luật Ngân sách nhà nước 2002. 20 Xem: Điều 30 khoản 2 Luật Ngân sách nhà nước 2002. 50 Chi đầu tư phát triển: - Đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn do trung ương quản lý. - Đầu tư và hỗ trợ cho doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của Nhà nước, góp vốn cổ phần, liên doanh vào các doanh nghiệp thuộc lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của nhà nước. - Chi bổ sung dự trữ nhà nước. - Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật. Chi thường xuyên: - Các hoạt động sự nghiệp giáo dục, đào tạo, y tế, xã hội, văn hoá thông tin, văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, môi trường, các hoạt động sự nghiệp khác do các cơ quan trung ương quản lý. - Các hoạt động sự nghiệp kinh tế do cơ quan trung ương quản lý: giao thông, nông nghiệp... - An ninh quốc phòng, trật tự an toàn xã hội không kể phần giao cho địa phương. - Hoạt động của các cơ quan trung ương của nhà nước, Đảng cộng sản Việt Nam và các tổ chức Chính trị - xã hội: mặt trận tổ quốc, Trung ương đoàn thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh, hội cựu chiến binh. - Trợ giá theo chính sách của Nhà nước. - Các chương trình quốc gia do trung ương thực hiện; - Hỗ trợ quỹ bảo hiểm xã hội theo quy định của Chính phủ. - Trợ cấp cho đối tượng chính sách xã hội do Trung ương đảm nhận. - Hỗ trợ cho các tổ chức chính trị xã hội nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp ở Trung ương theo quy định của pháp luật. - Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật. Chi trả nợ gốc và lãi các khoản tiền do Chính phủ vay; 51 Chi viện trợ; Chi cho vay theo quy định của pháp luật; Chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính của Trung ương; Chi bổ sung cho Ngân sách địa phương;21 3.3.2.2. Đối với cấp Ngân sách địa phương Về phân cấp quản lý nguồn thu: Nguồn thu ngân sách địa phương được hưởng cố định (100%): là những khoản thu phát sinh ở địa bàn địa phương nào thì ngân sách địa phương đó được hưởng toàn bộ. Bao gồm: - Thu từ thuế nhà, đất; - Thu từ thuế tài nguyên không kể thuế tài nguyên thu từ dầu, khí; - Thu từ thuế môn bài; - Thu từ thuế chuyển quyền sử dụng đất; - Thu từ thuế sử dụng đất nông nghiệp; - Thu từ tiền sử dụng đất; - Thu từ tiền cho thuê đất; - Thu từ tiền cho thuê và bán nhà thuộc sở hữu nhà nước; - Thu từ lệ phí trước bạ; - Thu từ hoạt động xổ số kiến thiết; - Thu từ tiền thu hồi vốn của ngân sách địa phương tại các tổ chức kinh tế, thu từ quỹ dự trữ tài chính của địa phương, thu nhập từ vốn góp của địa phương; - Thu từ viện trợ không hoàn lại của các tổ chức quốc tế, các tổ chức khác, các cá nhân ở nước ngoài trực tiếp cho địa phương; - Thu từ các khoản phí, lệ phí, thu từ hoạt động sự nghiệp và các khoản thu khác nộp vào ngân sách địa phương theo quy định của pháp luật; 21 Xem: Điều 31 Luật Ngân sách nhà nước 2002. 52 - Thu từ quỹ đất công ích và hoa lợi công sản khác; - Thu từ huy động từ các tổ chức, các nhân theo quy định của pháp luật; - Thu từ đóng góp tự nguyện của các cá nhân, tổ chức ở trong nước và ngoài nước; - Thu kết dư Ngân sách địa phương; - Các khoản thu khác theo quy định của pháp luật;22 Nguồn thu theo tỷ lệ phần trăm (%): Ngân sách địa phương ngoài các khoản thu điều tiết giữa trung ương và địa phương do trung ương quyết định, còn có khoản thu điều tiết giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định. Ngoài ra địa phương còn có thể hưởng nguồn thu bổ sung từ ngân sách trung ương, từ hoạt động huy động vốn đầu tư cơ sở hạ tầng. Về phân cấp thực hiện nhiệm vụ chi: Chi của Ngân sách địa phương cũng bao gồm những khoản như Ngân sách trung ương về nội dung và tính chất nhưng khác về phạm vi và đối tượng chi. Chi đầu tư phát triển: - Đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội do địa phương quản lý. - Đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của nhà nước theo quy định của pháp luật. - Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật. Chi thường xuyên: - Các hoạt động sự nghiệp giáo dục, đào tạo, y tế, xã hội, văn hoá thông tin, văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, môi trường, các hoạt động sự nghiệp khác do địa phương quản lý. - An ninh quốc phòng, trật tự an toàn xã hội phần giao cho địa phương. 22 Xem: Điều 32 Luật Ngân sách nhà nước 2002. 53 - Hoạt động của các cơ quan nhà nước, Đảng cộng sản Việt Nam và các tổ chức Chính trị - xã hội ở địa phương. - Hỗ trợ cho các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp ở địa phương theo quy định của pháp luật. - Thực hiện các chính sách xã hội đối với các đối tượng do địa phương quản lý. - Chương trình quốc gia do Chính phủ giao cho địa phương quản lý. - Trợ giá theo chính sách của nhà nước. - Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật. Chi trả nợ góc và lãi các khoản tiền huy động cho đầu tư. Chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính của cấp tỉnh Chi bổ sung cho ngân sách cấp dưới. Chi thường xuyên lương, trợ cấp Chi trả nợ23 4. CHẾ ĐỘ PHÁP LÝ VỀ CHU TRÌNH NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 4.1. Khái niệm Chu trình NSNN là trình tự thời hạn tiến hành các bước trong việc lập, chấp hành và quyết toán NSNN. Chế độ pháp lý về chu trình NSNN là tổng hợp các quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình lập, chấp hành và quyết toán NSNN. 4.2. Các giai đoạn của chu trình Ngân sách nhà nước 4.2.1. Giai đoạn lập và phê chuẩn dự toán Ngân sách nhà nước Lập dự toán NSNN là khâu mở đầu có tính chất quyết định đến hiệu quả trong quá trình điều hành, quản lý ngân sách. Kế hoạch ngân 23Xem: Điều 33 Luật Ngân sách nhà nước 2002. 