🔙 Quay lại trang tải sách pdf ebook Phân Tích Và Đánh Giá Chính Sách Ebooks Nhóm Zalo Chịu trách nhiệm xuất bản: GIÁM ĐỐC – TỔNG BIÊN TẬP PGS.TS. PHẠM MINH TUẤN Chịu trách nhiệm nội dung: PHÓ GIÁM ĐỐC – PHÓ TỔNG BIÊN TẬP TS. ĐỖ QUANG DŨNG Biên tập nội dung: ThS. PHẠM THỊ KIM HUẾ TS. HOÀNG MẠNH THẮNG ThS. NGUYỄN TRƯỜNG TAM ThS. NGUYỄN VIỆT HÀ Trình bày bìa: NGUYỄN MẠNH HÙNG Chế bản vi tính: LÂM THỊ HƯƠNG Đọc sách mẫu: BAN SÁCH KINH TẾ BÍCH LIỄU Số đăng ký kế hoạch xuất bản: 427-2021/CXBIPH/13-365/CTQG. Số quyết định xuất bản: 16-QĐ/NXBCTQG, ngày 18/02/2021. Nộp lưu chiểu: tháng 4 năm 2021. Mã ISBN: 978-604-57-6501-2. LỜI NHÀ XUẤT BẢN Chính sách là một trong những công cụ quản lý quan trọng của mỗi quốc gia được sử dụng trên cả tầm vĩ mô và vi mô. Chính sách đúng sẽ tạo động lực cho kinh tế phát triển, đời sống nhân dân được nâng lên, xã hội ổn định; ngược lại, chính sách không đúng sẽ làm cho kinh tế trì trệ, xã hội bất ổn. Mỗi chính sách cụ thể có tác động đến quyền và lợi ích của những người dân hoặc nhóm dân cư trong xã hội, áp dụng cho hàng triệu người nên cần phải có cách làm khoa học, thận trọng và cần phải phân tích, đánh giá chính sách. Thông qua quá trình phân tích, đánh giá chính sách mà chủ thể quản lý có được đầy đủ thông tin cho việc ra quyết định quản lý. Để có được những cơ sở dữ liệu, các thông tin chính xác cho việc đưa ra các quyết định chính sách thì hoạt động phân tích, đánh giá chính sách có vị trí, vai trò rất quan trọng và trở thành yêu cầu cấp thiết giúp chủ thể quản lý xác định và khắc phục được những hạn chế, bất cập trong đời sống kinh tế - xã hội. Ngày nay, cùng với sự phát triển của khoa học và công nghệ, nhiều phương pháp phân tích, đánh giá chính sách mới đang dần được sử dụng để đánh giá một cách có hiệu quả các chính sách của chủ thể quản lý nhằm bảo đảm cho ra đời và thực hiện các chính sách tối ưu nhất. Phân tích, đánh giá chính sách giúp chủ thể quản lý nhìn nhận lại năng lực hoạch định thực thi chính sách và có biện pháp để hoàn thiện công cụ quản lý này để chính sách được ban hành trở thành một công cụ hữu hiệu trong quản trị đất nước. 5 Nhằm giúp bạn đọc có thêm tài liệu nghiên cứu, tham khảo trong quá trình triển khai phân tích, đánh giá một chính sách cụ thể, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia Sự thật xuất bản cuốn sách Phân tích và đánh giá chính sách do PGS.TS. Nguyễn Văn Phúc biên soạn. Bên cạnh nội dung chính của cuốn sách gồm 7 chương, tác giả cũng đưa ra rất nhiều hộp, sơ đồ, hình vẽ để minh họa và mở rộng nội dung của từng chương. Phân tích, đánh giá chính sách là một loại hoạt động đòi hỏi kiến thức đa ngành, sử dụng nhiều phương pháp và công cụ khác nhau, trong đó có những công cụ và phương pháp đang được tiếp tục nghiên cứu, bổ sung và phát triển khi phân tích, đánh giá một chính sách cụ thể. Bởi vậy, mặc dù tác giả và Nhà xuất bản đã hết sức cố gắng trong quá trình biên soạn, biên tập, nhưng nội dung cuốn sách khó tránh khỏi còn những hạn chế, thiếu sót. Chúng tôi rất mong nhận được sự góp ý, bổ sung của bạn đọc để hoàn thiện nội dung cuốn sách trong những lần xuất bản sau. Xin giới thiệu cuốn sách cùng bạn đọc. Tháng 9 năm 2020 NHÀ XUẤT BẢN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA SỰ THẬT 6 LỜI NÓI ĐẦU Chính sách là sản phẩm do con người tạo ra để quản lý đời sống kinh tế - xã hội. Nó là một dạng hoạt động của con người, có chu kỳ vận động và cũng cần được quản lý như đối với các hoạt động khác của con người. Trong công tác quản lý chu kỳ chính sách, các hoạt động phân tích, đánh giá chính sách giữ một vị trí đặc biệt. Phân tích, đánh giá chính sách có vai trò quan trọng đối với quản lý nhà nước cũng như đối với các tổ chức kinh tế - xã hội. Chúng không chỉ giúp nhận thức rõ hơn về tác động của các chính sách, mà còn giúp hiểu được căn cứ, cơ sở để hình thành và điều kiện thực hiện một chính sách, những hạn chế và bất cập của chính sách cũng như những nội dung cần điều chỉnh, sửa đổi trong chính sách được phân tích, đánh giá. Việc phân tích chính sách không chỉ cần thiết cho các cơ quan, tổ chức hoạch định và thực hiện chính sách, các cơ quan, tổ chức theo dõi, giám sát mà còn cần thiết cả cho các tổ chức, cá nhân là đối tượng điều chỉnh của các chính sách, những chủ thể phải tìm cách thích ứng với chính sách. Phân tích, đánh giá chính sách là một loại hoạt động đòi hỏi kiến thức đa ngành, sử dụng nhiều phương pháp và công cụ khác nhau, trong đó có những công cụ và phương pháp phải được nghiên cứu, phát triển riêng khi phân tích, đánh giá một chính sách cụ thể. Chính vì thế, phân tích, đánh giá chính sách là một lĩnh vực khoa học mở, liên tục được bổ sung và phát triển. 7 Công tác phân tích, đánh giá chính sách trong thực tế cũng đòi hỏi phải có một tài liệu cung cấp những kiến thức có hệ thống và toàn diện giúp các cán bộ thực hiện những hoạt động này có thể tự trang bị và bổ sung những kiến thức và kỹ năng cần thiết, đồng thời có thể dùng làm tài liệu tra cứu hoặc tham khảo khi triển khai những hoạt động cụ thể để phân tích, đánh giá một chính sách cụ thể. Trong quá trình phân tích, đánh giá chính sách và thực hiện các hoạt động này trong thực tế, cuốn sách này cần được bổ sung bằng các tài liệu đọc thêm khác, bao gồm các văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước, các quy chế, nội quy của các tổ chức kinh tế - xã hội, các báo cáo phân tích, đánh giá một số chính sách cụ thể. Những tình huống, ví dụ được cung cấp và trình bày ở đây nhằm mục đích truyền đạt, hình thành, phát triển và củng cố các kiến thức, kỹ năng trong phân tích, đánh giá các chính sách và cố gắng được hệ thống hóa theo cách thức và thứ tự phù hợp với các đối tượng cụ thể. Cuốn sách Phân tích và đánh giá chính sách được biên soạn trên cơ sở hệ thống hóa những kiến thức lý thuyết chung và kinh nghiệm thực tế về phân tích, đánh giá chính sách, từ đó cung cấp những kiến thức cơ bản về cơ sở lý luận, phương pháp tư duy, các công cụ phân tích, đánh giá chính sách cũng như một số kinh nghiệm thực tiễn có tính điển hình để giúp bạn đọc có những kiến thức, kỹ năng cần thiết. Được biên soạn lần đầu, cuốn sách này khó tránh khỏi những thiếu sót và hạn chế. Rất mong được bạn đọc góp ý, bổ sung để hoàn thiện nội dung cuốn sách trong những lần xuất bản sau. PGS.TS. NGUYỄN VĂN PHÚC Đại học Yersin 8 MỤC LỤC Trang Chương I CHÍNH SÁCH VÀ HỆ THỐNG CHÍNH SÁCH 13 I. Khái niệm chính sách 13 II. Đặc điểm và vai trò của các chính sách 20 III. Cấu trúc của các chính sách 26 IV. Những yêu cầu đặt ra đối với một chính sách 33 V. Mối quan hệ giữa hệ thống chính sách với hệ thống kế hoạch và hệ thống pháp luật 38 1. Hệ thống chính sách 38 2. Mối quan hệ giữa hệ thống chính sách với hệ thống pháp luật 43 3. Mối quan hệ giữa hệ thống chính sách với hệ thống kế hoạch 45 VI. Những nhân tố tác động tới sự thành công của một chính sách 46 VII. Những bất cập và hạn chế thường gặp của các chính sách 56 1. Chính sách quá tham vọng 56 2. Chính sách được xây dựng và ban hành khi chưa được chuẩn bị kỹ, thiếu điều tra, khảo sát, thiếu sự tham gia của một số chủ thể có liên quan 59 3. Chính sách chưa toàn diện 60 4. Chính sách thiếu nhất quán, không hợp lý, chứa đựng những điểm bất nhất, thậm chí mâu thuẫn nhau 62 9 5. Chính sách được triển khai thực hiện nhưng thiếu kiểm tra, theo dõi, giám sát chặt chẽ và đánh giá khoa học, đúng lúc để có thể điều chỉnh, sửa đổi kịp thời 64 6. Chính sách không được điều phối chặt chẽ với các chính sách, chương trình, kế hoạch và chiến lược thuộc các lĩnh vực có liên quan khác 66 7. Lợi ích cục bộ lấn át lợi ích tổng thể trong chính sách 68 Chương II CHU KỲ CHÍNH SÁCH 72 I. Khái niệm chu kỳ chính sách 72 II. Sự cần thiết phải xem xét chính sách trong chu kỳ 76 III. Các giai đoạn trong chu kỳ chính sách 78 1. Phát hiện và lựa chọn vấn đề cần được điều chỉnh bằng chính sách 78 2. Xây dựng chính sách 82 3. Tổ chức thực hiện chính sách 114 4. Đánh giá chính sách và điều chỉnh, thay đổi chính sách 118 5. Giám sát quá trình xây dựng, thực hiện, đánh giá và điều chỉnh chính sách 123 IV. Những bất cập thường gặp trong chu kỳ chính sách 127 Chương III PHÂN TÍCH, ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH 139 I. Bản chất và mục đích của phân tích, đánh giá chính sách 139 II. Nội dung của phân tích, đánh giá chính sách 149 1. Đánh giá tính phù hợp của chính sách 151 2. Đánh giá kết quả của chính sách 158 3. Đánh giá hiệu quả của chính sách 164 4. Đánh giá tác động của chính sách 170 5. Đánh giá rủi ro của chính sách 177 III. Các hình thức phân tích, đánh giá chính sách 184 10 IV. Những bất cập phổ biến trong phân tích, đánh giá chính sách 192 Chương IV TỔ CHỨC PHÂN TÍCH, ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH 200 I. Các hình thức tổ chức công tác phân tích, đánh giá chính sách 200 II. Các cơ quan, tổ chức tham gia việc phân tích, đánh giá chính sách 204 1. Cơ quan, tổ chức quyết định nhiệm vụ phân tích, đánh giá chính sách 204 2. Cơ quan, tổ chức chủ trì thực hiện nhiệm vụ phân tích, đánh giá chính sách 208 3. Các cơ quan, tổ chức tham gia thực hiện nhiệm vụ phân tích, đánh giá chính sách 214 4. Những cơ quan liên quan khác 217 III. Quy trình tổ chức công tác phân tích, đánh giá chính sách 224 IV. Những bất cập và vấn đề thường phát sinh trong tổ chức phân tích, đánh giá chính sách 238 1. Xác định không đầy đủ những đối tượng có liên quan và lựa chọn không chính xác các cơ quan, tổ chức tham gia phân tích, đánh giá chính sách 238 2. Xây dựng cơ chế phối hợp giữa các chủ thể liên quan tới việc thực hiện nhiệm vụ phân tích, đánh giá chính sách không hợp lý hoặc thực hiện không nhất quán 242 3. Tập hợp quá đông đảo các cơ quan, tổ chức trực tiếp thực hiện các hoạt động phân tích, đánh giá một chính sách 244 4. Phương pháp và quy trình phân tích, đánh giá chính sách không hợp lý và không được vận dụng một cách nhất quán 247 Chương V PHƯƠNG PHÁP PHÂN TÍCH, ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH 250 I. Phương pháp phân tích lôgíc 251 II. Phương pháp so sánh đối chứng 256 11 III. Phương pháp phân tích phản thực 261 IV. Những phương pháp khác trong phân tích, đánh giá chính sách 266 Chương VI CÁC CÔNG CỤ PHÂN TÍCH, ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH 277 I. Các chỉ số phục vụ phân tích, đánh giá chính sách 277 II. Khung phân tích chính sách 292 III. Mô hình và ứng dụng các mô hình định lượng trong phân tích, đánh giá chính sách 303 IV. Cơ sở dữ liệu phục vụ phân tích, đánh giá chính sách 318 1. Cấu trúc và tổ chức cơ sở dữ liệu phục vụ phân tích, đánh giá chính sách 318 2. Điều tra, khảo sát nhằm thu thập thông tin cho cơ sở dữ liệu phục vụ phân tích, đánh giá chính sách 336 Chương VII PHÂN TÍCH, ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH CÓ SỰ PHỐI HỢP QUỐC TẾ 386 I. Vị trí của các chính sách có sự phối hợp quốc tế trong hệ thống chính sách của quốc gia 386 II. Xu hướng và mục đích của việc phối hợp chính sách quốc tế 393 III. Những đặc điểm của việc phân tích, đánh giá các chính sách có sự phối hợp quốc tế 403 IV. Những yêu cầu đối với phân tích, đánh giá các chính sách có sự phối hợp quốc tế 408 V. Tổ chức phân tích, đánh giá các chính sách có sự phối hợp quốc tế 410 1. Tổ chức phân tích, đánh giá chính sách có sự phối hợp quốc tế trong vai trò chủ trì 411 2. Tổ chức phân tích, đánh giá chính sách có sự phối hợp quốc tế trong vai trò phối hợp và hỗ trợ 417 Tài liệu tham khảo 424 12 Chương I CHÍNH SÁCH VÀ HỆ THỐNG CHÍNH SÁCH I. KHÁI NIỆM CHÍNH SÁCH Chính sách là một khái niệm ngày càng được đề cập nhiều trong các tài liệu có liên quan tới nhiều chủ đề, khía cạnh, mục tiêu và đối tượng khác nhau. Tuy không chỉ liên quan tới Nhà nước, nhưng khi Nhà nước đảm nhận nhiều vai trò, nhiều chức năng thì chính sách càng được đề cập tới như một công cụ quản lý của Nhà nước. Trong thế kỷ XX, “kinh tế thể chế”, một lĩnh vực bao gồm những nghiên cứu trực tiếp nhiều vấn đề liên quan tới chính sách, thậm chí đã trở thành một ngành khoa học độc lập, một trường phái khoa học kinh tế và quản lý. Không chỉ có ý nghĩa về mặt khoa học, có tầm quan trọng trong lý luận về phát triển kinh tế, chính sách còn có vai trò thực tiễn ngày càng to lớn và thiết thực trong nghiên cứu, phân tích, lý giải hiện thực đời sống kinh tế - xã hội và xây dựng các mô hình tăng trưởng, tìm kiếm các giải pháp phát triển kinh tế. Dưới những góc độ và cách tiếp cận khác nhau, nhiều tác giả tìm cách đưa ra những định nghĩa khác nhau về khái niệm chính sách. Không định nghĩa chung về chính sách, Oxford English Dictionary chỉ định nghĩa riêng rẽ “chính sách công là một 13 đường lối hành động được thông qua hoặc theo đuổi bởi chính quyền, đảng, nhà cai trị, chính khách”. Như vậy, chính sách nói chung có thể được suy rộng ra là đường lối hành động được một hoặc một số chủ thể thông qua và thống nhất thực hiện. Nó được thể hiện qua một loạt các quyết định của các chủ thể có liên quan. Một số tác giả định nghĩa “Chính sách là một quá trình hành động có mục đích mà một cá nhân hoặc một nhóm theo đuổi một cách kiên định trong việc giải quyết vấn đề” (James Anderson, 2003). Đây là cách tiếp cận coi chính sách như một chuỗi các hoạt động được gắn kết với nhau, xâu chuỗi với nhau mà mục tiêu cần đạt là hạt nhân và là nhân tố tạo ra sự gắn kết đó. Mục tiêu này càng phù hợp với lợi ích của càng nhiều các chủ thể có liên quan thì sự gắn kết này càng dễ dàng được tạo ra và càng bền chặt. Trong trường hợp đó, chính sách sẽ dễ dàng được họ chấp nhận và tự giác thực hiện. Xem xét một lĩnh vực cụ thể là chính sách công, Kraft và Furlong (2004) định nghĩa “Chính sách công là một quá trình hành động hoặc không hành động của chính quyền để đáp lại một vấn đề công cộng. Nó được kết hợp với các cách thức và mục tiêu chính sách đã được chấp thuận một cách chính thức, cũng như các quy định và thông lệ của các cơ quan chức năng thực hiện những chương trình”. Xét dưới giác độ khác, William N. Dunn coi: Chính sách công là một kết hợp phức tạp những sự lựa chọn liên quan lẫn nhau, bao gồm cả các quyết định không hành động, do các cơ quan nhà nước hay các quan chức nhà nước đề ra1. Liên quan tới khái niệm chính sách, một số nhà nghiên cứu phân biệt các khái niệm chính sách chính thức (formal policy) _____________ 1. Xem William N. Dunn: “Phân tích chính sách: Nhập môn”, Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright, niên khóa 2011-2013. 