54 sách được xây dựng một cách đúng đắn sẽ giúp cho các cơ quan điều hành, quản lý ngân sách xác định được các mục tiêu trọng tâm cần quản lý. Mặt khác, thông qua lập kế hoạch ngân sách để thẩm tra tính đúng đắn, hiện thực và tính cân đối của kế hoạch kinh tế - xã hội, đảm bảo về mặt tài chính để thực hiện các chỉ tiêu kinh tế - xã hội được đề ra trong kỳ kế hoạch. Từ đó có thể nhận thấy, lập NSNN có vai trò cực kỳ quan trọng trong quá trình điều hành kinh tế-xã hội cũng như NSNN. Lập dự toán NSNN được thực hiện trước ngày 01 tháng 01 của năm dương lịch của năm trước. Lập dự toán NSNN là quá trình phân tích đánh giá giữa khả năng thu và nhu cầu chi để từ đó xác định các chỉ tiêu thu chi dự trữ ngân sách sao cho phù hợp trên cơ sở đó xác lập các biện pháp lớn về mặt kinh tế xã hội và các biện pháp hành chính nhằm đảm bảo các chỉ tiêu thu chi đề ra được thực hiện trong thực tế. - Căn cứ lập dự toán NSNN: + Căn cứ vào quy định về phân cấp quản lý Ngân sách. + Căn cứ vào tình hình phát triển kinh tế - xã hội và bảo đảm quốc phòng an ninh của nhà nước. + Căn cứ vào yêu cầu nhiệm vụ cụ thể của các ngành, các địa phương. + Căn cứ vào chính sách, chế độ và pháp luật hiện hành. + Căn cứ vào hướng dẫn của Chính phủ và Bộ tài chính về kế hoạch Ngân sách hàng năm. + Căn cứ vào kết quả thực hiện Ngân sách các năm trước. - Chủ thể tham gia lập dự toán NSNN: Quốc hội, Chính phủ, các đơn vị dự toán Ngân sách. Đơn vị dự toán Ngân sách có ba cấp: + Đơn vị dự toán cấp 1: mang tính chất là cơ quan chủ quản vừa trực tiếp sử dụng kinh phí Ngân sách cấp, vừa phân bổ kinh phí cho đơn vị trực thuộc: Bộ, ngành, cơ quan ngang Bộ. 55 + Đơn vị dự toán cấp 2: nhận chỉ tiêu kế hoạch thông qua đơn vị dự toán cấp 1 và phân bổ kế hoạch Ngân sách cho đơn vị trực thuộc. + Đơn vị dự toán cấp 3: đơn vị trực tiếp nhận kinh phí từ Ngân sách cấp, nhận chỉ tiêu kế hoạch thông qua cấp trên. - Quy trình lập dự toán: + Đối với cấp NSĐP: Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh hướng dẫn cụ thể việc lập dự toán ngân sách các cấp ở địa phương phù hợp với yêu cầu, nội dung và thời gian lập dự toán ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Cụ thể: Ngân sách xã: Các đơn vị dự toán lập dự toán gửi về ban tài chính của xã. Ban tài chính xã lập báo cáo dự toán cấp xã trình cho UBND cấp xã và Hội đồng nhân dân cấp xã (nếu có). Sau đó, chuyển về Phòng tài chính huyện và UBND cấp huyện. Ngân sách huyện: Phòng tài chính huyện dựa trên các báo cáo của xã cũng như các đơn vị dự toán cấp huyện, lập báo cáo dự toán cấp huyện trình cho UBND cấp huyện và HĐND cấp huyện. Sau đó, gửi cho Sở tài chính và UBND tỉnh. Ngân sách tỉnh: Sở Tài chính - Vật giá chủ trì phối hợp với Sở Kế hoạch và Đầu tư xem xét dự toán ngân sách của các đơn vị thuộc tỉnh, dự toán thu do cơ quan thuế, cơ quan hải quan lập (nếu có), dự toán thu, chi ngân sách của các huyện; lập dự toán thu NSNN trên địa bàn, dự toán thu, chi ngân sách tỉnh (gồm dự toán ngân sách huyện, xã và dự toán ngân sách cấp tỉnh), dự toán chi chương trình mục tiêu quốc gia, báo cáo Uỷ ban nhân dân tỉnh để trình Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh xem xét trước khi báo cáo Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, bộ quản lý lĩnh vực giáo dục - đào tạo, khoa học công nghệ (đối với dự toán chi giáo dục - đào tạo, khoa học công nghệ), các cơ quan Trung ương quản lý chương trình mục tiêu quốc gia (phần dự toán chi chương trình mục tiêu quốc gia) chậm nhất vào ngày 25 tháng 7 năm trước. + Đối với Ngân sách cấp trung ương: Bộ Tài chính chủ trì phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư và các bộ, cơ quan liên quan, xem xét dự toán thu, chi ngân sách do các bộ, cơ 56 quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương và các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương báo cáo, dự toán chi NSNN theo lĩnh vực (đối với lĩnh vực giáo dục - đào tạo, khoa học công nghệ), chi chương trình mục tiêu quốc gia do các cơ quan quản lý chương trình mục tiêu quốc gia báo cáo, nhu cầu trả nợ và khả năng vay; tổng hợp và lập dự toán thu, chi NSNN, lập phương án phân bổ ngân sách trung ương trình Chính phủ. Theo phân công của Chính phủ và thừa uỷ quyền Thủ tướng Chính phủ, báo cáo và giải trình với Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội theo quy định tại Quy chế lập thẩm tra trình Quốc hội quyết định dự toán NSNN, phương án phân bổ ngân sách trung ương và phê chuẩn quyết toán NSNN do Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành. Quốc hội phải phê duyệt dự toán NSNN trước ngày 15 tháng 11 hàng năm. Sau khi được phê chuẩn, Chính phủ giao về cho địa phương. 4.2.2. Giai đoạn chấp hành dự toán Ngân sách nhà nước Chấp hành dự toán NSNN là việc các cơ quan nhà nước có thẩm quyền sử dụng tổng hoà các biện pháp kinh tế tài chính và các biện pháp hành chính nhằm biến các chỉ tiêu thu chi trong dự toán ngân sách trở thành hiện thực. Chính phủ có trách nhiệm tổ chức điều hành thực hiện NSNN. Bộ tài chính là cơ quan chuyên môn có vị trí quan trong trong giai đoạn chấp hành dự toán NSNN. Quá trình chấp hành dự toán NSNN tiến hành đồng thời cả quá trình chấp hành thu và chấp hành chi. Chấp hành NSNN bắt đầu từ ngày 01 tháng 01 kết thúc ngày 31 tháng 12 dương lịch. Đối với quá trình chấp hành thu NSNN: Các cơ quan thu NSNN (không bao gồm Kho bạc nhà nước): Cơ quan thuế, Hải quan, các cơ quan tài chính và các tổ chức được nhà nước cho phép. Mọi khoản thu phải nộp vào quỹ NSNN và được quản lý tại Kho bạc Nhà nước. Về phía cơ quan có thẩm quyền thu và Kho bạc Nhà nước (cơ quan thuế, cơ quan Hải quan) phải tuân thủ các quy định sau: 57 - Lập dự toán thu theo quý, tháng. - Tính toán, kiểm tra, xác định số phải nộp và ra thông báo nộp gửi cho đối tượng nộp thuế đồng thời gửi cho Kho bạc Nhà nước. - Quản lý đôn đốc đối tượng nộp thuế theo quy định, có hành vi vi phạm thì xử lý vi phạm theo thủ tục. - Có quyền giải quyết các khiếu nại về thu nộp và xử phạt, ra các lệnh hoàn trả đối với các khoản thu không đúng quy định. Kho bạc nhà nước là cơ quan trực tiếp thu. Mọi khoản thu phải nộp vào kho bạc Nhà nước trừ các khoản sau: - Các khoản thu mang tính chất phí, lệ phí. - Thu đối với cơ sở kinh doanh có địa điểm kinh doanh không ổn định, hoạt động không thường xuyên. - Trên địa bàn không có địa điểm thu của kho bạc Nhà nước. Các trường hợp trên cơ quan có thẩm quyền thu có nhiệm vụ thu sau đó nộp vào kho bạc Nhà nước. Kho bạc Nhà nước có trách nhiệm: - Thực hiện chế độ kế toán theo dõi từng khoản thu. - Thực hiện lệnh hoàn trả của cơ quan có thẩm quyền. - Thực hiện chế độ thông tin báo cáo về tình hình thu chi Ngân sách với cơ quan tài chính. Về phía đối tượng nộp thuế: - Đối tượng nộp phải nộp đúng, nộp đủ theo thông báo. - Có quyền khiếu nại hoặc khởi kiện theo quy định Đối với quá