14 và chính sách phi chính thức (informal policy), quy trình chính sách (policy process), công cụ chính sách (policy instruments), khung chính sách (policy framework). Theo đó, quy trình chính sách là quá trình bao gồm những bước, những hoạt động kế tiếp nhau thành một chuỗi những hoạt động, giải pháp khác nhau để giải quyết một tập hợp các vấn đề. Chính sách chính thức là những chính sách được ban hành một cách chính thức dưới hình thức những văn bản được xây dựng, ban hành và thực hiện theo một quy trình chuẩn tắc được quy định. Chính sách phi chính thức là những nhận thức hoặc những hành động thực tế tuy không được chính thức quy định một cách rõ ràng nhưng được thừa nhận và tuân thủ bởi đông đảo các đối tượng liên quan. Chính sách phi chính thức tuy không được ban hành theo thông lệ nhưng cũng được kiểm tra, giám sát và cũng có những áp lực từ cộng đồng buộc các chủ thể liên quan phải áp dụng. Công cụ chính sách là những phương tiện, hành động có tính kỹ thuật thể hiện cách thức mà các chủ thể có liên quan thực hiện chính sách (ví dụ: các công cụ thuế, luật pháp, trợ cấp và đầu tư trực tiếp, ưu đãi tài chính và phi tài chính,... mà Nhà nước sử dụng để thực hiện các chính sách của mình). Khung chính sách được hiểu là một tập hợp nhiều chính sách có liên quan cùng điều chỉnh các hoạt động của một nhóm các đối tượng liên quan đến việc thực hiện một mục tiêu chung1. Như vậy, nhìn một cách khái quát, chính sách là tập hợp các chủ trương và biện pháp, hành động của một số chủ thể nhằm thực hiện những mục tiêu đã được lựa chọn, thể hiện phương thức hành động được hoạch định để các chủ thể liên quan có thể tổ chức các hoạt động của mình một cách thống _____________ 1 . Xem Melissa Mackay, Louise Shaxton: Understanding and Applying Basic Public Policy Concepts, 2005. 15 nhất theo mục đích chung và bảo đảm lợi ích chung tối ưu, được điều tiết một cách hài hòa. Nội dung của một chính sách thường được thể hiện trong một hệ thống tài liệu, văn bản, tập quán, thói quen hoặc các quy định, hiểu biết chung không được diễn đạt bằng lời và trong hành vi, hoạt động/chương trình hành động của các chủ thể liên quan, gồm: - Các văn bản pháp lý (Hiến pháp, các bộ luật, pháp lệnh, nghị định, quyết định, thông tư,...); - Các quy chế của các cơ quan, tổ chức có liên quan tới việc thực hiện các nội dung của chính sách; - Các nghị quyết, quyết định và các quy định pháp lý dưới những hình thức văn bản khác do các cơ quan, tổ chức liên quan tới việc xây dựng, ban hành; - Các chủ trương, quan điểm chỉ đạo, nguyên tắc do các cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân (với tư cách là đại diện cho tổ chức hoặc chỉ với vai trò là một cá nhân thuần túy) xây dựng, ban hành hoặc áp dụng để chỉ đạo, tổ chức thực hiện hoặc kiểm tra, giám sát các hoạt động có liên quan tới chính sách; - Các chiến lược, chương trình, kế hoạch hoạt động nhằm triển khai một cách toàn diện một chính sách hoặc một hay một số nội dung của chính sách; - Các hướng dẫn của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền về những hoặc một số vấn đề, khía cạnh, nội dung của chính sách. Do một chính sách được xây dựng, triển khai (cụ thể hóa) và thực hiện bởi nhiều chủ thể khác nhau nên các nội dung cụ thể của một chính sách cũng dễ có sự thiếu nhất quán, thậm chí mâu thuẫn nhau. Quan trọng hơn, một chính sách (kể cả việc xây dựng lẫn trong thực hiện) có thể bị chi phối bởi những nguyên tắc, quan điểm không nhất quán ở những mức độ khác nhau, dẫn tới những khác biệt trong các nội dung cụ thể. Chính vì thế, với mỗi chính sách, luôn cần có một cơ quan, tổ chức đảm 16 nhận một cách nghiêm túc vai trò điều phối xuyên suốt toàn bộ chu kỳ chính sách. Ngoài ra, khi phân tích, đánh giá một chính sách, cần sớm xác định xem có một (hay những) cơ quan, tổ chức, cá nhân được giao đảm nhận vai trò điều tiết như thế hay không, những vai trò này có được phân công, phân định rõ ràng, hợp lý không, họ đảm nhận vai trò điều tiết đó như thế nào và có sự bất nhất, mâu thuẫn nội tại từ trong các nguyên tắc, quan điểm chỉ đạo đó không. Suy luận cả về lý thuyết lẫn bằng chứng thực tế đều cho phép khẳng định sự cần thiết của một hệ thống các chính sách. Sự cần thiết này bắt nguồn từ những lý do chủ yếu sau: Trước hết, sự cần thiết của các chính sách bắt nguồn từ yêu cầu điều tiết lợi ích của các chủ thể xã hội khác nhau. Trong xã hội, đặc biệt là xã hội hiện đại, mỗi vấn đề xã hội thường có liên quan tới nhiều chủ thể. Vấn đề càng phức tạp và tồn tại ở phạm vi rộng, liên quan tới nhiều lĩnh vực xã hội, số lượng các chủ thể liên quan càng nhiều và tính chất, đặc điểm của các chủ thể đó cũng càng phức tạp. Như vậy, một chính sách hướng tới việc giải quyết vấn đề được lựa chọn sẽ phải xử lý mối quan hệ của những chủ thể này. Bởi lợi ích của họ có thể khác nhau, mức độ tham gia, chịu tác động của chính sách cũng sẽ khác nhau, mức độ đóng góp nguồn lực của họ và những thiệt hại, những rủi ro mà họ phải chịu trong suốt chu kỳ chính sách cũng sẽ khác nhau nên ngay từ khi hoạch định chính sách, những mối quan hệ này đã phải được cân nhắc kỹ, sao cho tương quan lợi ích - chi phí giữa tất cả các chủ thể có liên quan tới chính sách phải được xử lý ở mức độ hài hòa nhất có thể. Vấn đề là nếu không giải quyết được mối quan hệ lợi ích một cách thỏa đáng khi triển khai thực hiện một chính sách, thì khó có thể được thực hiện thành công. Do vậy, cả các nhà hoạch định chính sách cũng như những cơ quan, tổ chức và cá nhân 17 tham gia thực hiện, giám sát quá trình thực hiện chính sách đều phải nhận thức rõ rằng trong mối quan hệ trên, có thể có những lợi ích liên quan tới một số chủ thể không thể được giải quyết trong khung khổ của cùng một chính sách, mà có thể được giải quyết trong một số chính sách có liên quan (nhóm chính sách). Đây là nguyên nhân dẫn tới nhu cầu điều hòa ở cấp độ vượt khỏi phạm vi của một chính sách cụ thể, mà ở cấp độ toàn bộ hệ thống chính sách. Đương nhiên, khi lợi ích của các chủ thể có thể khác biệt càng cần có chính sách để điều chỉnh sự khác biệt này và càng cần tới sự điều tiết chính sách ở cấp độ hệ thống. Đặc biệt, khi cơ hội phát triển của các chủ thể và điều kiện khai thác/tận dụng chúng càng khác biệt, càng cần có chính sách để điều tiết sao cho sự khác biệt này không gây ra sự bất bình đẳng một cách thái quá. Trong nhiều trường hợp, các chính sách cũng là cần thiết để hướng tới sự kiềm chế, điều tiết, thậm chí tác động làm giảm thiểu sự phân hóa xã hội, một hiện tượng dễ gây ra những xung đột xã hội và bất ổn chính trị, gây khó khăn cho quá trình phát triển kinh tế nói riêng, sự phát triển kinh tế - xã hội nói chung. Thứ hai, sự cần thiết của các chính sách bắt nguồn từ yêu cầu bảo đảm định hướng, tính nhất quán, bền vững đối với sự phát triển. Nền kinh tế là một tổ hợp phức tạp của những yếu tố cấu thành có những đặc điểm khác nhau, vận động dưới sự chi phối của những động lực khác nhau và có thể đi theo những hướng khác nhau, thậm chí trái ngược nhau, có thể triệt tiêu lẫn nhau. Để bảo đảm sự phát triển có thể được tạo ra và duy trì một cách có hiệu quả cao, các yếu tố cấu thành đó cần có những công cụ và phương tiện gắn kết chúng lại, làm cho chúng đi theo cùng một hướng, ít ra cũng giảm thiểu sự khác biệt trong chiều hướng vận động của chúng. Chính sách có thể đảm nhận vai trò này. 18 Quy mô, phạm vi của xã hội/nền kinh tế càng lớn, tính chất của xã hội và nền kinh tế càng phức tạp, càng cần có chính sách và vai trò của chúng càng quan trọng, sự cần thiết của chúng càng lớn. Chính sách giúp cho nền kinh tế đi theo những chiến lược, chương trình, kế hoạch dài hạn để bảo đảm cho sự phát triển không chỉ có hiệu quả hơn, mà còn giúp người ta có thể định lượng được sự phát triển. Thứ ba, sự tồn tại của các chính sách gắn với vai trò điều tiết và quản lý xã hội của Nhà nước. Điều tiết và quản lý xã hội nhằm bảo đảm duy trì một trật tự xã hội ổn định để xã hội nói chung, nền kinh tế nói riêng có thể tồn tại, vận động và phát triển một cách bình thường, dân cư có đời sống an lạc là một trong những chức năng cơ bản của Nhà nước. Để thực hiện vai trò này, Nhà nước cần sử dụng nhiều công cụ, nhiều phương pháp và biện pháp hành động cụ thể khác nhau. Chính sách chính là một công cụ rất quan trọng để Nhà nước ở mỗi quốc gia chính thức hóa các biện pháp và hoạt động của mình nhằm thực hiện được những mục tiêu cụ thể trong quá trình thực hiện chức năng của mình. Thứ tư, sự cần thiết của các chính sách gắn với và phụ thuộc vào trình độ phát triển, mức độ hoàn thiện của quản lý nhà nước. Chính sách là để chuyển hóa và cụ thể hóa các mục tiêu, định hướng của chủ thể đề ra và triển khai thực hiện chính sách. Chủ thể chính sách có tầm nhìn xa và hợp lý, những chính sách để triển khai chúng cũng bao quát khoảng thời gian dài và có tính khả thi, tính khoa học tương ứng. Năng lực của chủ thể chính sách càng cao, mối quan hệ kinh tế - xã hội càng rộng, các giải pháp chính sách càng phong phú, các rủi ro trong việc tổ chức thực hiện chính sách càng được nhận dạng đầy đủ, rõ ràng và bảo đảm cho chính sách có tính khả thi càng cao. Nhận thức 19 của chủ thể chính sách càng đầy đủ, phong cách hoạt động của chủ thể chính sách càng khoa học, các chính sách càng được đề cao và được quan tâm đầy đủ cả trong quá trình xây dựng và thực hiện chính sách. Chính sách kinh tế - xã hội là một nhóm cụ thể trong hệ thống chính sách kinh tế - xã hội. Theo nghĩa rộng, chính sách kinh tế - xã hội là tổng thể các chính sách phát triển kinh tế - xã hội của đất nước hoặc các địa phương, các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội ở những cấp độ, phạm vi khác nhau. Theo nghĩa hẹp, chính sách kinh tế - xã hội là tổng thể các quan điểm, chủ trương, mục tiêu, cách thức và biện pháp của Nhà nước được sử dụng để tác động lên các chủ thể xã hội và các đối tượng có liên quan nhằm thực hiện những mục tiêu cụ thể về phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong những giai đoạn cụ thể nhất định. Cũng như các chính sách nói chung, các chính sách kinh tế - xã hội được thể hiện trong những loại văn bản, tài liệu khác nhau, dưới những hình thức khác nhau và có giá trị pháp lý khác nhau. Bởi việc giải quyết mọi vấn đề đều có thể có những vấn đề thuộc các khía cạnh kinh tế - xã hội và mỗi vấn đề kinh tế - xã hội đều có liên quan tới mọi chủ thể xã hội nên các chính sách kinh tế - xã hội thường có liên quan tới tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. II. ĐẶC ĐIỂM VÀ VAI TRÒ CỦA CÁC CHÍNH SÁCH Các chính sách nói chung thường có những đặc điểm riêng giúp phân biệt với các loại văn bản, tài liệu khác. Xem xét một cách khái quát, các chính sách thường có những đặc điểm chủ yếu sau đây: Thứ nhất, được xây dựng và ban hành bởi cơ quan quản lý/điều hành cấp cao đối với mảng chức năng/địa bàn/tổ chức mà 20 chính sách được hướng tới. Với một quốc gia, vai trò đó thuộc về Nhà nước; với một tổ chức, đó là thể chế lãnh đạo tổ chức đó. Hiện nay, chính sách công là đối tượng được quan tâm, đề cập và phân tích nhiều nên nhiều người hiểu đồng nhất chính sách là chính sách công, là chính sách của Nhà nước nên quan niệm rằng các chính sách chỉ là do các cơ quan quản lý nhà nước xây dựng và ban hành. Sự đồng nhất chính sách công với chính sách nói chung là không chính xác, bởi chính sách công chỉ là một loại chính sách. Các chính sách này đúng là do các cơ quan quản lý công (chủ yếu là các cơ quan nhà nước, cũng có thể là những tổ chức không thuộc Nhà nước nhưng được Nhà nước ủy quyền) xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện hoặc chủ trì tổ chức thực hiện. Tuy nhiên, theo nghĩa thực của khái niệm chính sách, các chủ thể khác, thậm chí cả các tổ chức tư nhân cũng có thể xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện những chính sách của mình, trong phạm vi thuộc thẩm quyền của mình. Thứ hai, được soạn thảo theo cách tiếp cận nghiêng về giác độ chức năng (theo bề ngang/lĩnh vực). Đây là một thực tế, dù về mặt lý thuyết, không nhất thiết các chính sách phải được soạn thảo theo cách tiếp cận từ chức năng. Nguyên nhân dẫn tới tình trạng này là nếu xây dựng, soạn thảo chính sách theo chức năng, thì do tập quán và thói quen phân công nhiệm vụ quản lý, các cơ quan, tổ chức tham gia xây dựng chính sách dễ dàng nắm vấn đề một cách bao quát, dễ nhìn nhận các nội dung của chính sách một cách toàn diện, đầy đủ và có hệ thống hơn. Đương nhiên, khi xây dựng chính sách, người ta có thể vận dụng cách tiếp cận theo mô hình chương trình mục tiêu. Theo đó, lấy việc giải quyết một vấn đề làm mục tiêu cuối cùng, người ta sẽ xác định, lựa chọn những giải pháp tổng thể và toàn diện để giải quyết dứt điểm vấn đề đó ở mức độ tương ứng với những nguồn lực có thể huy động và với hiệu quả được kỳ vọng. Đây là 21 một cách tiếp cận tiến bộ, định hướng theo mục tiêu, nhưng đòi hỏi các chủ thể thực hiện những giải pháp đó phải liên kết chặt chẽ với nhau. Trong nhiều trường hợp, sự liên kết này chặt chẽ và thường xuyên tới mức người ta sẽ lấy đó làm hạt nhân để thành lập những tổ chức mới, dẫn tới việc thay đổi về mặt tổ chức. Điều này lại dẫn tới hậu quả là làm thay đổi sự phân công nhiệm vụ, thay đổi chức năng của một số bộ phận cấu thành thể chế kinh tế. Trong nhiều trường hợp, những thay đổi về tổ chức và thể chế như vậy có thể làm đảo ngược hệ thống, không được các thể chế hiện hữu hoan nghênh. Chính vì thế, những nội dung cụ thể vốn dĩ là có tính toàn diện cao của một chính sách thường bị chia nhỏ, lồng ghép vào những văn bản do các cơ quan, bộ phận chức năng quy định. Ví dụ: chính sách phát triển doanh nghiệp nhỏ và vừa bao gồm cả những chương trình tổng hợp về phát triển doanh nghiệp nhỏ và vừa, những quy định riêng lẻ liên quan tới trách nhiệm, nghĩa vụ và quyền hạn, quyền lợi của các doanh nghiệp nhỏ và vừa trong các văn bản luật chuyên ngành (Luật Đất đai, Bộ luật Lao động, Luật Quản lý thuế, Luật Sở hữu trí tuệ,...). Thứ ba, tạo môi trường chung là chính (kể cả chính sách về một vấn đề cụ thể). Khác với những quy định, quyết định về một trường hợp cụ thể, bất kỳ chính sách nào cũng được xây dựng để áp dụng chung cho một hoặc nhiều nhóm đối tượng xã hội. Chính vì thế, nó đóng vai trò “tạo khung khổ hoạt động chung”, được coi là một yếu tố cấu thành môi trường hoạt động chung cho những đối tượng mà chính sách điều chỉnh. Thứ tư, tồn tại một cách tất yếu (khách quan) nhưng được sắp xếp, quyết định tùy thuộc các yếu tố chủ quan. Bất kỳ một chính sách nào cũng có hoặc theo đuổi một hoặc một số mục tiêu cụ thể. Những mục tiêu này tuy phải giải quyết những nhu cầu khách quan, nhưng bản thân chúng được xác định một cách 22 chủ quan. Giải pháp cần thực hiện các mục tiêu cũng được lựa chọn và quyết định một cách chủ quan; sau đó, chúng lại được chuyển hóa vào hệ thống các quy định một cách chủ quan. Khi phân tích, đánh giá một chính sách, việc hiểu rõ và phân biệt được yếu tố chủ quan và yếu tố khách quan trong toàn bộ quá trình hoạch định, thực hiện và điều chỉnh chính sách sẽ giúp người phân tích, đánh giá chính sách đó hiểu rõ hơn và đánh giá về nó chính xác hơn. Thứ năm, những nội dung cụ thể cấu thành một chính sách thường được đề cập, được nêu hoặc được quy định cụ thể ở nhiều loại văn bản, tài liệu khác nhau, do những cơ quan, tổ chức khác nhau ban hành và có giá trị pháp lý khác nhau. Mỗi chính sách đều có quan hệ mật thiết với một loạt các văn bản pháp lý và các chiến lược, chương trình, kế hoạch (đặc biệt là các kế hoạch dài hạn). Mối quan hệ giữa chúng là quan hệ hai chiều, tác động qua lại với nhau. Ví dụ: chính sách đất đai của Nhà nước Việt Nam được thể hiện một cách tập trung nhất trong Hiến pháp (khẳng định quyền sở hữu đất đai thuộc về Nhà nước) và Luật Đất đai (quy định khung pháp lý chung và các quan hệ về đất đai một cách toàn diện và tổng hợp). Tuy nhiên, có những vấn đề về môi trường đất lại được quy định trong Luật Môi trường; một số ưu đãi về đất đai đối với các doanh nghiệp lại được quy định trong Luật Doanh nghiệp và Luật Hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa, các loại phí, thuế liên quan tới giao dịch về quyền sử dụng đất được quy định trong các thông tư của Bộ Tài chính; căn cứ để tính phí, thuế liên quan tới giao dịch về quyền sử dụng đất được quy định bởi Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố,... Điều này đòi hỏi các chủ thể chủ trì xây dựng chính sách, các chủ thể thực hiện, giám sát thực hiện cũng như phân tích, đánh giá mỗi chính sách phải nắm được toàn bộ hệ thống các quy định về nội dung và thủ tục liên quan tới chính 23 sách đó. Đặc biệt, các cơ quan, tổ chức xây dựng chính sách phải tổ chức sự phân công và hợp tác giữa các chủ thể có liên quan khác nhằm xây dựng được một chính sách nhất quán, khoa học, dễ theo dõi cho tất cả các chủ thể liên quan, đặc biệt là các chủ thể thực hiện và giám sát, theo dõi việc thực hiện chính sách. Chính sách có vai trò rất quan trọng đối với công tác quản lý nhà nước và có ảnh hưởng rất lớn tới cả công tác quản lý nhà nước lẫn sự phát triển kinh tế - xã hội. Cụ thể là: Một là, chính sách là căn cứ để xây dựng các kế hoạch, chương trình hành động trong phạm vi quốc gia, địa phương, tổ chức và ra các quyết định tác nghiệp. Sở dĩ chính sách có thể đảm nhận được vai trò này là vì nó vừa xác định các vấn đề trọng tâm cần giải quyết, quy định các mục tiêu cần đạt được, vừa quy định những nguyên tắc, quan điểm chỉ đạo, thể thức lựa chọn và thực hiện những giải pháp, hoạt động cụ thể. Trong nhiều trường hợp, chính sách đã bao gồm cả những chương trình hành động toàn diện lẫn những biện pháp cụ thể để có thể thực hiện được mục tiêu đề ra. Vai trò quan trọng nhất của chính sách là cùng với chiến lược, quy hoạch và định hướng phát triển (cả ở tầm quốc gia, địa phương lẫn ở tầm một tổ chức, một doanh nghiệp) xác định mục tiêu, định hướng chung để tập hợp nỗ lực của tất cả các chủ thể có liên quan cùng thực hiện. Hai là, chính sách là phương thức định hình khung khổ triển khai các hoạt động trong một lĩnh vực nhằm đạt mục tiêu đã định trước. Các chính sách có thể đảm nhiệm tốt vai trò định hình khung khổ cho các hoạt động triển khai một chủ trương, một định hướng vì nó có thể được trình bày dưới cả hình thức văn bản pháp lý lẫn dưới hình thức các tài liệu hướng dẫn, các tài liệu giải thích và các hình thức văn bản không mang tính pháp lý, tức là cả những hình thức “cứng” và “mềm”, thích hợp cả cho việc thực hiện các quy định bắt buộc chung đối với tất cả 24 các chủ thể có liên quan tới chính sách, đồng thời thích hợp cả cho trường hợp xử lý những trường hợp đặc biệt gắn với những hoàn cảnh cụ thể khác nhau. Ba là, chính sách là cách thức thực hiện các chủ trương, chiến lược của Nhà nước, địa phương và các tổ chức. Các chiến lược, chủ trương chỉ có thể thực hiện được thông qua hàng loạt các biện pháp, các chương trình hành động, các kế hoạch với nhiều biện pháp của nhiều cơ quan và tổ chức cá nhân. Nếu không có những chính sách để động viên, định hướng họ đi theo định hướng từ các mục tiêu, chiến lược chung thì khó có thể đạt được thành công mong đợi. Trong trường hợp này, chính sách chính là sự cụ thể hóa các chủ trương, định hướng phát triển. Bốn là, chính sách là căn cứ để hình thành hệ thống các quan điểm, quy chế, quy tắc hoạt động cụ thể trong phạm vi mà chính sách đề cập tới. Vai trò này của chính sách bắt nguồn từ vai trò “định hình và tạo khung khổ hoạt động” của chính sách. Từ bối cảnh, điều kiện khung mà chính sách vạch ra, các tổ chức, cá nhân có liên quan sẽ cụ thể hóa những nội dung của chính sách thành quan điểm chỉ đạo, nguyên tắc ứng xử và các thủ tục, các quy tắc, hình thành quy chế cụ thể cho cơ quan, tổ chức mình. Khi phân tích, đánh giá một chính sách, cần xem xét, đánh giá cả mức độ phù hợp của những cách tiếp cận, nội dung và hình thức mà các chủ thể liên quan đã cụ thể hóa chính sách thành các quan điểm, nguyên tắc và quy chế của mình. Tính nhất quán của việc cụ thể hóa chính sách như thế chính là một điều kiện để bảo đảm sự thành công của chính sách, đồng thời cũng là một biểu hiện cho thấy chính sách được thực hiện nghiêm túc hay không. Năm là, chính sách là căn cứ để tổ chức sự phối hợp hoạt động của các chủ thể có liên quan tới việc thực hiện những mục tiêu, chương trình, kế hoạch trong lĩnh vực và chính sách 25 chi phối. Chính sách có thể đóng vai trò này vì nó không chỉ xác định các chủ thể liên quan khi giải quyết một hoặc một nhóm vấn đề, mà còn quyết định cả nội dung, tính chất mối quan hệ giữa các chủ thể đó. III. CẤU TRÚC CỦA CÁC CHÍNH SÁCH Mỗi chính sách thường bao gồm những bộ phận cấu thành hoặc phải đề cập tới những yếu tố nhất định, có quan hệ với nhau theo những lôgíc nhất định. Số lượng, nội hàm các yếu tố và mối quan hệ giữa chúng tạo thành “cấu trúc” của chính sách. Cũng như định nghĩa về chính sách, cấu trúc của chính sách cũng được các tác giả định nghĩa theo những cách tiếp cận khác nhau1. Xem xét một cách khái quát và mô tả một cách toàn diện, một chính sách bao gồm những yếu tố cấu thành chủ yếu sau: Định hướng, mục tiêu mà chính sách cần tuân theo hoặc hướng tới. Mỗi chính sách thường được hoạch định và thực hiện để làm cho các chủ thể liên quan phát triển theo cùng một định hướng, phục vụ việc đạt được một hoặc một số mục tiêu. Dù là chỉ một hay có nhiều mục tiêu thì mục tiêu tổng quát chung nhất vẫn là giải quyết được một hoặc một số trong những bất cập, những vấn đề kinh tế - xã hội cụ thể mà chính sách hướng tới. Tuy nhiên, do bản thân vấn đề mà chính sách muốn giải quyết, do điều kiện và bối cảnh thực tế mà vấn đề được giải quyết, do lợi ích của các chủ thể liên quan tới chính sách, do cách diễn đạt, trình bày khác nhau cũng như tùy thuộc vào nhiều yếu tố, bản thân vấn đề được nhận dạng, được nhận thức _____________ 1. Nguyễn Hữu Hải, Lê Văn Hòa (2016) chỉ phân chia cấu trúc của một chính sách thành hai yếu tố: mục tiêu của chính sách và giải pháp để thực hiện các mục tiêu mà chính sách hướng tới. Xem Nguyễn Hữu Hải, Lê Văn Hòa: Đại cương về phân tích chính sách công, Nxb. Chính trị quốc gia Sự thật, Hà Nội, 2016, tr.16-17. 26 ở những mức độ, những cách tiếp cận khác nhau khiến cho định hướng và những mục tiêu của chính sách có thể được xác định và quyết định khác nhau, ảnh hưởng tới mục tiêu và nội dung của một chính sách. Về mặt lý thuyết, các mục tiêu của việc giải quyết một vấn đề có thể khác nhau, thậm chí mâu thuẫn nhau, do nó có liên quan tới những chủ thể khác nhau. Tuy nhiên, với một chính sách cụ thể, những mục tiêu mà nó theo đuổi không được phép bất nhất và mâu thuẫn với nhau. Do vậy, khi có những quan điểm, ý kiến khác nhau về mục tiêu của một chính sách, các chủ thể liên quan sẽ phải thống nhất với nhau về những phương án thỏa hiệp sao cho các lợi ích được cân bằng ở mức độ mà các chủ thể liên quan có thể chấp nhận được và lấy phương án thỏa hiệp đó làm mục tiêu của chính sách. - Các chủ thể quyết định/ban hành chính sách. Cũng như đối với mục tiêu, mỗi chính sách luôn bao gồm nhiều giải pháp/nhóm giải pháp giúp giải quyết vấn đề, thực hiện mục tiêu đã chọn. Do vậy, nhiều chủ thể cùng có vai trò quyết định đối với các giải pháp, các nội dung cụ thể của chính sách. Đương nhiên, trong số các chủ thể này, thẩm quyền ra quyết định của mỗi chủ thể sẽ có sự khác biệt nhất định, tùy thuộc vai trò của nó trong hệ thống kinh tế - xã hội nói chung cũng như trong việc giải quyết vấn đề mà chính sách đề cập. Vì thế, khi xây dựng cũng như khi phân tích, đánh giá chính sách, cần xác định rõ những chủ thể nào có thẩm quyền ra quyết định về những vấn đề, nội dung, khía cạnh cụ thể trong toàn bộ chính sách. Chỉ sau khi đã nhận biết rõ ràng vai trò, thẩm quyền đó, người ta mới có thể phân tích, đánh giá được sự hợp lý của việc phân quyền ra quyết định; phân tích và đánh giá được sự phân quyền đó cần dựa trên những điều kiện nào, đã có đủ những điều kiện để thi hành sự phân cấp đó chưa, việc thực hiện sự phân quyền đó ở mức độ nào, kết quả và tác dụng của nó ra sao? 27 - Các chủ thể thực hiện nội dung của chính sách. Chính sách chứa đựng nội dung càng phong phú, bao gồm càng nhiều giải pháp kinh tế - kỹ thuật, phạm vi tác động càng lớn thì các chủ thể trực tiếp và gián tiếp tham gia thực hiện nội dung chính sách càng nhiều và phong phú. Ngoài những đối tượng trên, còn có những chủ thể không trực tiếp hoặc gián tiếp tham gia thực hiện chính sách nhưng có ảnh hưởng tới quá trình này. Khi phân tích, đánh giá chính sách, cần nhận dạng đầy đủ các chủ thể thực hiện tất cả những hoạt động, trách nhiệm trên mọi lĩnh vực, phạm vi mà chính sách bao quát. Khi xây dựng một chính sách, cần tính đến tất cả những chủ thể có thể tham gia thực hiện các nội dung của chính sách và lựa chọn những chủ thể thực hiện có năng lực, có lợi ích, có ảnh hưởng tới việc thực hiện chính sách. Mức độ và tính chất tham gia của từng chủ thể vào quá trình thực hiện chính sách có thể khác nhau và cần được xác định rõ khi hoạch định cũng như khi phân tích, đánh giá một chính sách. - Các chủ thể cần hướng tới hoặc tác động vào một số chủ thể xã hội nhất định (đối tượng tác động của chính sách). Nhóm chủ thể này bao gồm những đối tượng mà chính sách tác động tới, được thụ hưởng những lợi ích do chính sách mang lại hoặc phải chịu những rủi ro, thiệt hại do chính sách và những hoạt động thực hiện chính sách đem lại. Mức độ, hình thức, thời điểm xuất hiện những lợi ích hoặc những rủi ro, thiệt hại cho nhóm đối tượng này cần được xác định, mô tả rõ và đánh giá một cách khách quan, chính xác để có những lựa chọn đúng đắn về mục tiêu cũng như những giải pháp mà chính sách bao gồm (kể cả các giải pháp thực hiện mục tiêu và giải pháp hạn chế, khắc phục rủi ro, thiệt hại cho những chủ thể liên quan). Khi đánh giá những lợi ích, rủi ro, thiệt hại của các chủ thể liên quan tới mỗi chính sách cụ thể, cần bảo đảm có sự tham gia của họ ở phạm vi, mức độ, hình thức và thời điểm phù hợp để có thông tin nhiều chiều và có những giải pháp thích hợp (tính 28 toán lại quy mô, phạm vi, mức độ của các hoạt động, tìm phương pháp nhận dạng và đánh giá chính xác hơn, phát hiện thêm những tác động chưa được tính tới, xem xét cách tiếp cận mới hoặc cần bổ sung để giải quyết vấn đề nhằm đạt được mục tiêu mà chính sách hướng tới, đối thoại để làm rõ quan điểm của các bên, tuyên truyền, giải thích để giúp cộng đồng nhận thức đúng về chính sách, tích cực tham gia thực hiện chính sách và vận động các chủ thể có liên quan khác cùng thực hiện chính sách,...). Những chủ thể này có thể được phân loại theo những tiêu thức khác nhau, ví dụ: theo cấp quản lý, theo vai trò, vị trí trong chu kỳ chính sách,... (xem Hình 1). Hình 1: Các chủ thể chính sách (phân loại theo vai trò trong chu kỳ chính sách) Chủ thể thụ hưởng/chịu tác động của chính sách Chủ thể ban hành chính sách Chủ thể hỗ trợ Chính sách Các chủ thể liên quan khác Chủ thể giám sát Chủ thể thực hiện chính sách 29 Những chủ thể được đề cập ở trên có thể là những cá nhân, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, các tổ chức kinh tế - xã hội, các tổ chức chính trị - xã hội, các cơ quan nhà nước hoặc một nhóm bao gồm nhiều cơ quan, tổ chức thuộc một hoặc một số nhóm đối tượng nêu trên. Một chủ thể có thể có những vai trò khác nhau đối với những hoạt động, ở những lĩnh vực khác nhau và đảm nhận những chức năng khác nhau trong chu kỳ chính sách. Khi tiến hành hoạch định hoặc phân tích, đánh giá một chính sách, cần nhận dạng rõ để phân định, đánh giá đúng vai trò mà họ đảm nhận cũng như kết quả mà họ tạo ra hoặc tham gia tạo ra, những tác động của từng chủ thể đối với chính sách nói chung và đối với từng khía cạnh, nội dung và hoạt động trong từng giai đoạn cũng như trong toàn bộ chu kỳ chính sách. Những phân tích này có thể lồng ghép với những tiêu chí khác và tổng hợp thành một bảng phân tích các chủ thể liên quan tới chính sách (xem Bảng 1). Trong Bảng 1, các nội dung của từng ô có thể được trình bày một cách tổng hợp, khái quát (trong phạm vi toàn bộ chính sách) hoặc nêu cụ thể, chi tiết (theo từng nội dung, từng hoạt động của chính sách) hoặc kết hợp cả hai hình thức trên. Bảng 1: Các chủ thể liên quan tới chính sách..…. (ví dụ) TT Chủ thể Trách nhiệm Quyền hạn Lợi ích Rủi ro/ thiệt hại 1 - Trách nhiệm chung: - Trách nhiệm về tổ chức: - Trách nhiệm trong lĩnh vực tài chính: - Quyền hạn chung: - Quyền hạn về nhân sự: - Quyền hạn trong hoạt động A: - Về uy tín: - Về tài chính: - Về vật chất: - Về tài chính: - Về vật chất: 2 3 … 30 - Các mục tiêu mà chính sách cần đạt được. Nhìn chung, mục tiêu của một chính sách luôn là giải quyết một vấn đề, khắc phục hoặc giảm thiểu một bất cập đang tồn tại trong đời sống kinh tế - xã hội. Có những chính sách được xây dựng và ban hành để giải quyết một mâu thuẫn, khắc phục một bất cập, nhưng cũng có những chính sách được xây dựng, ban hành và thực hiện để giải quyết nhiều vấn đề, khắc phục nhiều bất cập. Ngược lại, có những vấn đề, bất cập không chỉ được giải quyết nhờ một chính sách, mà đòi hỏi phải có cả một hệ thống các chính sách cụ thể phối hợp mới giải quyết được. Do vậy, khi xây dựng chính sách, cần xác định rõ mục tiêu mà chính sách cần đạt được là gì? Bao gồm cả những mục tiêu chung lẫn các mục tiêu riêng rẽ, cụ thể với mỗi chủ thể/đối tượng, mỗi lĩnh vực, mỗi địa phương. Khi phân tích và đánh giá chính sách này, người ta sẽ xác định xem mục tiêu đó có hiện thực, có khả thi hay không và trên thực tế, nó được thực hiện như thế nào? Thông thường, các mục tiêu thường tiếp tục được cụ thể hóa thành các kết quả cần đạt. Lôgíc đặt ra ở đây là: Một khi đạt được những kết quả dự kiến, khi những điều kiện giả định (khi thiết kế chính sách) được bảo đảm, người ta có thể đạt được mục tiêu dự kiến. Các hành động, biện pháp cần thực hiện. Những hành động, biện pháp này thể hiện cách thức mà các nhà hoạch định chính sách mong muốn nhờ đó để thực hiện mục tiêu. Thông thường, các giải pháp cụ thể sẽ gắn với phương pháp, cách tiếp cận được lựa chọn. Do đó, khi phân tích, xem xét các giải pháp, hoạt động được quy định, điều chỉnh trong chính sách cũng như những nội dung cụ thể của các quy định này, có thể hiểu được cách tiếp cận, phương pháp và công nghệ được lựa chọn để thực hiện mục tiêu. Chúng có thể được điều chỉnh trong 31 một văn bản pháp lý, một tài liệu duy nhất, nhưng thường là được quy định, điều chỉnh trong nhiều văn bản, tài liệu khác nhau của cùng một cơ quan, tổ chức hoặc của nhiều cơ quan, tổ chức khác nhau có liên quan tới nội dung chính sách. Khi hoạch định chính sách, cần có sự phân công, sắp xếp các quy định về từng nội dung, biện pháp vào những loại văn bản, tài liệu khác nhau sao cho hợp lý, phù hợp với chức năng, thẩm quyền của các cơ quan, tổ chức có liên quan. Khi phân tích, đánh giá chính sách, cần làm ngược lại, tìm lại để nhận dạng, mô tả rõ những nội dung nào của một chính sách được quy định ở những văn bản, tài liệu nào và xem những quy định đó có hợp lý hay không, việc phân chia chúng, giao cho những cơ quan, tổ chức như đã thực hiện có hợp lý, khoa học hay không? Với các mục tiêu cũng như các hoạt động và biện pháp riêng rẽ trong chính sách, cần xây dựng những chỉ số để có thể đánh giá, phân tích chính sách một cách nhất quán. Những chỉ số này cần được gắn kết với nhau thành một bộ chỉ số phản ánh một cách toàn diện nội dung, các mục tiêu, các hoạt động, các lĩnh vực của chính sách. Bộ chỉ số này cần được thiết kế ngay từ đầu để các cơ quan, tổ chức và cá nhân có liên quan có thể tập hợp thông tin, số liệu phục vụ công tác phân tích, đánh giá sau này. Đương nhiên, sau này, khi tiến hành phân tích, đánh giá chính sách, vẫn cần rà soát bộ chỉ số này và bổ sung thêm các chỉ số cần thiết, đặc biệt là khi bối cảnh thực hiện chính sách có sự thay đổi quan trọng, nội dung của chính sách được mở rộng và có những tác động mà khi hoạch định chính sách chưa lường tới. - Thời gian, không gian thực hiện mục tiêu và các biện pháp, hoạt động và kết quả bộ phận/trung gian. Đây là những thông tin cần thiết để các cơ quan, tổ chức, cá nhân xây dựng và 32 triển khai các kế hoạch thực hiện chính sách, bảo đảm các nguồn lực cần thiết và tổ chức sự phối hợp với nhau trong các hoạt động, bảo đảm cho các hoạt động tổ chức thực hiện chính sách diễn ra một cách trôi chảy. Để có thể xác định những nội dung trên, người ta thường xuất phát từ mục tiêu cần đạt mà cụ thể hóa thành các kết quả cần tạo ra (kể cả kết quả cuối cùng và các kết quả trung gian), các hoạt động cần tổ chức thực hiện. Trên cơ sở những hoạt động cần tổ chức thực hiện này, sẽ tiếp tục xác định những hoạt động hỗ trợ và các chủ thể liên quan (người có thẩm quyền/trách nhiệm quyết định, người có trách nhiệm hỗ trợ những nội dung/hoạt động cụ thể), người có trách nhiệm và thẩm quyền kiểm tra, giám sát, người hoặc tổ chức thụ hưởng/chịu tác động của chính sách và người thực hiện các hoạt động cụ thể trong khung khổ mà chính sách được phân tích, đánh giá. IV. NHỮNG YÊU CẦU ĐẶT RA ĐỐI VỚI MỘT CHÍNH SÁCH Mỗi chính sách phải đáp ứng những yêu cầu sau: - Khoa học và hiện thực. Tính khoa học, hiện thực cần được quán triệt trong toàn bộ chu kỳ chính sách, cả trong giai đoạn hoạch định, tổ chức thực hiện lẫn khi phân tích, đánh giá chính sách. Nó đòi hỏi bản thân các nội dung của chính sách phải liên kết, nhất quán với nhau theo một lôgíc khoa học về các mặt kinh tế, chính trị, khoa học và công nghệ cũng như về mặt xã hội, văn hóa và pháp lý. Nó cũng đòi hỏi cách tiếp cận của chính sách, phương pháp, công cụ và cách thức giải quyết vấn đề, bất cập mà chính sách hướng tới phải bảo đảm dựa trên/sử dụng một cách hợp lý, với hiệu quả cao những tiến bộ khoa học và 33 công nghệ trên các lĩnh vực mà chính sách triển khai các hoạt động. Yêu cầu về tính khoa học còn đòi hỏi phải xét tới - ở mức cao nhất có thể - một cách toàn diện tổng thể tất cả các mối quan hệ liên quan tới mục tiêu, đối tượng của chính sách cũng như các khía cạnh, những giải pháp hành động cụ thể có thể triển khai để đạt được mục tiêu của chính sách. - Khả thi. Đương nhiên, nếu không khả thi, một chính sách sẽ không thể được thực hiện thành công, dù chủ thể hoạch định, ban hành chính sách có mong muốn và quyết tâm thực hiện. Để đáp ứng yêu cầu này, trước hết, các mục tiêu, kết quả mà chính sách cần tạo ra, những giải pháp và hoạt động cần được triển khai trong khung khổ chính sách phải phù hợp với điều kiện thực tế, sự cân đối giữa mục tiêu với biện pháp và nguồn lực thực hiện cần được bảo đảm. Hơn nữa, thời gian và không gian thực hiện chính sách cũng cần được bố trí, phân chia phù hợp với các yêu cầu về kỹ thuật - công nghệ và tổ chức. Tính khả thi của chính sách còn đòi hỏi mục tiêu, các nội dung của chính sách phải được hoạch định sao cho phù hợp với năng lực tiếp nhận của các đối tượng thụ hưởng, phù hợp với năng lực quản lý, kiểm tra, giám sát, với chế tài và năng lực thực hiện các chế tài đối với các hành vi vi phạm hoặc làm trái chính sách. - Rõ ràng, cụ thể. Yêu cầu này đòi hỏi chính sách phải được hoạch định, trình bày, diễn giải sao cho tránh được sự đa nghĩa, mập mờ,... dẫn tới hiểu nhầm về nội dung, thậm chí cả mục tiêu của chính sách. Các tài liệu mô tả và hướng dẫn chính sách cần tránh chung chung và có khoảng co giãn quá rộng dẫn tới tình trạng một số chủ thể lẩn tránh trách nhiệm, “lách luật” để né tránh những nhiệm vụ và trách nhiệm phải thực hiện hoặc được thụ hưởng những lợi ích mà thực ra không được thụ hưởng,... 34 - Lôgíc, nhất quán, không mâu thuẫn nội tại. Yêu cầu về tính lôgíc của một chính sách thực chất là đòi hỏi phải bảo đảm tính khoa học, bảo đảm tuân thủ các mối quan hệ nhân - quả, tương quan qua lại, bảo đảm các hoạt động diễn ra một cách hợp quy luật. Các nội dung cụ thể trong chính sách cần bảo đảm tác động tới các đối tượng và các chủ thể liên quan theo cùng hướng, không để một hoặc một số giải pháp, hành động mâu thuẫn, triệt tiêu kết quả, tác động của những giải pháp, hành động khác. Yêu cầu này cần được quán triệt ngay trong giai đoạn hoạch định chính sách và cần được xác định rõ, đồng thời mô tả chiều hướng và lượng hóa mức độ triệt tiêu, giảm thiểu tác động tích cực từ những nội dung, những quy định “trái chiều” (nếu có) như vậy trong chính sách để có những điều chỉnh cần thiết hoặc để rút kinh nghiệm cho các giai đoạn tiếp theo. Hộp 1 trình bày tác hại của việc chính sách không nhất quán, chứa đựng những mâu thuẫn nội tại trong một số chính sách của Việt Nam. Hộp 1: Tác hại của việc chính sách không nhất quán, chứa đựng những mâu thuẫn nội tại Khi Việt Nam chuyển sang phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế, đòi hỏi ban hành các chính sách để tạo ra những nhân tố, môi trường cho sự chuyển đổi trở thành cấp bách. Vì vậy, trong một thời gian khá dài, Nhà nước tập trung cao vào việc xây dựng và ban hành các thể chế, nhằm tạo các hành lang pháp lý cho mọi lĩnh vực kinh tế, xã hội. Việc ban hành hàng loạt văn bản pháp luật trong không ít trường hợp dẫn đến tình trạng chồng chéo, trùng lặp, thậm chí mâu thuẫn nhau giữa các quy định pháp lý, mà cuối cùng là sự chi phối của chúng đối với các hoạt động kinh tế - xã hội theo các chiều 35 khác nhau, khiến cho những hoạt động này không đạt được mục tiêu mong muốn. Nói cách khác, hàng loạt chính sách được ban hành, có hiệu lực thi hành, song việc chính sách đó có hiệu lực thực tế như thế nào và đáp ứng mục tiêu đặt ra đến đâu thì dường như không được quan tâm. Đôi khi chính sách được ban hành chẳng những không giải quyết được vấn đề đặt ra, mà còn gây ra những hiệu ứng phụ làm