trình chấp hành chi NSNN: Mọi khoản chi phải được thực hiện theo đúng nguyên tắc, trình tự, thủ tục do luật NSNN và các văn bản hướng dẫn quy định. Việc thực hiện mọi khoản chi của cơ quan chi phải được tiến hành thông qua tài khoản của các đơn vị này mở tại Kho bạc Nhà nước. Về phía cơ quan Nhà nước: 58 - Cơ quan tài chính có quyền thông báo hạn mức chi cho đơn vị sử dụng. - Có quyền duyệt chi. - Có quyền kiểm tra về chấp hành quy định của pháp luật về NSNN. - Xử lý vi phạm theo thẩm quyền. Kho bạc Nhà nước có quyền kiểm tra các đối tượng chi, xuất quỹ thanh toán. Về phía đơn vị sử dụng NSNN có nghĩa vụ phải chi đúng chế độ, đúng mục đích, đúng đối tượng. Phải tiết kiệm đảm bảo hiệu quả. Trong quá trình chấp hành có thể điều chỉnh dự toán theo quy định. - Đối với Ngân sách Trung ương do Chính phủ điều chỉnh, sau khi báo cáo Quốc hội, UBTVQH. - Đối với Ngân sách địa phương do UBND điều chỉnh sau khi báo cáo cho HĐND. 4.2.3. Quyết toán NSNN Quyết toán NSNN là khâu cuối cùng trong một chu trình ngân sách nhằm tổng kết, đánh giá việc chấp hành NSNN cũng như các chính sách tài chính ngân sách của năm ngân sách đã qua. Quyết toán NSNN được tiến hành sau khi kết thúc năm tài chính (sau 31/12). Quyết toán NSNN là một khâu quan trọng, là nhiệm vụ của nhiều cơ quan, đơn vị từ đơn vị sử dụng ngân sách, cơ quan quản lý ngân sách, cơ quan kiểm tra, kiểm soát ngân sách cho đến cơ quan quyền lực tối cao của mỗi quốc gia. Số lượng quyết toán phải được đối chiếu và được Kho bạc Nhà nước nơi giao dịch xác nhận. Trình tự quyết toán NSNN: Đối với các đơn vị dự toán: - Đơn vị dự toán cấp dưới lập báo cáo quyết toán ngân sách năm theo chế độ quy định và gửi đơn vị dự toán cấp trên. - Đơn vị dự toán cấp trên xét duyệt quyết toán và thông báo kết quả xét duyệt cho các đơn vị cấp dưới trực thuộc. Các đơn vị dự toán cấp trên 59 là đơn vị dự toán cấp I, phải tổng hợp và lập báo cáo quyết toán năm của đơn vị mình và báo cáo quyết toán của các đơn vị dự toán cấp dưới trực thuộc, gửi cơ quan Tài chính cùng cấp. - Cơ quan Tài chính cùng cấp thẩm định quyết toán năm của các đơn vị dự toán cấp I, xử lý theo thẩm quyền hoặc trình cấp có thẩm quyền xử lý sai phạm trong quyết toán của đơn vị dự toán cấp I, ra thông báo thẩm định quyết toán gửi đơn vị dự toán cấp I. Trường hợp đơn vị dự toán cấp I đồng thời là đơn vị sử dụng ngân sách, cơ quan Tài chính duyệt quyết toán và thông báo kết quả xét duyệt quyết toán cho đơn vị dự toán cấp I. Đối với ngân sách các cấp: - Ban Tài chính xã lập quyết toán thu, chi ngân sách cấp xã trình uỷ ban nhân dân xã xem xét gửi Phòng Tài chính huyện; đồng thời uỷ ban nhân dân xã trình Hội đồng nhân dân xã phê chuẩn. Sau khi được Hội đồng nhân dân xã phê chuẩn, uỷ ban nhân dân xã báo cáo bổ sung, quyết toán ngân sách gửi Phòng Tài chính huyện. - Phòng Tài chính huyện thẩm định quyết toán thu, chi ngân sách xã; lập quyết toán thu, chi ngân sách cấp huyện; tổng hợp, lập báo cáo quyết toán thu NSNN trên địa bàn huyện và quyết toán thu, chi ngân sách huyện (bao gồm quyết toán thu, chi ngân sách cấp huyện và quyết toán thu, chi ngân sách cấp xã) trình uỷ ban nhân dân cấp huyện xem xét gửi Sở Tài chính - Vật giá; đồng thời uỷ ban nhân dân cấp huyện trình Hội đồng nhân dân cấp huyện phê chuẩn. Sau khi được Hội đồng nhân dân cấp huyện phê chuẩn, uỷ ban nhân dân báo cáo bổ sung, quyết toán ngân sách gửi Sở Tài chính - Vật giá. - Sở Tài chính - Vật giá thẩm định quyết toán thu NSNN phát sinh trên địa bàn huyện, quyết toán thu, chi ngân sách huyện; lập quyết toán thu, chi ngân sách cấp tỉnh; tổng hợp lập quyết toán thu NSNN trên địa bàn tỉnh và quyết toán thu, chi ngân sách địa phương (bao gồm: quyết toán thu, chi ngân sách cấp tỉnh; quyết toán thu, chi ngân sách cấp huyện và quyết toán thu, chi ngân sách cấp xã) trình uỷ ban nhân dân cấp tỉnh xem xét gửi Bộ Tài chính; đồng thời uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trình Hội 60 đồng nhân dân cấp tỉnh phê chuẩn. Sau khi được Hội đồng nhân dân cấp tỉnh phê chuẩn, uỷ ban nhân dân báo cáo bổ sung, quyết toán ngân sách gửi Bộ Tài chính. - Bộ Tài chính thẩm định quyết toán thu NSNN, báo cáo quyết toán thu, chi ngân sách địa phương; lập quyết toán thu, chi ngân sách trung ương và tổng hợp lập tổng quyết toán thu, chi NSNN (bao gồm quyết toán thu, chi ngân sách trung ương và quyết toán thu, chi ngân sách địa phương) trình Chính phủ xem xét để trình Quốc hội phê chuẩn; đồng gửi cơ quan Kiểm toán Nhà nước. Thời hạn xét duyệt, thẩm định và phê chuẩn quyết toán ngân sách năm quy định như sau: - Thời hạn xét duyệt quyết toán đối với đơn vị dự toán cấp I của ngân sách trung ương hoàn thành trước ngày 01 tháng 9 năm sau; thời hạn đối với đơn vị dự toán cấp I của ngân sách các cấp ở địa phương do uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quy định cụ thể. Thời hạn xét duyệt quyết toán năm của đơn vị dự toán các cấp II và cấp III do đơn vị dự toán cấp I quy định, nhưng phải bảo đảm thời hạn xét duyệt quyết toán năm của đơn vị dự toán cấp I theo quy định. - Việc thẩm định quyết toán năm của cơ quan Tài chính cùng cấp cho đơn vị dự toán cấp I trực thuộc phải hoàn thành đúng thời gian quy định; đối với đơn vị dự toán cấp I của ngân sách trung ương phải hoàn thành trước ngày 31 tháng 12 năm sau. - Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thời gian cơ quan tài chính thẩm định quyết toán ngân sách năm ở địa phương bảo đảm đối với cấp tỉnh phải hoàn thành trước ngày 01 tháng 8 năm sau. - Thời gian phê chuẩn quyết toán năm của Quốc hội chậm nhất 18 tháng, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương chậm nhất 12 tháng sau khi năm ngân sách kết thúc; Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quy định thời hạn phê chuẩn quyết toán ngân sách của Hội đồng nhân dân cấp dưới nhưng chậm nhất không quá 6 tháng sau khi năm ngân sách kết thúc. 61 - Chậm nhất 05 ngày sau khi được Hội đồng nhân dân phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương, uỷ ban nhân dân gửi quyết toán ngân sách địa phương đến cơ quan Tài chính cấp trên. 62 CHƯƠNG 3 PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH VỀ HOẠT ĐỘNG THU, CHI VÀ QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. CHẾ ĐỘ PHÁP LÝ VỀ CÁC KHOẢN THU NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1. Khái niệm và phân loại các khoản thu Ngân sách nhà nước 1.1.1. Khái niệm Thu NSNN là hoạt động của nhà nước nhằm tạo lập quỹ NSNN theo những trình tự và thủ tục pháp luật quy định trên cơ sở các khoản thu đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để thực hiện các chức năng nhiệm vụ của nhà nước. Hoạt động thu NSNN mang những đặc trưng là: - Thu NSNN là hoạt động gắn liền với việc thực hiện chức năng nhiệm vụ của nhà nước như điều tiết hoạt động sản xuất kinh doanh thông qua thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế tiêu thụ đặc biệt, điều tiết thu nhập xã hội thông qua thuế thu nhập cá nhân…. - Trong hoạt động thu NSNN, nhà nước luôn tham gia với tư cách là chủ thể bắt buộc và chủ thể được phép sử dụng quyền lực chính trị, thông qua các cơ quan nhà nước có thẩm quyền như cơ quan thuế, cơ quan hải quan…. - Đối tượng của thu NSNN là của cải xã hội biểu hiện dưới hình thức giá trị. Đối với các hoạt động thu có thể tính bằng thóc… nhưng thu bằng tiền để thuận tiện cho việc thực hiện chức năng của nhà nước. - Các khoản thu NSNN chủ yếu bắt nguồn từ nền kinh tế quốc dân và gắn liền với kết quả của các hoạt động sản xuất kinh doanh. Chủ yếu các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí chiến khoảng 80% đến 90% nguồn thu ngân sách nhà nước. 63 1.1.2. Phân loại các khoản thu Ngân sách nhà nước Có thể dựa trên nhiều tiêu chí khác nhau để phân định các khoản thu NSNN. Dựa trên tính chất, các khoản thu được phân định là khoản thu thường xuyên và không thường xuyên. - Các khoản thu thường xuyên: bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí. Khoản thu từ thuế: là khoản thu bắt buộc mang tính cưỡng chế bằng sức mạnh của nhà nước mà các tổ chức cá nhân có nghĩa vụ phải nộp vào quỹ NSNN nhằm phục vụ cho việc thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của nhà nước. Các khoản thu này không mang tính đối giá và không hoàn trả trực tiếp cho người nộp thuế. Khoản thu từ thuế có một số đặc điểm sau: + Thuế là khoản thu nhà nước quy định và mang tính cưỡng chế rất cao. + Đối tượng thực hiện nghĩa vụ thuế rất rộng. + Thuế không mang tính đối giá và không hoàn trả trực tiếp cho người nộp thuế. Khoản thu từ phí: là khoản tiền mà tổ chức cá nhân phải trả khi thụ hưởng dịch vụ của tổ chức cá nhân khác cung cấp. Khoản thu từ phí là những khoản thu của nhà nước nhằm để bù đắp những chi phí thường xuyên hay bất thường về tổ chức quản lý hành chính, về xây dựng, sửa chữa, bảo dưỡng các công trình phục vụ nguồn nộp phí. Khoản thu từ phí có đặc điểm là: + Hình thức văn bản cao nhất quy định về phí là Pháp lệnh phí và lệ phí. + Thẩm quyền quy định về phí: Có 3 cơ quan thu phí: Chính phủ, HĐND cấp tỉnh, Bộ tài chính. HĐND cấp tỉnh quy định phí gắn liền với đất đai, tài nguyên thiên nhiên, quản lý hành chính các cấp chính quyền địa phương. Chính phủ quy định các khoản thu có giá trị lớn, Bộ tài chính có trách nhiệm với các khoản còn lại. 64 + Người nộp phí được quyền lựa chọn nộp phí để sử dụng dịch vụ và ngược lại. + Phí mang tính đối giá hoàn toàn. Khoản thu từ lệ phí: là những khoản tiền mà tổ chức, cá nhân phải nộp khi được cơ quan nhà nước hay tổ chức được nhà nước uỷ quyền phục vụ công việc quản lý nhà nước được quy định trong danh mục ban hành kèm theo Pháp lệnh phí và lệ phí. - Các khoản thu khác (không thường xuyên): Khoản thu từ lợi tức của nhà nước tại các doanh nghiệp có phần vốn góp của nhà nước; tiền bán và cho thuê tài sản thuộc sở hữu nhà nước; hợp tác với nước ngoài; các khoản vay nợ trong và ngoài nước của Chính phủ; các khoản thu từ tiền phạt vi phạm; tiền bán tài sản vô chủ, tài sản bất hợp pháp, tiền trúng số quá thời hạn lãnh thưởng; thu vãng lai (di sản, viện trợ). Dựa vào tính chất pháp lý của các khoản thu ngân sách Nhà nước: việc phân loại này nhằm xây dựng các quy phạm pháp luật xác lập quyền và nghĩa vụ các bên, quy định các biện pháp cưỡng chế là cơ sở để áp dụng các quy phạm pháp luật vào đời sống xã hội. Bao gồm: - Các khoản thu bắt buộc: Thu từ thuế, phí, lệ phí... - Các khoản thu mang tính chất tự nguyện: viện trợ, đóng góp tự nguyện... - Các khoản thu từ vay. Dựa vào nguồn phát sinh các khoản thu: - Thu trong nước: Thu từ thuế, phí, lệ phí do các cá nhân, tổ chức nộp theo luật định; thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; thu từ tiền bán cho thuê tài sản thuộc sở hữu Nhà nước tại đơn vị hành chính sự nghiệp; thu tiền sử dụng đất, hoa lợi, lợi ích đất công ích; các khoản huy động nguồn đóng góp của dân cư để xây dựng cơ sở hạ tầng; thu kết dư Ngân sách năm trước; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật. - Thu ngoài nước: các khoản đóng góp tự nguyện của các tổ chức, cá nhân nước ngoài; các khoản vay, viện trợ từ các tổ chức Chính phủ và phi Chính phủ nước ngoài. 65 1.2. Khái niệm pháp luật thu Ngân sách Nhà nước Pháp luật thu Ngân sách Nhà nước là một bộ phận của pháp luật về Ngân sách Nhà nước, bao gồm các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ phân phối dưới hình thức giá trị phát sinh giữa Nhà nước với các chủ thể khác trong xã hội nhằm lập quỹ Ngân sách Nhà nước. Pháp luật thu Ngân sách Nhà nước bao gồm: - Nhóm quy phạm pháp luật thu Ngân sách Nhà nước từ thuế. - Nhóm quy phạm pháp luật thu Ngân sách Nhà nước từ phí lệ phí. - Nhóm quy phạm pháp luật thu Ngân sách Nhà nước từ các khoản thu khác: tiền phạt, viện trợ, cho thuê tài sản... Chế độ pháp lý về thu NSNN là tổng hợp các quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành nhằm điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình nhà nước tạo lập quỹ NSNN. 1.3. Pháp luật về quy trình thu Ngân sách nhà nước 1.3.1. Chủ thể tham gia hoạt động thu Ngân sách nhà nước Các chủ thể có trách nhiệm thu ngân sách: - Cơ quan Thuế nhà nước; - Cơ quan Hải quan; - Cơ quan Tài chính và các cơ quan khác được Chính phủ cho phép, hoặc được Bộ Tài chính uỷ quyền. Các chủ thể đóng góp vào NSNN: bao gồm các chủ thể là cá nhân, tổ chức có nghĩa vụ tài chính đối với nhà nước. 1.3.2. Các phương thức thu Ngân sách nhà nước Thu trực tiếp vào Kho bạc Nhà nước: Đối tượng áp dụng: Tổ chức, cá nhân có địa điểm kinh doanh cố định, những đối tượng mà có thể quản lý được trên giấy tờ. Quy trình thu NSNN trực tiếp vào kho bạc nhà nước: - Cơ quan thu sẽ gửi thông báo thu đến đối tượng nộp. Thông báo nêu rõ ai nộp, lý do, số tiền, thời gian nộp. 66 - Dựa trên thông báo của cơ quan thu, đối tượng nộp đến nộp trực tiếp tại Kho bạc Nhà nước theo yêu cầu. Kho bạc Nhà nước sau khi thu đủ tiền phải giao 02 biên lai thu tiền cho đối tượng nộp. - Đối tượng nộp lại 01 biên lai cho cơ quan thu và tự quản lý biên lai còn lại để chứng minh việc hoàn thành nghĩa vụ của mình. Thu thông qua cơ quan thu: Đối tượng áp dụng: Đối tượng không có địa điểm kinh doanh cố định, hộ kinh doanh có mức thu nhập thấp, thu phí, lệ phí, thu thuế sử dụng đất nông nghiệp, thuế sử dụng đất phi nông nghiệp, các khoản thu khác ở các địa bàn cửa khẩu, nơi không tổ chức được điểm thu của Kho bạc Nhà nước, ở địa bàn xã vì lý do khách quan mà việc nộp trực tiếp vào kho bạc Nhà nước có khó khăn. Quy trình thu NSNN qua cơ quan thu: - Đối tượng nộp theo thông báo thu sẽ đến nộp tiền trực tiếp tại cơ quan thu. Cơ quan thu có nghĩa vụ bố trí cán bộ thu. Sau khi thu tiền cán bộ thu có nghĩa vụ xuất biên lai cho đối tượng nộp. - Cơ quan thu có nghĩa vụ nộp toàn bộ số tiền thu được cho Kho bạc Nhà nước theo quy định. 2. CHẾ ĐỘ PHÁP LÝ VỀ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 2.1. Khái niệm và đặc điểm Chi NSNN là một phạm trù tài chính gắn liền với chức năng quản lý của Nhà nước và có liên quan đến nhiều lĩnh vực kinh tế, chính trị, xã hội. Chi NSNN là hoạt động phân phối và sử dụng quỹ NSNN theo những trình tự thủ tục do pháp luật quy định trên cơ sở dự toán chi NSNN đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định nhằm thực hiện các chức năng nhiệm vụ của nhà nước. Hoạt động chi NSNN mang những đặc trưng cơ bản là: - Hoạt động chi NSNN gắn liền với hoạt động thu NSNN. - Trong hoạt động chi NSNN, Nhà nước luôn là chủ thể bắt buộc tham gia với tư cách là một bên trong quan hệ. 67 - Hoạt động chi NSNN phải tuân thủ theo các quy định pháp luật về thủ tục và trình tự chi. - Hoạt động chi NSNN gắn liền với việc thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của nhà nước. Chế độ pháp lý về chi NSNN là tổng hợp các quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN. 2.2. Các nguyên tắc và điều kiện chi 2.2.1. Các nguyên tắc chi NSNN - Nguyên tắc cân bằng thu chi: Nguyên tắc này đòi hỏi đảm bảo tính cân đối giữa khả năng thu và nhu cầu chi. Việc xây dựng và thực hiện các chỉ tiêu chi NSNN phải phù hợp với khả năng thu NSNN; quy mô và góc độ chi NSNN phải phù hợp với tốc độ tăng trưởng kinh tế và có tích luỹ. - Nguyên tắc chi theo kế hoạch và đúng mục đích: Đòi hỏi các khoản chi tiêu của NSNN phải có trong dự toán và phải được cấp phát đầy đủ đúng thời hạn phù hợp với hạn mức thông báo, nguồn kinh phí cấp phát, sử dụng đúng chức năng nội dung dự toán đã duyệt. Nghiêm cấm trường hợp vay, cho vay, sử dụng NSNN trái với quy định của pháp luật. Trừ những trường hợp đặc biệt theo quy định của pháp luật. Mặt khác phải đảm bảo đúng đối tượng chi, đúng nội dung mục đích của khoản chi đã được xác định trong dự toán. Chỉ có những khoản chi nào có trong dự toán NSNN đã được phê chuẩn mới được Kho bạc Nhà nước tiến hành cấp phát. - Nguyên tắc tiết kiệm chi và tăng cường thu: Nguyên tắc này đòi hỏi các khoản thu được đặt ra phải phù hợp với điều kiện kinh tế xã hội, mang tính khả thi, tránh tình trạng lạm thu không nuôi dưỡng được nguồn thu dẫn đến triệt tiêu nguồn thu. Mặt khác, thu đúng, đủ, tập trung kịp thời các khoản thu vào quỹ NSNN theo đúng quy định pháp luật. 68 2.2.2. Các điều kiện chi NSNN Các khoản chi được xem là hợp pháp và đưa vào quyết toán NSNN chỉ khi thoả mãn đầy đủ các điều kiện sau24: Thứ nhất, các khoản chi phải được xác định trong dự toán ngân sách đã được duyệt. Thứhai, khoản chi đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan có thẩm quyền quy định. Các cơ quan tài chính hàng năm đều ra hạn mức kinh phí sử dụng. Thứ ba, khoản chi phải được Thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc người được uỷ quyền quyết định chi. Thứ tư, khoản chi được thực hiện trên cơ sở có đầy đủ các chứng từ có liên quan. Điều 13 luật NSNN quy định chứng từ để thu chi NSNN do Bộ tài chính phát hành và quản lý tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động thu chi và có cơ sở để thực hiện hoạt động kiểm tra và thanh tra tài chính. Ngoài ra trong trường hợp sử dụng kinh phí NSNN để đầu tư xây dựng cơ bản, mua sắm trang thiết bị, phương tiện làm việc và các công việc khác cần phải đấu thầu hoặc thẩm định giá thì cần phải tổ chức đấu thầu hoặc thẩm định giá theo đúng quy định về pháp luật. 2.3. Phương thức cấp phát các khoản chi từ Ngân sách nhà nước 2.3.1. Phương thức cấp phát các khoản chi theo dự toán Cấp phát theo dự toán (bằng hạn mức kinh phí): là hình thức cấp phát dưới dạng thông báo được áp dụng đến các cơ quan hành chính Nhà nước. Cấp phát thông qua kho bạc nhà nước. Đây là hình thức cấp phát được áp dụng đối với các khoản chi thường xuyên của các cơ quan, đơn vị. Đối tượng cấp phát: các khoản chi thường xuyên trong dự toán của các đơn vị dự toán. Bao gồm: các cơ quan hành chính nhà nước; các đơn 24 Xem: Điều 51 Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 06/06/2003 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ngân sách nhà nước. 69 vị sự nghiệp; các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp thường xuyên được NSNN hỗ trợ kinh phí; các Tổng công ty nhà nước được hỗ trợ thực hiện một số nhiệm vụ thường xuyên theo quy định của pháp luật. Quy trình cấp phát kinh phí đối với các khoản chi theo dự toán được thực hiện như sau: Bước 1: Căn cứ vào phương án điều hành ngân sách quý do cơ quan tài chính thông báo, nhu cầu thanh toán chi trả hằng quí của đơn vị sử dụng ngân sách, Kho bạc nhà nước sẽ chủ động lập kế hoạch nguồn vốn, kế hoạch chi trả, thanh toán, kế hoạch tiền mặt nhằm đảm bảo đáp ứng đầy đủ, kịp thời yêu cầu chi của đơn vị sử dụng ngân sách. Bước 2: Căn cứ vào nhu cầu chi quý đã gửi Kho bạc Nhà nước và theo yêu cầu nhiệm vụ chi, thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách lập giấy rút dự toán ngân sách, kèm theo hồ sơ thanh toán