phức tạp thêm vấn đề. Chẳng hạn, chính sách hạn chế ùn tắc giao thông trong các thành phố lớn đã được triển khai với nhiều giải pháp khác nhau, song thực tế vẫn chưa giải quyết được vấn đề ùn tắc, trong khi đó một số giải pháp đưa ra, như chặn các ngã tư, thu phí chống ùn tắc lại gây ra các hiệu ứng phụ làm rắc rối thêm hiện trạng. Hơn thế, việc hoạch định chính sách (thông qua việc soạn thảo và ban hành hàng loạt văn bản pháp luật) và việc tổ chức triển khai các chính sách đó trên thực tế đã tiêu tốn tiền của của nhân dân và sức lực của không ít người, song nhiều khi các chính sách này không đem lại lợi ích tương xứng với chi phí đã bỏ ra. Do đó, đã đến lúc cần coi đánh giá chính sách như một khâu không thể thiếu trong quy trình chính sách. Nguồn: Nguyễn Đăng Thành: “Đánh giá chính sách công ở Việt Nam: vấn đề và giải pháp”, Học viện Hành chính Quốc gia, 2015. - Toàn diện. Yêu cầu về tính toàn diện của chính sách đòi hỏi cả mục tiêu lẫn các giải pháp, các hoạt động và các nguồn lực cần bảo đảm phải bao quát đầy đủ các nội dung, biện pháp, công cụ liên quan tới mọi chủ thể, ở mọi địa bàn có liên quan tới việc thực hiện mục tiêu. Yêu cầu này cũng đòi hỏi phải cân nhắc một cách toàn diện, đầy đủ các yếu tố để điều chỉnh mục tiêu (mở rộng thêm hoặc thu hẹp bớt) khi phân tích các yếu tố liên quan. - Được bảo đảm bằng hệ thống các phương pháp, công cụ, thiết chế cần thiết. Chính sách luôn luôn thể hiện nguyện vọng của xã hội, đáp ứng mong đợi của một hoặc một số nhóm dân cư. 36 Trước tiên, chúng được ban hành dưới hình thức các quy định, chỉ thị,... và sau đó, chỉ có thể được hiện thực hóa thông qua các hành động của con người. Về mặt nội dung, những ý tưởng chỉ có thể thực hiện được nếu có những công cụ và phương pháp thích hợp. Mặt khác, trong hầu hết các lĩnh vực xã hội luôn có những nhóm chủ thể có lợi ích ngược chiều, thậm chí đối lập nhau. Do đó, chỉ khi có những phương pháp và phương tiện thích hợp giúp kiểm tra, giám sát việc kiểm soát tình hình thực hiện chính sách, có chế tài thích hợp thì các biện pháp mới có thể được triển khai như dự định và các mục tiêu kỳ vọng mới có thể thực hiện được. Xét trên những giác độ khác nhau và xuất phát từ những lợi ích khác nhau của những chủ thể khác nhau khi cùng giải quyết một vấn đề kinh tế - xã hội, người ta có thể nêu những yêu cầu khác nhau đối với các nhóm chính sách khác nhau, hoặc có những yêu cầu khác nhau đối với ngay một chính sách ở những giai đoạn khác nhau. Ví dụ: một nghiên cứu về chính sách công đã đề cập một số những yêu cầu đối với nhóm chính sách này (xem Hộp 2). Hộp 2: Những yêu cầu đối với chính sách công - Mức độ thỏa đáng: Chỉ tiêu đánh giá phải đo lường được sự việc cần đo lường; - Độ tin cậy: Chỉ tiêu đánh giá có khả năng tạo ra sự chính xác trong đo lường; - Có thể hiểu được: Chỉ tiêu đánh giá cần rõ ràng, không phát sinh hiểu lầm; - Kịp thời: Thời điểm xác định giá trị tính toán của chỉ tiêu đánh giá hợp lý; - Phù hợp với mục đích: Chỉ tiêu đánh giá phải phản ánh mục đích hoặc thành quả của việc thực hiện chính sách một cách phù hợp; 37 - Mức độ ảnh hưởng của chính sách: Độ lớn của mức độ ảnh hưởng của chính sách đối với sự việc mà chỉ tiêu đánh giá đo lường; - Khả năng đo lường: Sự bảo đảm về kỹ thuật đo lường các dữ liệu của chỉ tiêu đánh giá; - Khả năng thao tác: Khả năng mà người đánh giá có thể thao tác giá trị đo lường của tiêu chí đánh giá; - Độ bao quát: Không để sót mặt trọng yếu nào của biện pháp chính sách và được bao quát bởi các tiêu chí đánh giá; - Không trùng lặp, thừa chỉ tiêu đánh giá, các chỉ tiêu đo lường các mặt khác nhau; - Chi phí dùng để thu thập dữ liệu: Độ lớn của tổng chi phí dùng để thu thập dữ liệu của nhóm chỉ tiêu đánh giá; - Sức chống chọi với những hành động phản kháng: Khó dẫn đến những hành động phản đối ý đồ của đánh giá. Nguồn: Đỗ Thị Kim Tiến: “Tiêu chí đánh giá chính sách trong xây dựng pháp luật”, 2017. V. MỐI QUAN HỆ GIỮA HỆ THỐNG CHÍNH SÁCH VỚI HỆ THỐNG KẾ HOẠCH VÀ HỆ THỐNG PHÁP LUẬT 1. Hệ thống chính sách Một hệ thống chính sách là tập hợp các chính sách có liên quan và được phân loại, sắp xếp theo một trật tự nhất định. Ở phạm vi toàn bộ xã hội, các chính sách được hệ thống hóa bằng cách tập hợp toàn bộ các chính sách, phân chia, sắp xếp chúng thành từng bộ phận có những đặc điểm chung nhất định để dễ theo dõi, nghiên cứu. Người ta có những cách thức và dựa trên những tiêu chí khác nhau để phân chia các chính sách cụ thể vào những nhóm khác nhau. Do mỗi cách phân loại lại dựa vào những tiêu chí khác nhau, theo cách tiếp cận và theo cách phân loại khác nhau, nên một chính sách cụ thể có thể được xếp vào những nhóm chính sách khác nhau. 38 Vấn đề có ý nghĩa thực tế hơn là hệ thống hóa các chính sách có liên quan với nhau trong việc giải quyết một vấn đề kinh tế - xã hội. Những phân tích ở trên đã cho thấy rằng, khi phân tích một chính sách về một vấn đề, một nhóm mục tiêu kinh tế - xã hội cụ thể, cần triển khai thực hiện một hệ thống các giải pháp và hoạt động có liên quan với nhau. Những giải pháp và hoạt động như thế có thể được (và thường được) điều chỉnh bằng những chính sách cụ thể. Do đó, việc hệ thống hóa các chính sách có liên quan tới một hoặc một nhóm vấn đề, một hoặc một nhóm mục tiêu có ý nghĩa rất quan trọng. Nó sẽ giúp cho các cán bộ phân tích, đánh giá các chính sách này hình dung một cách tổng thể các chính sách cụ thể có liên quan, từ đó tập hợp các tư liệu, các văn bản về chính sách để xem xét, phân tích và đánh giá. Hệ thống các chính sách có liên quan có thể được thể hiện dưới nhiều hình thức khác nhau. Một trong những hình thức trình bày đơn giản nhất hệ thống chính sách có liên quan tới một chính sách cụ thể (đối tượng trung tâm của việc phân tích, đánh giá) là phân chia các chính sách thành các nhóm chính sách ở những cấp độ khác nhau mà tiêu chí xác định cấp độ chính sách có thể là phạm vi tác động, chủ thể ban hành chính sách, quan hệ giữa các nhóm đối tượng tác động (hoặc đối tượng thụ hưởng của chính sách),... Sau đó, những chính sách có cùng cấp độ được sắp xếp cùng nhóm, các chính sách ở cấp độ cao hơn được xếp vào nhóm trên (hoặc các nhóm trên, nếu chúng ở nhiều cấp độ cao hơn), các chính sách ở cấp độ thấp hơn được xếp vào nhóm dưới (tương tự, có thể là ở nhiều nhóm cấp thấp hơn nếu qua phân loại mà các chính sách có liên quan thuộc về những nhóm ở nhiều cấp độ thấp hơn). Cách phân loại này được trình bày khái quát và đơn giản hóa trong Hình 2. 39 Hình 2: Các chính sách liên quan tới chính sách tiền lương cho công chức Chính sách tiền lương quốc gia Các chính sách ở cấp độ khái quát hơn Chính sách tuyển dụng công chức Các chính sách đồng cấp Chính sách tiền lương cho công chức Chính sách đào tạo, bồi dưỡng công chức Chính sách đề bạt công chức Chính sách tiền lương cho công chức cao cấp Các chính sách ở cấp độ chi tiết hóa Chính sách tiền lương cho công chức các vùng đặc biệt khó khăn Vấn đề đặt ra là làm thế nào để (1) Tìm ra đầy đủ các chính sách có liên quan và (2) Sắp xếp chúng vào hệ thống như thế nào cho đúng vị trí trong hệ thống chính sách nhằm giải quyết mục tiêu này? Hai câu hỏi cần lần lượt trả lời là: (1) Mục tiêu của chính sách (câu hỏi rộng hơn chính là: vấn đề mà chính sách cần giải quyết) là gì? và (2) Chính sách nào hướng dẫn/cụ thể hóa/chính sách nào? Trả lời cho câu hỏi đầu tiên, có thể xác định được các giải pháp thực hiện mục tiêu của chính sách, từ đó xác định được chính sách/những chính sách có liên quan tới việc thực hiện mỗi giải pháp; chúng sẽ được tổng hợp thành hệ thống các chính sách. Từ câu hỏi thứ hai có thể xác định các chính sách đồng cấp với chính sách cần phân tích (tức là những chính sách không nhằm cụ thể hóa chính sách đó mà cũng không phải là chính sách chung cần cụ thể hóa). Khung lôgíc là một công cụ thích hợp để phân tích và xác định những yếu tố cấu thành chính sách (xem Hình 3). 40 Hình 3: Khung lôgíc trong tiếp cận và phân tích vấn đề để xây dựng chính sách Vấn đề và bất cập Mục tiêu (giải quyết vấn đề) Kết quả cần đạt (để đạt mục tiêu) Giải pháp chính sách/biện pháp triển khai Nguồn lực cần bảo đảm Hệ thống chính sách liên quan tới một vấn đề cũng có thể được trình bày và mô tả theo mô hình lấy vấn đề cần giải quyết và mục tiêu cần đạt khi giải quyết vấn đề làm trung tâm. Trên cơ sở này, người ta xác định phương thức giải quyết vấn đề gắn với mục tiêu đó và biện pháp cụ thể cần thực hiện. Ở vòng ngoài, ứng với mỗi biện pháp (hoặc nhóm biện pháp), người ta sẽ liệt kê những chính sách có liên quan. Theo cách diễn đạt này, một chính sách có thể được ghi nhận ở nhiều vị trí, ứng với những giải pháp cần thực hiện để đạt được mục tiêu dự kiến. Đương nhiên, khi đi vào cụ thể, mỗi vị trí trong sơ đồ sẽ đề cập tới những nội dung cụ thể của chính sách được sắp xếp (hay được định vị) theo một lôgíc nhất định (không trùng lặp). Mô hình này được thể hiện qua Hình 4, giúp mô tả một cách hệ thống và toàn diện (để không bỏ sót) nội dung của một chính sách. 41 Hình 4: Mô tả hệ thống chính sách hỗ trợ về nhà ở cho người có công Chính sách ưu đãi người có công khi vay tiền cải tạo nhà ở Chính sách Biện pháp …: … Biện pháp 1: Hỗ trợ̣ tài chính để người có công tự xây/ cải tạo nhà ở Chính sách nhà ở cho người có công Mục đích: Giúp người có công cải thiện được điều kiện ở của họ nhà ở Chính sách đất đai Chính Sách... Chính sách ưu đãi người có công vay vốn phát triển sản xuất Biện pháp 3: Xây nhà mới cho người có công Biện pháp 2: Hỗ trợ người có công phát triển kinh tế để tự cải thiện nhà ở của họ Chính sách đào tạo, truyền nghề cho người có công và gia đình họ Chính sách ... Trong trường hợp cần hệ thống hóa những chính sách có phạm vi rộng, theo đuổi nhiều mục tiêu, mô hình mô tả hệ thống chính sách trên lại có thể được mở rộng như trong Hình 5 dưới đây. 42 Hình 5: Mô tả hệ thống chính sách về nhà ở cho người có công (mở rộng) Chính sách ... Chính sách ... Biện pháp 1.1: … Biện pháp Chính sách ... Mục tiêu cụ thể/ 1. 2: ….. Mục tiêu cụ thể 4: …. đầu ra 1: 100% người có công được cải thiện điều kiện ở Chính sách nhà ở cho người có công Mục đích chung: Giúp người có công cải thiện được điều kiện ở của họ Mục tiêu cụ thể 3: …. Mục tiêu cụ thể 2: Nâng cao nhận thức của cộng đồng để họ chủ động hỗ trợ người có công cải thiện nhà ở Biện pháp Biện pháp 2.1: … Chính sách... 2.2: …. Chính sách... 2. Mối quan hệ giữa hệ thống chính sách với hệ thống pháp luật Theo cách diễn đạt về các phạm trù triết học, chính sách là nội dung, các văn bản pháp luật là hình thức và giữa chúng có mối quan hệ mật thiết với nhau. Sau khi các chính sách được hoạch định, nội dung của chúng sẽ được “luật hóa”, tức là được 43 chuyển hóa vào các văn bản quy phạm pháp luật. Việc đưa nội dung nào của chính sách vào văn bản luật nào tuy có căn cứ khách quan, nhưng đồng thời cũng chịu sự chi phối của nhiều yếu tố chủ quan (thói quen của các nhà làm luật và các nhà hoạch định chính sách, tập quán pháp lý, chủ trương, nguyên tắc của các cán bộ có thẩm quyền quyết định các vấn đề liên quan tới cả nội dung chính sách cũng như cấu trúc của các văn bản luật cụ thể,...). Ngay cả các hình thức chế tài, xử lý các trường hợp vi phạm, không tuân thủ hoặc đi ngược lại chính sách - một nội dung rất quan trọng được quy định trong hệ thống các văn bản pháp luật - cũng thường đã được cân nhắc và xác định ngay trong các chính sách. Quá trình chuyển hóa nội dung của một chính sách vào các văn bản pháp luật nhiều khi đòi hỏi phải cụ thể hóa, thay đổi cách diễn đạt, thậm chí điều chỉnh một số nội dung, khía cạnh hoặc chủ thể chịu tác động của chính sách. Một chính sách có nội dung bao quát càng nhiều lĩnh vực thì càng được điều chỉnh bằng nhiều văn bản luật. Khi đó, nó sẽ chịu sự chi phối của càng nhiều văn bản luật cả về nội dung lẫn hình thức. Trong những trường hợp này, hệ thống pháp luật nói chung, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật nói riêng, có thể làm cho nội dung của chính sách bị lệch đi so với thiết kế ban đầu. Nhiệm vụ của công tác phân tích, đánh giá chính sách là phát hiện ra những sai lệch này để có phương thức xử lý thích hợp (thay đổi những nội dung có liên quan để bảo đảm sự nhất quán hoặc khắc phục những sai lệch này). Ở chiều ngược lại, các văn bản luật lại là căn cứ để xem xét, xử lý các trường hợp không tuân thủ, vi phạm hoặc làm trái các chính sách. Hơn nữa, do hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật thường có cấu trúc theo chức năng (các “ngành luật” và các văn bản pháp lý kèm theo) nên mỗi văn bản quy phạm 44 pháp luật thường điều chỉnh những nội dung thuộc nhiều chính sách khác nhau. Theo nghĩa này, về mặt hình thức, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật tạo ra chỗ dựa để bảo đảm rằng các chính sách được thực thi. Như vậy, hệ thống chính sách và hệ thống pháp luật về tổng thể là có sự tương đồng, nhưng đối với từng quan hệ xã hội, một hệ thống chính sách cụ thể và một hệ thống văn bản pháp lý về một quy phạm pháp luật cụ thể