gửi Kho bạc Nhà nước. Trường hợp được cơ quan có thẩm quyền thông báo điều chỉnh nhu cầu chi quý thì đơn vị chỉ được chi trong giới hạn điều chỉnh. Bước 3: Kho bạc Nhà nước nơi giao dịch sẽ kiểm tra hồ sơ thanh toán, các điều kiện chi và giấy rút dự toán ngân sách. Nếu các điều kiện chi này đủ điều kiện chi theo quy định thì Kho bạc Nhà nước sẽ tiến hành chi trả thanh toán. Các đơn vị dự toán phải mở tài khoản phải mở hạn mức kinh phí tại KBNN. Nếu chưa có đủ điều kiện thực hiện thanh toán trực tiếp qua Kho bạc Nhà nước ở tất cả các khoản chi thì được phép cấp tạm ứng đối với một số khoản chi theo quy định của Bộ trưởng Bộ Tài chính. Sau khi hoàn thành công việc và có đủ chứng từ thanh toán thì chuyển từ tạm ứng sang thực chi. Khi rút dự toán để chi tiêu, đơn vị sử dụng ngân sách và Kho bạc Nhà nước hạch toán đúng mục chi theo Mục lục NSNN, trong phạm vi tổng mức của nhóm mục ghi trong dự toán đã giao, riêng nhóm mục chi khác được rút từ dự toán để chi cho tất cả các mục song phải hạch toán đúng mục chi. Trường hợp cần phải điều chỉnh dự toán giữa các nhóm 70 mục, đơn vị sử dụng ngân sách phải báo cáo cơ quan quản lý cấp trên quyết định sau khi thống nhất với cơ quan tài chính cùng cấp. 2.3.2. Phương thức cấp phát các khoản chi theo lệnh chi tiền Cấp phát theo lệnh chi tiền: là hình thức cấp phát dưới dạng đặc thù được áp dụng đến một số đối tượng nhất định, thường không có quan hệ thường xuyên với NSNN, khoản chi có mục tiêu và nhiệm vụ cụ thể. Đối tượng áp dụng: Thường được áp dụng đối với đơn vị hạch toán hay các khoản chi không mang tính chất thường xuyên chi cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, xã hội không có quan hệ thường xuyên với ngân sách; chi trả nợ, viện trợ; chi bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới và một số khoản chi khác theo quyết định của thủ trưởng cơ quan tài chính. Quy trình cấp phát kinh phí theo phương thức lệnh chi tiền được thực hiện như sau: - Đơn vị phải lập chứng từ xin cấp gửi cho cơ quan tài chính. - Cơ quan tài chính căn cứ vào chứng từ xin cấp của đơn vị và căn cứ vào kế hoạch cấp phát của mình để duyệt cấp. - Sau khi duyệt cấp cơ quan tài chính sẽ cấp lệnh chi tiền gửi cho kho bạc Nhà nước và cho ngân hàng nơi quản lý tài khoản của đơn vị được - Căn cứ vào lệnh chi tiền của cơ quan tài chính, Kho bạc Nhà nước làm thủ tục chi tiền vào tài khoản của đơn vị được cấp tại ngân hàng gọi là hình thức chuyển tiền trực tiếp hoặc cấp tiền mặt cho cá nhân tổ chức được hưởng ngân sách. Đối với một số khoản chi đặc thù thì phương thức cấp phát được quy định riêng: - Đối với khoản chi cho vay của NSNN: Đối với các khoản chi cho vay theo chế độ quy định của NSNN, cơ quan tài chính chuyển nguồn vốn cho cơ quan được giao nhiệm vụ cho vay hoặc chuyển tiền bằng lệnh chi tiền theo hợp đồng cho tổ chức được vay trong trường hợp cho vay trực tiếp. 71 Cơ quan được giao nhiệm vụ cho vay hoặc cơ quan tài chính trong trường hợp cho vay trực tiếp có trách nhiệm quản lý, cho vay, thu hồi nợ gốc, lãi nộp vào NSNN và quyết toán theo chế độ quy định. - Đối với khoản chi trả nợ của NSNN: Trả nợ nước ngoài: căn cứ vào dự toán năm về chi trả nợ nước ngoài và yêu cầu thanh toán, cơ quan tài chính lập lệnh chi thanh toán cho tổ chức cho vay. Trả nợ trong nước: Đối với thanh toán tín phiếu, trái phiếu Chính phủ do Kho bạc Nhà nước bán lẻ: căn cứ yêu cầu thanh toán, Kho bạc Nhà nước thanh toán cho người mua tín phiếu, trái phiếu. Trên cơ sở thực chi theo báo cáo của Kho bạc Nhà nước, Bộ Tài chính lập lệnh chi thanh toán cho Kho bạc Nhà nước; đối với thanh toán tín phiếu, trái phiếu Kho bạc Nhà nước phát hành qua đấu thầu, bảo lãnh: đến kỳ hạn thanh toán, trên cơ sở đề nghị của Kho bạc Nhà nước, Bộ Tài chính lập lệnh chi thanh toán trực tiếp cho ngân hàng và các tổ chức làm đại lý hoặc bảo lãnh; đối với các khoản chi trả nợ trong nước khác: Kho bạc Nhà nước thực hiện thanh toán theo lệnh chi của Bộ Tài chính. - Đối với khoản chi thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia: Thực hiện chi trả, thanh toán theo quy trình quy định như đối với phương thức chi theo dự toán đối với phần chi thường xuyên và phần chi đầu tư xây dựng cơ bản có quy định riêng. - Phương thức cấp phát kinh phí uỷ quyền: Trong trường hợp cơ quan quản lý nhà nước cấp trên uỷ quyền cho cơ quan quản lý cấp dưới thực hiện: áp dụng trong trường hợp nhiệm vụ chi thuộc chức năng của mình thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để thực hiện mục tiêu đó. Chuyển bằng hình thức hạn mức kinh phí. Căn cứ vào dự toán được giao và yêu cầu thực hiện nhiệm vụ chi, cơ quan tài chính xem xét, kiểm tra các nội dung chi, các điều kiện chi. Nếu như các khoản chi đó đảm bảo các điều kiện cấp phát theo quy định của pháp luật thì cơ quan tài chính sẽ ra lệnh chi tiền nhằm yêu cầu Kho 72 bạc Nhà nước phải chi trả, xuất quỹ cho các tổ chức, cá nhân được hưởng ngân sách. Căn cứ vào lệnh chi tiền do cơ quan tài chính đưa ra, Kho bạc Nhà nước thực hiện việc xuất quỹ và thanh toán cho các đơn vị sử dụng NSNN theo các nội dung ghi trong lệnh chi tiền. 2.3.3. Phương thức ghi thu, ghi chi Theo phương thức này, việc thu chi được giao cho đơn vị thực hiện dưới hình thức thu tại chỗ, tại một thời điểm và chi tại chỗ tại một thời điểm, sau đó quyết toán với NSNN; phương thức này áp dụng đối với các đơn vị sử dụng kinh phí có nguồn thu, các dự án đầu tư nước ngoài. 3. PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 3.1. Khái niệm quỹ Ngân sách nhà nước và quản lý quỹ Ngân sách nhà nước Quỹ NSNN là toàn bộ các khoản tiền của Nhà nước, kể cả tiền vay, có trên tài khoản của NSNN các cấp.25 Quỹ NSNN có các đặc điểm sau: - Quỹ NSNN là quỹ tiền tệ lớn nhất của nhà nước. - Quỹ NSNN có nguồn thu đa dạng và phong phú. - Mục đích sử dụng của quỹ tiền tệ nhà nước được quyết định bởi các chức năng nhiệm vụ của nhà nước và được thể hiện thông qua chính các khoản chi chính mà quỹ NSNN đảm nhận. Quản lý quỹ NSNN: Là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong lĩnh vực tổ chức thu NSNN, tổ chức và kiểm soát chi NSNN nhằm đảm bảo khả năng thanh toán chi trả và sử dụng tiết kiệm hiệu quả quỹ NSNN. Mỗi cấp ngân sách có quỹ ngân sách riêng nhưng nhưng không phải là quỹ ngân sách độc lập mà là những bộ phận cấu thành của quỹ ngân sách duy nhất đó là quỹ NSNN. 25 Xem: Điều 7 Khoản 1 Luật ngân sách nhà nước 2002. 73 Hoạt động quản lý quỹ NSNN mang một số đặc điểm riêng: - Hoạt động quản lý NSNN do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện. - Hoạt động quản lý NSNN được thực hiện trong quá trình tổ chức thu NSNN, cấp phát, thanh toán các khoản chi và kiểm soát NSNN. - Trong hoạt động quản lý NSNN thì Kho bạc Nhà nước phải đảm bảo được việc thanh toán kịp thời, đầy đủ và phù hợp với nhu cầu chi. Hoạt động quản lý quỹ Ngân sách Nhà nước bao gồm những nội dung sau: - Xây dựng kế hoạch, tạo lập và sử dụng quỹ Ngân sách Nhà nước, lập và cụ thể hoá thu, chi Ngân sách cả năm và theo định kỳ kế hoạch. - Tập trung các nguồn thu. - Tổ chức điều tiết nguồn thu. - Thực hiện chi trả cấp phát. Pháp luật về quản lý NSNN là tổng hợp các quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình quản lý và điều hành quỹ NSNN. 3.2. Các nguyên tắc quản lý quỹ Ngân sách nhà nước 3.2.1. Các nguyên tắc chung26 - Nguyên tắc hạch toán chính xác, đầy đủ, kịp thời mọi khoản thu - chi NSNN bằng đồng Việt Nam Nguyên tắc này đòi hỏi mọi khoản thu NSNN đều được hạch toán theo đúng năm ngân sách, cấp ngân sách và mục lục ngân sách. Việc hạch toán phải được thực hiện kịp thời bằng đồng Việt Nam tại thời điểm phát sinh khoản thu. Những khoản thu NSNN bằng ngoại tệ, hiện vật, ngày công lao động phải được quy đổi ra đồng Việt Nam để hạch toán thu NSNN. Mặt khác, theo nguyên tắc này, mọi khoản chi NSNN kể cả 26 Xem: Giáo trình luật ngân sách nhà nước, Trường Đại học luật Hà Nội, NXB Công an nhân dân, 2012, tr 218- tr 222. 74 các khoản chi bằng ngoại tệ, hiện vật và ngày công lao động phải được quy đổi và hạch toán chi bằng đồng Việt Nam theo từng niên độ ngân sách, từng cấp ngân sách và theo mục lục NSNN. - Nguyên tắc kiểm tra, kiểm soát khoản chi NSNN Theo nguyên tắc này, tất cả các khoản chi NSNN phải được kiểm tra, kiểm soát trước, trong và sau quá trình cấp phát, thanh toán. Nguyên tắc này được đặt ra không chỉ đối với cơ quan tài chính, kho bạc nhà nước, các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương mà đối với cả đơn vị sử dụng kinh phí NSNN. Về phía cơ quan tài chính gồm: Bộ tài chính, Sở tài chính tỉnh, phòng tài chính. có trách nhiệm thẩm tra việc phân bổ dự toán NSNN, phát hiện sai sót và yêu cầu cơ quan phân bổ ngân sách điều chỉnh lại; kiểm tra, giám sát việc thực hiện chi tiêu và sử dụng ngân sách ở các đơn vị sử dụng NSNN, nếu phát hiện các khoản chi sai chế độ, vượt nguồn cho phép thì yêu cầu kho bạc nhà nước tạm dừng thanh toán. Kho bạc nhà nước có trách nhiệm kiểm soát các hồ sơ, chứng từ chi; phối hợp với cơ quan hữu quan (cơ quan tài chính, cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền) kiểm tra tình hình sử dụng NSNN và xác nhận số thực chi NSNN qua kho bạc nhà nước của các đơn vị sử dụng ngân sách. Cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương theo dõi, kiểm tra việc sử dụng NSNN thuộc ngành, lĩnh vực mình quản lý và của các đơn vị trực thuộc; báo cáo định kỳ tình hình thực hiện chi NSNN theo đúng chế độ. Đơn vị sử dụng NSNN phải mở tài khoản hạn mức tại kho bạc nhà nước và chịu sự kiểm tra. Kiểm soát của cơ quan tài chính và kho bạc nhà nước trong quá trình thực hiện dự toán NSNN được giao và quyết toán NSNN theo đúng chế độ. - Nguyên tắc thu hồi giảm chi NSNN Trong quá trình quản lý, thanh toán, quyết toán chi NSNN nếu phát hiện thấy các khoản chi sai phải thu hồi giảm chi NSNN. 75 Cơ quan tài chính có quyền quyết định thu hồi giảm chi NSNN đối với các khoản chi sai chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi của Nhà nước. Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền như toà án, công an, viện kiểm sát có quyền quyết định thu hồi các khoản chi sai chế độ, tham ô làm thất thoát tiền, tài sản của Nhà nước. Kho bạc nhà nước thực thi việc thu hồi cho NSNN trên cơ sở quyết định của cơ quan tài chính hoặc của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền nói trên. - Nguyên tắc phân cấp trong công tác điều hoà vốn tại hệ thống kho bạc nhà nước Việc điều vốn lên thường được thực hiện từ các kho bạc nhà nước cấp quận, huyện lên kho bạc nhà nước cấp tỉnh, thành phố hoặc từ các kho bạc nhà nước cấp tỉnh, thành phố lên kho bạc nhà nước ở trung ương. Ngược lại, việc chuyển vốn xuống thường được thực hiện từ kho bạc nhà nước ở trung ương xuống kho bạc nhà nước cấp tỉnh, thành phố hoặc từ kho bạc nhà nước cấp tỉnh thành phố xuống kho bạc nhà nước cấp quận huyện. Kho bạc nhà nước cấp trung ương thống nhất quản lý điều hoà vốn trong toàn bộ hệ thống và trực tiếp điều chuyển vốn với kho bạc nhà nước cấp Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Kho bạc nhà nước cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quản lý điều hoà vốn trên địa bàn tỉnh, thành phố và trực tiếp điều chuyển vốn với các kho bạc nhà nước cấp huyện, quận trực thuộc. Kho bạc nhà nước cấp quận huyện, thị xã chịu trách nhiệm quản lý và sử dụng vốn ở đơn vị mình. - Nguyên tắc điều hoà vốn trong hệ thống kho bạc nhà nước phải dựa trên cơ sở định mức, kế hoạch và khả năng thu và nhu cầu chi thực tế Mục đích của điều hoà vốn trong hệ thống kho bạc nhà nước là không để vốn động tại các đơn vị kho bạc nhà nước cấp dưới, đồng thời bảo đảm khả năng thanh toán cho từng đơn vị kho bạc nhà nước cũng như cho toàn hệ thống kho bạc nhà nước. 76 Nguyên tắc này yêu cầu việc điều hoà vốn giữa các cấp kho bạc nhà nước phải được tiến hành căn cứ vào định mức tồn quỹ, kế hoạch điều hoà vốn cũng như khả năng thu và nhu cầu chi thực tế. 3.2.2. Các nguyên tắc cụ thể trong lĩnh vực quản lý thu Ngân sách nhà nước, cấp phát và quản lý chi Ngân sách nhà nước Các nguyên tắc áp dụng trong quá trình quản lý thu NSNN: - Các khoản thu phải nộp trực tiếp vào Kho bạc nhà nước bằng tiền mặt, ngân phiếu thanh toán hoặc chuyển khoản. - Các khoản thu NSNN phải được nộp đầy đủ, đúng hạn vào quỹ NSNN. - Các khoản thu NSNN phải được hạch toán kế toán và quyết toán đầy đủ, kịp thời, đúng chế độ. Các nguyên tắc áp dụng trong cấp phát và quản lý chi NSNN: - Kho bạc Nhà nước chỉ thực hiện cấp phát ngân sách cho những khoản