lại có sự khác biệt, độc lập đối với nhau. Một chính sách có thể được triển khai ở nhiều bộ luật, trong khi một bộ luật thường điều chỉnh một cách toàn diện một quan hệ xã hội, bao gồm những nội dung có liên quan tới nhiều chính sách khác nhau. Ngoài ra, giữa hệ thống chính sách và hệ thống pháp luật còn có sự khác biệt ở chỗ nội dung một chính sách có thể được thể hiện dưới những hình thức khác, không phải là văn bản pháp luật. Chẳng hạn, khi có những vấn đề phát sinh liên quan tới một chính sách cần được xử lý tức thời, những cán bộ, nhân viên có thẩm quyền có thể có những chỉ đạo, hướng dẫn tức thời (có tính chất xử lý tình huống) dựa trên những nguyên tắc đã được thống nhất nhưng chưa có quy định pháp lý nào được ban hành. 3. Mối quan hệ giữa hệ thống chính sách với hệ thống kế hoạch Hệ thống chính sách và hệ thống các chương trình, kế hoạch, chiến lược có mối quan hệ đa chiều, có lúc chúng tương đồng với nhau, có lúc chúng bao hàm nhau, có lúc chính sách được cụ thể hóa (và được tổ chức thực hiện) qua các kế hoạch, chương trình, chiến lược và ngược lại. Thông thường, một chính sách sẽ được tổ chức thực hiện qua một hoặc một số chương trình, kế hoạch, thậm chí là qua 45 những quy hoạch, chiến lược bao quát cả một khoảng thời gian khá dài. Theo nghĩa đó, các chương trình, kế hoạch là công cụ để tổ chức thực hiện một chính sách. Các chương trình, kế hoạch này có vai trò vừa cụ thể hóa mục tiêu, giải pháp hoạt động mà các chính sách đã hoạch định, vừa phân kỳ, xác định tiến độ thực hiện, vừa phân chia trách nhiệm, nhiệm vụ cụ thể cho các chủ thể liên quan, vừa phân bổ nguồn lực cho các chủ thể, các hoạt động/giải pháp nhằm thực hiện các mục tiêu cũng như từng mục tiêu cụ thể mà chính sách đề ra. Tuy nhiên, cũng có những chương trình, kế hoạch, quy hoạch hoặc chiến lược có tính tổng thể cao, bao trùm nhiều lĩnh vực, nhiều ngành, được thực hiện ở nhiều địa phương, lôi cuốn sự tham gia của nhiều tầng lớp dân cư, nhiều nhóm chủ thể xã hội khác nhau và được thực hiện trong những khoảng thời gian dài. Trong trường hợp này, để thuận tiện cho công tác tổ chức thực hiện và phù hợp với cơ cấu tổ chức đã có sẵn, người ta có thể xây dựng và ban hành, thực hiện một loạt các chính sách điều chỉnh từng nhóm hoạt động, tác động tới từng nhóm dân cư và chủ thể xã hội, được thực hiện ở những địa phương, trong những ngành khác nhau. Với cách phân chia như vậy, các chính sách đóng vai trò “tạo khung thể chế” để thực hiện chương trình, kế hoạch. Khi đó, mỗi chính sách cụ thể sẽ chỉ điều chỉnh một đối tượng hoặc một nhóm đối tượng tương đối hẹp, có thể hoặc có điều kiện thuận lợi hơn trong việc thích nghi với đặc điểm đặc thù của từng nhóm đối tượng, từng ngành, địa phương,... VI. NHỮNG NHÂN TỐ TÁC ĐỘNG TỚI SỰ THÀNH CÔNG CỦA MỘT CHÍNH SÁCH Một chính sách được coi là thành công khi nó thực hiện được đầy đủ những mục tiêu đã đặt ra, tạo ra được đầy đủ những kết 46 quả mong muốn, đáp ứng được những yêu cầu đối với chính sách và có được sự đồng thuận cao của xã hội, dung hòa được lợi ích của các chủ thể có liên quan một cách tối đa và không tạo ra những tác động, những rủi ro không mong muốn. Như vậy, thành công của một chính sách chỉ có thể được khẳng định khi chính sách đó được thực hiện thành công. Có nhiều nhân tố tác động và ảnh hưởng tới thành công này ở những mức độ khác nhau, đặc biệt là những nhân tố sau đây: - Chất lượng của chính sách. Chất lượng của một chính sách thể hiện ở chỗ chính sách đó có nhằm tới đúng vấn đề cần giải quyết hay không. Chỉ khi chính sách đáp ứng đúng “nhu cầu xã hội” về bản thân nó thì mới thu hút được sự quan tâm của xã hội, mới bảo đảm được sự tham gia của xã hội và mới có thể huy động được các nguồn lực xã hội vào việc thực hiện nó. Chỉ khi đó, chính sách mới có thể được thực hiện thành công. Chất lượng của một chính sách cũng thể hiện ở chỗ nó đáp ứng được những yêu cầu đặt ra đối với một chính sách như thế nào. Sau nữa, nó có được xây dựng trên cơ sở xác định đúng, hợp lý các nội dung, các khía cạnh của chính sách, các giải pháp chính sách thì bản thân chính sách mới khả thi, việc thực hiện nó mới hứa hẹn đem lại kết quả tốt. Hơn nữa, khi xây dựng chính sách, các nguồn lực được tính toán, phân bổ phù hợp với mục tiêu và nhu cầu sử dụng nguồn lực (về chủng loại, số lượng, chất lượng, thời gian huy động, phân bổ và sử dụng,...) thì tính khả thi của chính sách mới được bảo đảm, hiệu quả của chính sách và việc thực hiện nó mới có thể định lượng, kiểm soát được. Chất lượng của chính sách còn thể hiện ở chỗ nó có được thiết kế và tổ chức thực hiện phù hợp với môi trường kinh tế - xã hội mà nó được tổ chức thực hiện hay không. Kể cả mục tiêu lẫn các giải pháp và phương thức thực hiện tất cả các nội dung của chính sách đều 47 không thể tách rời khỏi môi trường kinh tế - xã hội mà các nội dung này được thực hiện. Thực tiễn đã cho thấy, có khá nhiều trường hợp chính sách không thể thực hiện được hoặc kết quả và hiệu quả của nó thấp xa so với kỳ vọng,... chính là do chất lượng của chính sách thấp, thể hiện ở chỗ nó không bám sát nhu cầu, được thiết kế thiếu nhất quán, không bao quát được hết các khía cạnh, lĩnh vực, đối tượng có liên quan,... - Năng lực thực hiện nhiệm vụ, chức năng của các chủ thể liên quan tới chính sách. Cho tới khi hoạch định xong và chính thức ban hành, về cơ bản, các chính sách mới chỉ ở dạng ý tưởng, mong muốn, dự kiến và định hướng, cần được triển khai thực hiện để biến chúng thành hiện thực. Để có thể thực hiện thành công các giải pháp chính sách, đạt được mục tiêu và giải quyết được vấn đề mà chính sách hướng tới, các chủ thể liên quan không chỉ cần có nguồn lực cần thiết, mà còn phải có năng lực tương xứng với những nhiệm vụ cần thực hiện, với những hoạt động cần triển khai. Những năng lực này chính là khả năng về kỹ thuật, về tài chính, về quản lý - tổ chức và năng lực phối hợp - hợp tác để có thể nhận thức đúng môi trường thực hiện chính sách, có thể linh hoạt tổ chức thực hiện các biện pháp và hoạt động dự kiến. Các chủ thể liên quan cũng phải có năng lực cần thiết để hiểu biết rõ ràng, chính xác nội dung của chính sách, nhận biết kịp thời những sai lệch và những rủi ro trong quá trình thực hiện chính sách, đồng thời nhận biết nhu cầu điều chỉnh, sửa đổi chính sách,... Một trong những năng lực khác có vai trò rất quan trọng của các chủ thể liên quan là năng lực tuyên truyền, giải thích chính sách cho các chủ thể liên quan, vận động họ tham gia thực hiện chính sách. 48 Hộp 3: Năng lực chính sách Chất lượng, hiệu lực, hiệu quả của chính sách phụ thuộc chủ yếu vào năng lực xây dựng chính sách của đội ngũ cán bộ, công chức. Nói một cách khác, năng lực xây dựng chính sách của đội ngũ cán bộ, công chức tham gia xây dựng chính sách quyết định đến chất lượng, hiệu quả của chính sách. Do đó, muốn nâng cao chất lượng, hiệu quả của chính sách thì cần phải nâng cao năng lực xây dựng chính sách của đội ngũ cán bộ, công chức tham gia xây dựng chính sách. Năng lực xây dựng chính sách là kiến thức, kỹ năng, thái độ của đội ngũ cán bộ, công chức tham gia xây dựng chính sách; là khả năng tham mưu, tham gia xây dựng chính sách của đội ngũ cán bộ, công chức. Năng lực xây dựng chính sách của cán bộ, công chức thể hiện như sau: Thứ nhất là, xác định vấn đề chính sách. Năng lực xác định vấn đề chính sách là kiến thức, kỹ năng, thái độ, trách nhiệm của cán bộ, công chức trong phân tích vấn đề chính sách. Vấn đề chính sách là những mâu thuẫn xã hội phát sinh cần được giải quyết bằng chính sách để cho thực thể xã hội tồn tại và phát triển. Vấn đề chính sách là nhu cầu tương lai của đời sống xã hội cần được giải quyết bằng chính sách... Xác định vấn đề chính sách là nhiệm vụ đầu tiên trong xây dựng chính sách, có ý nghĩa và tầm quan trọng đặc biệt, quyết định đến việc xác định đúng mục tiêu, đối tượng, chủ thể, thể chế, nhất là các giải pháp công cụ chính sách. Năng lực xác định vấn đề chính sách là kiến thức, kỹ năng và thái độ của đội ngũ cán bộ, công chức trong tham gia xây dựng chính sách, trong phân tích, xác định, lựa chọn đúng vấn đề cần phải giải quyết. Năng lực xác định vấn đề chính sách thể hiện ở kiến thức, kỹ năng phân tích nguồn gốc nảy sinh vấn đề chính sách: từ hoạt động thực tiễn trong xã hội; tác động của chủ thể quản lý; nguyện vọng và mong muốn của nhân dân và từ môi trường bên ngoài... Ngoài ra, năng lực xác định vấn đề chính sách còn được thể hiện ở kiến thức, kỹ năng, thái độ hay khả năng phân tích, xác định chính xác các căn cứ xây dựng chính sách như: tính bức xúc của vấn đề chính sách so với nhu cầu xã hội; yêu cầu quản lý của Nhà nước; khả năng của các đối tượng chính sách, khả năng tổ chức, giải quyết vấn đề chính sách của Nhà nước. 49 Thứ hai là, xác định mục tiêu chính sách. Xác định mục tiêu chính sách có ý nghĩa quan trọng trong xây dựng chính sách. Mục tiêu của chính sách được xác định đúng và trúng sẽ bảo đảm tính khả thi, tính hiện thực, hiệu lực và hiệu quả của chính sách. Thực tế, nhiều chính sách không thực hiện được hoặc thực hiện hiệu quả không cao; điều đó có nguyên nhân ở chỗ, khi xác định mục tiêu chính sách chủ thể quản lý chủ quan, duy ý chí, không dựa trên các luận cứ khoa học đầy đủ... Người tham gia xây dựng chính sách cần phải phân tích, đánh giá sâu sắc, toàn diện tính bức xúc, phức tạp và sự cần thiết phải giải quyết vấn đề chính sách, thời điểm ban hành chính sách, khả năng nguồn lực thực hiện chính sách, phạm vi, đối tượng của chính sách, hiệu quả kinh tế - xã hội và hiệu lực của chính sách so với yêu cầu quản lý của Nhà nước. Thứ ba là, xác định các giải pháp chính sách. Giải pháp chính sách là cách thức chủ thể chính sách tác động đến đối tượng chính sách để đạt được mục tiêu chính sách. Nói cách khác, giải pháp chính sách là cách thức chủ thể chính sách sử dụng trong chính sách để tối đa hóa kết quả về lượng và về chất của mục tiêu chính sách. Giải pháp chính sách thường chứa đựng những cơ chế nhằm quy định các nguyên tắc tác động của chủ thể đến đối tượng chính sách... Nếu không xác định đúng các giải pháp chính sách thì mục tiêu chính sách sẽ khó có thể đạt được... Năng lực xác định các giải pháp chính sách là kiến thức, kỹ năng, thái độ của cán bộ, công chức tham gia xây dựng chính sách trong xác định các giải pháp chính sách. Năng lực xác định các giải pháp chính sách biểu hiện cụ thể ở khả năng phân tích, so sánh, xác định, lựa chọn đúng các giải pháp phù hợp với mục tiêu chính sách của đội ngũ cán bộ, công chức tham gia xây dựng chính sách. Thứ tư là, xác định các căn cứ xây dựng chính sách. Xây dựng chính sách phải dựa vào các căn cứ như: định hướng chính trị của đảng cầm quyền, quan điểm phát triển của chủ thể chính sách, các nguyên tắc, tiêu chí xây dựng chính sách, năng lực thực tế của đối tượng chính sách, tình trạng pháp luật và môi trường tồn tại của chính sách. Các căn cứ xây dựng chính sách là cơ sở khoa học, chính trị, pháp lý và thực tiễn xây dựng chính sách. 50 Thứ năm là, xác định thể chế chính sách. Xác định thể chế chính sách là xác định cơ sở pháp lý xây dựng chính sách. Thể chế xây dựng chính sách bao gồm: nghị quyết, luật của Quốc hội; nghị quyết, pháp lệnh của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; nghị quyết, nghị định của Chính phủ; quyết định của Thủ tướng Chính phủ; thông tư của các Bộ trưởng; nghị quyết, quyết định của chính quyền cấp tỉnh. Năng lực xác định thể chế hay xác định cơ sở pháp lý xây dựng chính sách công là khả năng lựa chọn tổng hợp đầy đủ các văn bản, quy phạm pháp luật của các cấp có thẩm quyền liên quan đến một chính sách cụ thể và là cơ sở pháp lý để xây dựng chính sách. Thứ sáu là, xác định các yếu tố ảnh hưởng đến xây dựng chính sách. Năng lực xác định các yếu tố ảnh hưởng đến xây dựng chính sách là kiến thức, kỹ năng và thái độ của độ ngũ cán bộ, công chức tham gia xây dựng chính sách trong xác định đúng các yếu tố ảnh hưởng đến xây dựng chính sách... Các yếu tố tác động đến xây dựng chính sách là: hệ thống chính trị (bao gồm các yếu tố văn hóa, chính trị, Hiến pháp và thể chế chính trị), yếu tố quyền lực của chủ thể chính sách, yếu tố năng lực của chủ thể hoạch định, xây dựng chính sách, yếu tố tiềm lực của Nhà nước, yếu tố tiềm lực của đối tượng thực thi chính sách..., vai trò của công luận và truyền thông, hệ thống các giá trị xã hội, hệ thống kinh tế và các yếu tố khách quan bên ngoài (yếu tố địa chính trị, địa chiến lược), yếu tố lợi thế so sánh quốc gia và các quan hệ kinh tế quốc tế. Các yếu tố tác động đến xây dựng chính sách rất đa dạng; tồn tại, vận động theo quy luật khách quan; tác động khác nhau đến xây dựng chính sách. Thứ bảy là, dự thảo phương án chính sách có chất lượng, hiệu quả. Năng lực dự thảo phương án chính sách có chất lượng, hiệu quả là kiến thức, kỹ năng, thái độ, trách nhiệm hay khả năng của đội ngũ cán bộ, công chức tham gia xây dựng chính sách trong việc dự thảo các phương án khác nhau, lựa chọn các giải pháp công cụ thẩm định dự thảo chính sách và nhất là trong lựa chọn phương án dự thảo tốt nhất trình cấp có thẩm quyền quyết định ban hành chính sách. Nguồn: Văn Tất Thu: “Năng lực xây dựng chính sách công và biểu hiện ở Việt Nam”, Tạp chí Khoa học xã hội Việt Nam, số 5 (114), 2017. 51 Vấn đề năng lực không chỉ được đặt ra đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm thực hiện các hoạt động, biện pháp được xác định trong các văn bản thể hiện nội dung của chính sách, mà còn cần được xem xét đối với cả các đối tượng thụ hưởng chính sách. Rõ ràng, một khi không có được năng lực cần thiết, các đối tượng thụ hưởng không những không thể tiếp nhận được những lợi thế mà chính sách tạo ra cho họ, mà còn có thể chịu những tác động ngược, ảnh hưởng tới sự tồn tại và phát triển của họ. Chính sách đền bù khi thu hồi đất ở một số địa phương là một ví dụ khá điển hình cho trường hợp này: Nhiều chủ hộ được nhận tiền bồi thường mà không biết kinh doanh, không có kinh nghiệm và cũng không tiếp cận được những tiến bộ kỹ thuật cần thiết để chuyển hướng sản xuất, không biết sử dụng tiền đền bù một cách hiệu quả nên đã dùng tiền này để xây dựng nhà cửa, mua sắm các mặt hàng tiêu dùng đắt tiền hoặc tiêu dùng vào việc ăn uống,... khiến số tiền được bồi thường nhanh chóng bị sử dụng hết, trong khi chính họ bị lôi cuốn vào lối sống tiêu thụ, mất dần sự chăm chỉ, chịu khó, chịu đựng gian khổ để sản xuất, khiến đời sống nhanh chóng trở nên khó khăn, túng thiếu hơn so với trước khi nhận tiền đền bù. Sự ủng hộ, hỗ trợ của các chủ thể liên quan, đặc biệt là các chủ thể thực hiện và chủ thể hưởng lợi/chịu tác động của chính sách. Sự tồn tại, ảnh hưởng của nhân tố này đối với chính sách dựa trên một nguyên lý (và thực tế) là mọi chính sách, suy cho cùng, đều phục vụ lợi ích của một bộ phận dân cư trong xã hội, được xây dựng trên cơ sở đồng thuận của cộng đồng và được thực hiện bởi một, một số hoặc toàn bộ cộng đồng. Do đó, nếu không có sự chấp thuận, ủng hộ, hỗ trợ và tham gia của cộng 52 đồng, ít nhất là những chủ thể liên quan, thì một chính sách khó có thể được chấp thuận để đưa vào thực hiện, càng khó để có thể được thực hiện thành công. Mỗi chính sách có thể đem lại những tác động và ảnh hưởng khác nhau, thậm chí trái ngược nhau và cho những cộng đồng dân cư khác nhau. Bởi vậy, ngoài tác động tích cực (ủng hộ, hỗ trợ, cổ xúy cho chính sách, chủ động thực hiện và vận động, lôi kéo các chủ thể khác cùng thực hiện chính sách), cũng có thể có xu hướng thái độ ngược lại (phản đối, chống đối, cản trở việc thực hiện chính sách, lôi kéo người khác cùng cản trở việc thực hiện chính sách,...). Khi nghiên cứu thái độ của các chủ thể liên quan tới một chính sách, cần phân biệt rõ đâu là thái độ của cả cộng đồng các chủ thể liên quan và đại diện hoặc các đại diện của các chủ thể này. Thông thường, khó có thể xác định được thái độ của các chủ thể liên quan mà chỉ có thể xác định thái độ của đại diện cho họ. Hơn nữa, bản thân các thành viên của mỗi cộng đồng cũng có thể có những thái độ khác nhau, thậm chí trái ngược nhau. Do đó, cần xác định rõ mỗi chiều hướng, thái độ đối với một chính sách là của nhóm chủ thể nào, mức độ đại diện của nó cho cộng đồng hoặc nhóm chủ thể đến đâu, có quan hệ gì với thái độ của các nhóm khác. Mặt khác, khi tập hợp thông tin về thái độ của các chủ thể liên quan tới một chính sách, cần nghiên cứu, phân tích, phân loại các chiều hướng của từng loại thái độ, nguyên nhân của chúng, những lợi ích ẩn giấu sau mỗi xu hướng thái độ, đặc điểm các chủ thể của xu hướng thái độ đó, tác động của nó tới việc hình thành, phổ biến, tổ chức thực hiện và tới kết quả của việc thực hiện chính sách đang được xem xét. 53 Hộp 4: Nâng cao hiệu quả thực thi chính sách công của cơ quan hành pháp Nhìn chung, việc tổ chức thực thi chính sách công ở Việt Nam đã đạt được những kết quả tích cực, góp phần quan trọng vào những thành tựu của đất nước trong hơn 30 năm đổi mới. Tuy nhiên, vẫn còn không ít những hạn chế, bất cập đòi hỏi phải tập trung khắc phục, đó là: Một là, công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục về nội dung và yêu cầu của chính sách ở nhiều thời điểm, khu vực chưa đầy đủ, rõ ràng và kịp thời. Thí dụ: Luật Người cao tuổi đã được ban hành từ năm 2009, tuy nhiên đến nay một bộ phận không nhỏ người cao tuổi đặc biệt là người cao tuổi khu vực nông thôn, miền núi vẫn không biết đến những quy định của Luật, không ít địa phương, cán bộ, công chức thực thi chính sách còn chưa nhận thức đầy đủ về Luật này. Chính sách ưu đãi với người có công với cách mạng đã bộc lộ nhiều hạn chế trong quá trình thực hiện, thể hiện ở kết quả của cuộc “Tổng rà soát thực hiện chính sách ưu đãi với người có công với cách mạng trong hai năm 2014-2015”: có tới 86.601 người có công với cách mạng hưởng chưa đầy đủ, 1.872 người hưởng sai chính sách... Hai là, còn nhiều chồng chéo, không rõ ràng, thống nhất trong các văn bản hướng dẫn thực thi chính sách. Tình trạng luật, pháp lệnh đã ban hành nhưng phải chờ nghị định và thông tư hướng dẫn diễn ra khá phổ biến, cản trở việc áp dụng. Năm 2013, dự kiến Quốc hội sẽ thông qua 32 dự án Luật và 4 dự án Pháp lệnh, nhưng chỉ tính riêng trong 6 tháng đầu năm 2013, trong số 13 luật mới đã có hiệu lực thi hành thì có tới 8 luật chưa có nghị định, thông tư hướng dẫn thực hiện, ví dụ: Luật Quảng cáo... Nhiều trường hợp, Chính phủ, các bộ, ngành chậm sửa đổi, bổ sung các văn bản hướng dẫn thi hành, mặc dù đã được cử tri kiến nghị đến Quốc hội. Ví dụ như Nghị định số 193/2013/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều của Luật Hợp tác xã, Nghị định hướng dẫn, thi hành Luật Bảo hiểm xã hội... Ba là, tồn tại những chính sách ban hành không sát với thực tiễn, gây khó khăn cho khâu tổ chức thực thi chính sách, dẫn đến hiệu lực, 54 hiệu quả thấp. Tình trạng này xảy ra khá phổ biến dẫn đến hậu quả, chính sách vừa ban hành đã phải sửa đổi, bổ sung, hoặc không có hiệu lực thi hành trong thực tiễn. Năm 2014, Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật (Bộ Tư pháp), đã tiến hành kiểm tra 3.887 văn bản do bộ, ngành, địa phương ban hành, đã phát hiện 634 văn bản ban hành trái căn cứ, thể thức, trong đó có những văn bản thiếu tính khả thi trong quá trình thực hiện, điển hình như: quy định xử phạt 5 triệu đồng khi nghe điện thoại ở cây xăng, quy định người bán hàng rong phải có giấy chứng nhận sức khỏe, đối tượng là Bà mẹ Việt Nam Anh hùng được cộng điểm ưu tiên khi thi đại học... Nguyên nhân của những chính sách này thường là do các nhà hoạch định chính sách chưa đo lường được những hạn chế, bất cập khi đưa chính sách vào thực tiễn. Một số chính sách có ý nghĩa thực tiễn thì lại chưa có đủ chế tài để áp dụng dẫn đến tình trạng người dân tuân thủ không nghiêm và chính sách sớm bị rơi vào quên lãng. Bốn là, việc xây dựng kế hoạch thực hiện chính sách chưa chú ý đến các nguồn lực để thực hiện. Nhiều chính sách dân tộc đã được thực hiện và đem lại hiệu quả thiết thực như: Chương trình 135, chính sách hỗ trợ đất ở, đất sản xuất cho đồng bào dân tộc thiểu số; chính sách cho vay vốn sản xuất đối với hộ dân tộc thiểu số đặc biệt khó khăn... Tuy nhiên, hạn chế chung trong quá trình thực hiện các chính sách trên là do nguồn lực thực hiện không được cấp đủ, kịp thời cho các địa phương, do đó mục tiêu đặt ra của các chính sách khó đạt được đúng kế hoạch. Đặc biệt là khâu phân công, phối hợp thực hiện chính sách chưa hợp lý, còn biểu hiện cục bộ, không đề cao trách nhiệm, tinh thần phối hợp giữa các cơ quan hữu quan trong tổ chức thực hiện chính sách. Thực tế thực thi chính sách cho thấy, hầu hết các cơ quan thực thi chính sách tìm cách thu hút lợi thế tối đa, ít chú trọng đến lợi ích chung; hoặc còn tồn tại bất cập trong phân công, phối hợp thực thi chính sách giữa các cơ quan. Điển hình là Chương trình 135, đối tượng là cấp xã được giao cho Ủy ban Dân tộc chỉ đạo thực hiện. Với Chương trình 30a, đối tượng là cấp huyện (có trên 90% xã thuộc Chương trình 135), trên cùng một địa bàn nhưng lại phân công cho Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội chỉ đạo, gây ra chồng chéo trong quản lý, thực hiện. 55 Bên cạnh đó, một bộ phận cán bộ, công chức trình độ năng lực yếu dẫn đến hiểu sai chính sách; thái độ thực thi chính sách thiếu khách quan, làm chính sách bị méo mó, không đúng với mục tiêu, mục đích của chính sách. Nguồn: Lê Thị Thu: “Nâng cao hiệu quả thực thi chính sách công của cơ quan hành pháp”, 2017. VII. NHỮNG BẤT CẬP VÀ HẠN CHẾ THƯỜNG GẶP CỦA CÁC CHÍNH SÁCH Trong thực tiễn, cùng với sự hình thành và phát triển của Nhà nước, đã có nhiều nghiên cứu, tổng kết và có nhiều bài học kinh nghiệm về việc xây dựng, thực hiện, kiểm tra, đánh giá và điều chỉnh, sửa đổi hoặc thay thế các chính sách. Chính vì vậy, những bài học kinh nghiệm từ quá khứ đã có nhiều đóng góp để hoàn thiện công tác quản lý chu kỳ chính sách, làm cho các chính sách được khoa học, hợp lý hơn, việc thực hiện chúng có kết quả, hiệu quả ngày càng cao, bảo đảm phát huy ngày càng tốt những tác động tích cực và hạn chế bởi những bất cập, loại trừ bớt những tác động tiêu cực không đáng có. Tuy nhiên, những nghiên cứu về lĩnh vực này vẫn chỉ ra những hạn chế và bất cập khá phổ biến. Dưới đây là những bất cập và hạn chế phổ biến trong thực tiễn xây dựng, thực hiện chính sách. 1. Chính sách quá tham vọng Các mục tiêu phát triển vượt quá khả năng thực hiện là hiện tượng thường gặp trong thực tiễn. Khả năng thực hiện trong trường hợp này thường được nhìn nhận từ phía nguồn lực thực hiện, bao quát một cách toàn diện các khía cạnh của “khả năng”, tức là cả chủng loại, số lượng, chất lượng của nguồn lực. Đối với nguồn nhân lực, năng lực không chỉ là trình độ 56 chuyên môn, kỹ năng nghề nghiệp và sức khỏe mà còn ở nhận thức, thái độ, thế giới quan, phẩm chất cá nhân, quan hệ xã hội, tinh thần hợp tác,... và các tố chất tổng thể (về các mặt kinh tế - chính trị - xã hội - đạo đức,...) của từng người cũng như các tập thể có liên quan tới chính sách. Ở một mặt khác, yếu tố khả năng không chỉ cần được xem xét cả từ phía các đối tượng thụ hưởng, tức là khả năng của các đối tượng thụ hưởng trong việc tiếp nhận, khai thác, sử dụng các lợi thế, lợi ích mà chính sách đem lại, thái độ và nhận thức của họ đối với những lợi thế, lợi ích này. Ngoài ra, cũng cần xem xét, phân tích và đánh giá cả những tác động do chúng gây ra. Hộp 5: Thiếu nguồn lực để thực hiện chính sách Tại diễn đàn Quốc hội, nhiều đại biểu cho rằng, thông qua các chính sách hỗ trợ kinh tế - xã hội, vùng dân tộc thiểu số và miền núi đã có bước phát triển đáng kể. Tuy nhiên, kết quả đạt được chưa đáp ứng yêu cầu và vẫn tồn tại nhiều vấn đề cần được giải quyết, đó là việc bố trí nguồn lực hạn chế, tỷ lệ hộ nghèo trong đồng bào dân tộc thiểu số, tình trạng thiếu đất ở, đất sản xuất cao... Việc bố trí nguồn lực cụ thể cho chương trình còn thấp, từ năm 2016 đến năm 2018 mới bố trí được 38,12%, không đạt mục tiêu đề ra. Việc bố trí vốn “duy tu”, “bảo dưỡng” với Chương trình 30a, Chương trình 135 mới đạt 49,6% so với nhu cầu thực tế của địa phương. Từ đó dẫn đến khu vực miền núi, vùng sâu, vùng xa vẫn là “lõi nghèo” của cả nước, thu nhập bình quân các hộ đồng bào dân tộc thiểu số bằng 2/5 thu nhập bình quân cả nước, còn 21% người dân tộc thiểu số trên 15 tuổi chưa đọc thông, viết thạo. Những hạn chế nêu trên do thiếu nguồn lực, một số chương trình, dự án chồng chéo, trùng lặp, không kịp thời, thậm chí có chương trình ban hành từ năm 2016 đến nay vẫn chưa bố trí nguồn lực. Theo đại biểu Trần Thị Hoa Ry (Bạc Liêu), đồng bào dân tộc thiểu số chỉ chiếm 14,6% tổng dân số cả nước, nhưng tổng số hộ nghèo chiếm 57 52,7%. Hiện nhiều quyết định về chính sách hỗ trợ cho đồng bào dân tộc thiểu số được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt từ năm 2016, nhưng chưa cân đối nguồn vốn để triển khai, dẫn đến còn hàng trăm ngàn hộ đồng bào dân tộc thiểu số đang cần hỗ trợ đất ở, đất sản xuất, tiếp cận tín dụng. Nguồn: Thu Hà: “Nhiều bất cập, hạn chế trong thực hiện giảm nghèo vùng dân tộc thiểu số”, 2018. Sự tham vọng thái quá của chính sách còn thể hiện ở chỗ các mục tiêu của chính sách được hoạch định theo hướng “đi trước, đón đầu” nhu cầu quá xa, quá cao so với thực tế. Trong trường hợp này, nguồn lực có hạn phải phân chia cho các hoạt động phục vụ mục tiêu trước mắt và mục đích dài hạn khiến chúng bị phân tán, khó đáp ứng nhu cầu trực tiếp hiện thời, không đem lại những kết quả ngắn hạn cần thiết cả về số lượng lẫn chất lượng. Như vậy, chính sách thường sẽ không phù hợp với thực tế khi nó được ban hành, gây ra tâm lý nghi ngờ, không tin tưởng, không ủng hộ của các chủ thể có liên quan. Ngoài việc hiệu lực của chính sách giảm sút, tình trạng này thường gây lãng phí nguồn lực do phải đầu tư, triển khai các hoạt động chuẩn bị, nguồn lực ứ đọng do bị “ngâm” khá lâu trước khi có thể phát huy tác dụng trên thực tế. Nguyên nhân chủ yếu dẫn tới tình trạng này thường là dự báo về sự phát triển kinh tế - xã hội nói chung, về mối quan hệ cần điều chỉnh bằng chính