chi trong dự toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định. - Xác định và thực hiện các khoản chi phù hợp với các chức năng nhiệm vụ của nhà nước và có mục tiêu rõ ràng. - Tất cả các khoản chi NSNN đều phải được kiểm tra, kiểm soát chặt chẽ: trước, trong và cả sau quá trình cấp phát, thanh toán. - Chi kịp thời, trực tiếp cho đối tượng sử dụng ngân sách. - Nguyên tắc hạch toán mọi khoản chi bằng đồng Việt Nam. 3.3. Chủ thể có thẩm quyền tham gia trong hoạt động quản lý quỹ Ngân sách nhà nước Trước 1951, quỹ NSNN do Ngân khố quốc gia trực thuộc Bộ Tài chính. Năm 1951 Ngân hàng quốc gia Việt Nam được thành lập trên cơ sở hợp nhất Nha ngân khố và Nha tín dụng sản xuất nên Ngân hàng quốc gia quản lý quỹ NSNN, đến năm 1986 cùng với sự đổi mới của hệ thống ngân hàng, hoạt động này được giao cho ngân hàng chuyên doanh quản lý. 77 Ngày 04 tháng 01năm 1990 Hội đồng Bộ Trưởng ra Quyết định số 07/HĐBT giao cho Bộ Tài chính quản lý và thành lập hệ thống kho bạc nhà nước trực thuộc Bộ Tài chính. Hiện nay, theo quy định tại Điều 20 Luật NSNN năm 2002, cơ quan có thẩm quyền thống nhất quản lý NSNN là Chính phủ. Bộ Tài chính là cơ quan chuyên môn quản lý trực tiếp quỹ NSNN. 3.3.1. Chính phủ, Bộ tài chính tham gia trong quá trình quản lý quỹ NSNN Chính phủ đảm nhận trách nhiệm quản lý quỹ NSNN, Bộ tài chính trực tiếp đứng ra thay mặt Chính phủ thực thi trách nhiệm này. Để đảm bảo hoạt động quả lý NSNN tiến hành một cách có hiệu quả, Bộ tài chính có các cơ quan quản lý chuyên môn thay mặt bộ quản lý từng lĩnh vực cụ thể. 3.3.2. Kho bạc nhà nước tham gia trong quá trình quản lý quỹ NSNN Kho bạc nhà nước là cơ qua quản lý Nhà nước với hoạt động chủ yếu là quản lý các quỹ tiền tệ, tài sản của Nhà nước và huy động vốn cho NSNN. Hoạt động quản lý NSNN về phương diện quỹ được giao cho Kho bạc nhà nước thực hiện (khoản 2 Điều 7 Luật NSNN năm 2002). Kho bạc Nhà nước là tổ chức thuộc Bộ tài chính, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về quỹ NSNN và các quỹ tài chính khác của nhà nước được giao theo quy định của pháp luật; thực hiện việc huy động vốn cho NSNN, cho đầu tư phát triển thông qua hình thức phát hành công trái, trái phiếu theo quy định của pháp luật. a. Chức năng của Kho bạc Nhà nước - Kho bạc Nhà nước sẽ mở tài khoản và quản lý tài khoản của các đơn vị dự toán NSNN, đảm nhận hoạt động cung ứng các hoạt động thanh toán qua KBNN. - Kho bạc Nhà nước thực hiện quản lý quỹ NSNN, thực thi các hoạt động thu chi NSNN, điều hoà vốn trong hệ thống NSNN. - Hỗ trợ hoạt động thanh tra, kiểm tra trong lĩnh vực tài chính, thông qua hoạt động kiểm soát chi NSNN. 78 b. Nhiệm vụ của Kho bạc Nhà nước: - Trình Bộ trưởng Bộ Tài chính chiến lược phát triển, quy hoạch, kế hoạch dài hạn, năm năm, hàng năm của Kho bạc Nhà nước. - Trình Bộ trưởng Bộ Tài chính các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật về quản lý quỹ NSNN và các văn bản quy phạm pháp luật khác thuộc phạm vi thẩm quyền của Kho bạc Nhà nước theo quy định của pháp luật. - Hướng dẫn nghiệp vụ công tác thu nộp, chi trả, thanh toán, quyết toán quỹ NSNN, nghiệp vụ hoạt động khác có liên quan và chỉ đạo việc tổ chức thực hiện nghiệp vụ thống nhất trong hệ thống Kho bạc Nhà nước. - Tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật thuộc phạm vi quản lý của Kho bạc Nhà nước và chiến lược, quy hoạch, kế hoạch sau khi được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. - Tổ chức thực hiện và chịu trách nhiệm về quản lý quỹ NSNN, quỹ tài chính nhà nước và các quỹ khác của Nhà nước được giao theo quy định của pháp luật. - Kho bạc Nhà nước có quyền trích từ tài khoản tiền gửi của tổ chức, cá nhân để nộp NSNN hoặc áp dụng các biện pháp hành chính khác để thu cho NSNN theo quy định của pháp luật; có quyền từ chối thanh toán, chi trả các khoản chi không đúng, không đủ các điều kiện theo quy định của pháp luật và phải chịu trách nhiệm về quyết định của mình. - Tổ chức hạch toán kế toán NSNN; hạch toán kế toán các quỹ và tài sản của Nhà nước được giao cho Kho bạc Nhà nước quản lý; định kỳ báo cáo việc thực hiện dự toán thu, chi NSNN cho cơ quan tài chính cùng cấp và cơ quan Nhà nước liên quan theo quy định của Bộ trưởng Bộ Tài chính. - Tổ chức thực hiện công tác thống kê Kho bạc Nhà nước và chế độ báo cáo tài chính theo quy định của pháp luật. - Thực hiện nghiệp vụ thanh toán và điều hành tồn ngân Kho bạc Nhà nước. 79 - Tổ chức huy động vốn trong nước và ngoài nước cho NSNN và cho đầu tư phát triển thông qua phát hành công trái, trái phiếu theo quy định của pháp luật. - Thực hiện một số dịch vụ tín dụng nhà nước theo quy định của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền hoặc uỷ thác của các đơn vị. - Tổ chức kiểm tra, kiểm soát việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của các đơn vị thuộc hệ thống Kho bạc Nhà nước theo đúng quy định của pháp luật. - Hiện đại hoá hoạt động của hệ thống Kho bạc Nhà nước: - Thực hiện nhiệm vụ hợp tác quốc tế thuộc lĩnh vực kho bạc nhà nước theo quy định của pháp luật và phân công của Bộ trưởng Bộ Tài chính. - Quản lý tổ chức bộ máy, biên chế, cán bộ, công chức, viên chức, lao động hợp đồng trong hệ thống Kho bạc Nhà nước; tổ chức đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức Kho bạc Nhà nước theo quy định của pháp luật và phân cấp quản lý của Bộ trưởng Bộ Tài chính. - Quản lý kinh phí do NSNN cấp và tài sản được giao theo quy định của pháp luật; được sử dụng các khoản thu phát sinh trong hoạt động nghiệp vụ theo chế độ quản lý tài chính của Nhà nước. - Thực hiện nhiệm vụ cải cách hành chính theo mục tiêu nâng cao chất lượng hoạt động, công khai hoá thủ tục, cải tiến quy trình nghiệp vụ và cung cấp thông tin để tạo thuận lợi phục vụ khách hàng. - Thực hiện các nhiệm vụ khác do Bộ trưởng Bộ Tài chính giao. c. Cơ cấu tổ chức của Kho bạc Nhà nước: Không có cấp xã, có con dấu. Kho bạc Nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc tập trung, thống nhất, thành hệ thống dọc từ trung ương đến địa phương, theo đơn vị hành chính, có cơ cấu tổ chức như sau: - Bộ máy giúp việc Tổng giám đốc - Kho bạc Nhà nước ở các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là Kho bạc Nhà nước tỉnh) trực thuộc Kho bạc Nhà nước. 80