sách không chính xác. Tuy nhiên, nó cũng có thể bắt nguồn từ kỳ vọng quá cao của các chủ thể có thẩm quyền quyết định chính sách về biến động của quan hệ xã hội mà chính sách dự kiến sẽ điều chỉnh. Một biểu hiện khác của tình trạng chính sách quá tham vọng là nó bao quát phạm vi quá rộng khiến các chủ thể liên quan không có khả năng bao quát hết. Hạn chế này tồn tại với các chính sách của Nhà nước nhiều hơn là từ các tổ chức xã hội - 58 nghề nghiệp, đặc biệt là nhiều hơn so với chính sách của các địa phương. Về mặt nào đó, đây có thể coi là một biểu hiện cụ thể của những hạn chế do chính sách được xây dựng và triển khai vượt quá khả năng bảo đảm nguồn lực hoặc vượt quá năng lực của các chủ thể có liên quan. 2. Chính sách được xây dựng và ban hành khi chưa được chuẩn bị kỹ, thiếu điều tra, khảo sát, thiếu sự tham gia của một số chủ thể có liên quan Đây là hạn chế xuất hiện khá thường xuyên đối với các chính sách. Nguyên nhân dẫn tới tình trạng này là phạm vi ảnh hưởng của các chính sách rất rộng, số loại và số lượng cụ thể các chủ thể liên quan khá nhiều và có nhiều đặc điểm, lợi ích, điều kiện hoạt động,... rất khác nhau. Việc điều tra, khảo sát và nghiên cứu để hiểu rõ, sâu và chính xác các vấn đề cần giải quyết cũng như lựa chọn giải pháp khả thi có thể thực hiện và xây dựng phương án giải quyết vấn đề, thực hiện các giải pháp đã chọn để đưa vào chính sách thường tốn nhiều chi phí và nguồn lực. Hơn nữa, những việc này thường mất nhiều thời gian, trong khi chính thực tế cuộc sống lại không ngừng biến động và các cơ quan, tổ chức xây dựng, ban hành chính sách lại chịu sức ép về mặt thời gian. Ngoài ra, nhiều chủ thể liên quan tới chính sách không thể tham gia hoặc không thể tham gia một cách có hiệu quả vào quá trình hoạch định chính sách do không đủ thông tin, không đủ thời gian để tìm hiểu hoặc không đủ năng lực kỹ thuật và pháp lý để thực hiện nghĩa vụ và quyền lợi của mình. Chính vì thế, chính sách có thể được xây dựng và ban hành một cách vội vàng. Tình trạng trên dẫn tới việc chính sách chứa đựng những điểm bất hợp lý, không hướng tới việc giải quyết những vấn đề cấp bách của thực tế, thiếu khả thi, lạc hậu với thực tiễn từ rất 59 sớm, thậm chí ngay từ khi chính sách mới được ban hành. Hậu quả là chính sách không được thực hiện như mong muốn (hiệu lực kém), hiệu quả thấp và nhanh chóng bị thay đổi, điều chỉnh (lại dẫn tới hiệu lực của chính sách không cao và làm môi trường pháp lý thiếu ổn định). Hộp 6: Những điểm “có một không hai” trong hoạch định chính sách ở Việt Nam Hầu hết chính sách được xây dựng với sự can dự hạn chế của doanh nghiệp. Doanh nghiệp chỉ được phép có ý kiến sau hoặc khi có vấn đề phát sinh. Chính sách được xây dựng trên cơ sở các phân tích và mục tiêu không thực tế, không được giới doanh nghiệp ủng hộ. Hơn nữa, các chính sách không có sự phối hợp giữa các Bộ, chỉ là bản liệt kê các chính sách mà thiếu kế hoạch hành động cụ thể. Mỗi Bộ, ngành có nhiều kế hoạch nhưng lại không xác định được lĩnh vực ưu tiên. Nguồn: Đặng Ngọc Lợi: “Chính sách công ở Việt Nam: Lý luận và thực tiễn”, 2015. Dẫn theo Kenichi Ohno. 3. Chính sách chưa toàn diện Tính chưa toàn diện của các chính sách được đề cập tới ở đây bao gồm cả sự chưa hoàn thiện về nội dung và hình thức. Về nội dung, tính chưa toàn diện thể hiện ở chỗ chính sách chưa nhằm “trúng” vấn đề mà xã hội đang bức xúc hoặc mục tiêu của chính sách chưa bám sát vấn đề mà thực tế đòi hỏi phải giải quyết, chưa bao quát hết các giải pháp có thể và cần phải thực hiện để đạt được mục tiêu mà chính sách theo đuổi, không bao quát hết các chủ thể, các đối tượng tham gia vào các hoạt động liên quan tới chính sách, thời gian và không gian để thực hiện chính sách chưa hợp lý,... Điều này có thể bắt nguồn 60 từ chỗ chưa xác định hết và đúng mức các nhân tố tác động tới quá trình thực hiện mục tiêu mà chính sách theo đuổi, chưa dự báo hết được những biến động mới phát sinh trong quá trình thực hiện chính sách, đặc biệt là những tiến bộ công nghệ cho phép có thể thực hiện những giải pháp mới, huy động những nguồn lực mới, tác động tới nhu cầu giải quyết vấn đề mà chính sách hướng tới. Nó cũng có thể bắt nguồn từ những biến động kinh tế - chính trị - xã hội và ảnh hưởng của chúng tới mục tiêu và quá trình thực hiện chính sách. Vì vậy, để khắc phục tình trạng này, cần nâng cao chất lượng công tác phân tích, đánh giá bối cảnh kinh tế - xã hội, môi trường phát triển, chuẩn bị xây dựng chính sách. Về hình thức, biểu hiện rất tập trung ở Việt Nam là nhiều chính sách không được chuyển hóa và cụ thể hóa thành các văn bản có tính pháp lý một cách đầy đủ. Tình trạng “thiếu các văn bản quy phạm pháp luật” để giải quyết nhiều nội dung trong các chính sách có thể được ghi nhận một cách dễ dàng trong hầu hết các chính sách ở Việt Nam. Nguyên nhân đầu tiên có thể dẫn tới hạn chế này là chưa hệ thống hóa được một cách đầy đủ các khía cạnh, các chính sách có liên quan tới vấn đề cần được giải quyết bằng chính sách. Nó cũng có thể bắt nguồn từ những hạn chế trong công tác xây dựng và ban hành, tổ chức thực hiện các văn bản pháp lý, sự hợp tác thiếu chặt chẽ giữa các cơ quan, tổ chức có trách nhiệm trong việc xây dựng và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, các tài liệu có giá trị pháp lý đối với việc triển khai thực hiện các giải pháp, các chương trình thực hiện mục tiêu của chính sách. Hạn chế này có thể được giảm thiểu và khắc phục bằng cách nâng cao chất lượng công tác xây dựng chính sách, đặc biệt là hệ thống hóa các chính sách có liên quan tới vấn đề cần giải quyết và hoạch định chương trình xây dựng, ban hành các văn bản pháp lý 61 cần thiết (bao gồm cả nội dung, tiến độ và sự phân công nhiệm vụ cho các chủ thể trong việc xây dựng, ban hành các văn bản pháp lý cụ thể cũng như hiệu lực và phạm vi áp dụng từng loại văn bản). 4. Chính sách thiếu nhất quán, không hợp lý, chứa đựng những điểm bất nhất, thậm chí mâu thuẫn nhau Quá trình xây dựng một chính sách càng có nhiều chủ thể tham gia và lợi ích của họ càng khác biệt, thời gian xây dựng chính sách càng lâu, cơ chế tham gia của các chủ thể vào quá trình hoạch định chính sách đó càng thiếu rõ ràng và thiếu khoa học, nguy cơ khiến chính sách đó thiếu nhất quán, chứa đựng nhiều điểm bất hợp lý, bất nhất càng lớn và dễ gây ra những hậu quả và ảnh hưởng lớn. Hộp 7: Bất cập trong chính sách tiền lương Sau 5 năm học thạc sĩ và tiến sĩ ở Ôxtrâylia, chị Nguyễn Đoan Tr. về công tác tại một đơn vị nghiên cứu ở Việt Nam. Chị Tr. cho biết, với ngạch nghiên cứu viên, hệ số 3,33, hiện tổng tiền lương, phụ cấp của chị nhận được hằng tháng chỉ khoảng 7 triệu đồng. Theo chị Tr., cách tính lương, xác định hệ số hiện nay rất khó để có sự công bằng, vì cách tính lương mang tính cào bằng, không dựa trên việc đánh giá đúng vị trí, tính chất, yêu cầu công việc. Hơn nữa, cách tính lương hiện nay là cào bằng giữa người không làm được việc và người làm được việc, giữa người có trình độ cao và trình độ thấp, ai cũng như ai trả lương như nhau nên không mang tính khuyến khích. Điều quan trọng hơn, cách tính lương hiện nay không dựa trên thực tế cuộc sống, không có khả năng chi trả cho cuộc sống tối thiểu của người lao động. Đơn cử với mức lương của một công chức mới ra trường có hệ số 2,34 không thể bảo đảm cho cuộc sống tối thiểu tại Hà Nội chứ không 62 nói đến việc người đó sử dụng tiền lương để tái sản sinh sức lao động để tiếp tục cống hiến. Từ thực tế trên cho thấy, chính sách tiền lương hiện vẫn còn bộc lộ nhiều hạn chế, thiếu hợp lý cần sớm được cải cách. Theo các chuyên gia, tại Việt Nam hiện nay, tiền lương là phần chính lại bé hơn phần phụ, dẫn đến việc không minh bạch trong hệ thống tiền lương và thu nhập của cán bộ, công chức. Bên cạnh đó, hiện mức lương còn thấp, chưa đáp ứng đầy đủ mức sống tối thiểu ở khu vực thành thị, chưa sát với đặc thù nghề nghiệp và tính chất lao động của một số ngành. Hiện có quá nhiều loại phụ cấp đang tồn tại, có người hưởng cùng một lúc nhiều loại phụ cấp. Phụ cấp đang chiếm tỷ lệ cao trong lương làm mất đi bản chất của tiền lương. Trao đổi với báo giới, tiến sĩ Nguyễn Hữu Dũng, nguyên Viện trưởng Viện Khoa học lao động, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội bày tỏ, thiết kế hệ thống thang, bảng lương, mức lương đối với cán bộ, công chức, viên chức theo hệ số, chia ra nhiều bậc lương rất phức tạp, khoảng cách giữa các bậc về tiền lương rất nhỏ, có tính bình quân cao. Đồng thời, lại có nhiều loại phụ cấp lương (trên 20 loại) có tính chất “cơi nới” bù vào lương cho cán bộ, công chức, viên chức lương thấp. Hệ thống này vẫn chưa triệt để trả lương theo vị trí việc làm với chức danh và tiêu chuẩn rõ ràng. Do đó, dẫn đến việc trả lương theo người và thâm niên là chủ yếu làm cho biên chế ngày càng tăng và khó kiểm soát. Bên cạnh cách tính lương có tính bình quân, cào bằng, một thực trạng khác đó là hệ thống lương của Việt Nam còn thiếu tính thực tế khi mức lương chưa đáp ứng đủ nhu cầu sống tối thiểu cho người dân. Điều này dẫn đến việc cán bộ, công chức phải tìm mọi cách để tăng thêm thu nhập. Chính điều này làm cho chất lượng công vụ giảm và cũng sinh ra nhiều chuyện tiêu cực, nhũng nhiễu, thậm chí là tham ô, hối lộ, tham nhũng. Ông Đinh Duy Hòa, chuyên gia Bộ Nội vụ cũng phải thừa nhận, lương trong khu vực công, cán bộ, công chức không đủ sống. Chương trình cải cách hành chính giai đoạn 1 từ năm 2001 đến năm 2010 đã xác định: năm 2015, cán bộ sống được bằng lương, nhưng đến nay mục tiêu này vẫn chưa đạt được. 63 Theo Phó Chủ tịch Tổng Liên đoàn lao động Việt Nam Trần Văn Lý, mặc dù từ năm 2004 đến năm 2017, tốc độ tăng lương cơ sở đã lên tới 4,5 lần, nhưng so với thị trường lao động vẫn còn quá thấp, chưa bảo đảm nhu cầu sống tối thiểu cho công chức, viên chức. Trong khi đó, đối với chính sách tiền lương trong khu vực doanh nghiệp hiện cũng chưa phản ánh đúng quan hệ phân phối theo lao động trong nền kinh tế thị trường, chưa tạo được động lực nâng cao năng suất lao động, thúc đẩy phát triển sản xuất kinh doanh. Việc Nhà nước quy định một số nguyên tắc về xây dựng thang, bảng lương đã can thiệp quá sâu vào quyền tự chủ tiền lương của doanh nghiệp; chưa phát huy được vai trò, tác dụng của cơ chế thương lượng, định đoạt tiền lương giữa người sử dụng lao động và người lao động trong quan hệ lao động. Nguyên Thứ trưởng Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội Phạm Minh Huân cho rằng, hiện còn thiếu chính sách nghiên cứu thị trường, tác động của chính sách lương tới thị trường doanh nghiệp. Nguồn: Quốc Huy: “Cải cách tiền lương - Bài 1: Bất cập trong chính sách lương”, 2018. 5. Chính sách được triển khai thực hiện nhưng thiếu kiểm tra, theo dõi, giám sát chặt chẽ và đánh giá khoa học, đúng lúc để có thể điều chỉnh, sửa đổi kịp thời Hậu quả của tình trạng thiếu kiểm tra, giám sát việc thực hiện chính sách và chậm điều chỉnh, sửa đổi một chính sách có thể là: - Các chính sách không được thực hiện hoặc được thực hiện không đầy đủ (về nội dung và phạm vi, đối tượng). Điều này có thể gây ra sự mất hoặc xói mòn lòng tin của các chủ thể liên quan đối với các chủ thể ban hành và thực thi chính sách. - Các chính sách được diễn giải, vận dụng một cách tùy tiện, thậm chí theo hướng ngược với mục đích ban đầu. Trong trường hợp này, mục tiêu của chính sách có thể không được thực hiện, 64 hiệu quả và kết quả cũng như tác động của chính sách bị giảm sút và có thể bị đảo ngược. Điều này cũng có thể tạo ra những tác động bất lợi đối với các chính sách khác. - Các chính sách được thực hiện một cách thiếu nhất quán cả về nội dung, đối tượng, thời gian và không gian. Điều này cũng làm giảm hiệu quả và kết quả của chính sách, khiến nhiều tác động không được tạo ra, có thể làm lệch hướng tác động của chính sách. - Các chính sách không còn phù hợp, không phát huy được tác dụng, thậm chí có tác dụng ngược lại so với mục tiêu ban đầu mà không được điều chỉnh, sửa đổi kịp thời. Đây là tình huống chậm thay đổi những chính sách đã không còn phù hợp, thậm chí đã bị lỗi thời. Nó không chỉ làm quá trình phát triển bị kéo chậm lại, mà còn có thể tạo ra những hướng phát triển trái ngược với mục tiêu phát triển mà chính sách hướng tới. Có nhiều nguyên nhân dẫn tới tình trạng trên, trong đó phải kể đến một số nguyên nhân phổ biến sau đây: - Bản thân chính sách và hệ thống chính sách không nhất quán, không rõ ràng, thậm chí trái ngược nhau. - Có quá nhiều chính sách được ban hành, trong khi công tác hệ thống hóa các chính sách, tuyên truyền, phổ biến, giới thiệu về các chính sách không được thực hiện một cách tương xứng. - Quá nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân giải thích, hướng dẫn thực hiện, trong đó có những chủ thể có lợi ích khác nhau, thậm chí trái ngược nhau giải thích, hướng dẫn thực hiện một chính sách cụ thể theo những hướng, nội dung khác nhau và thậm chí trái ngược nhau để phục vụ lợi ích của mình. - Thiếu một hệ thống các cơ quan, tổ chức có chức năng, có năng lực có thể kiểm tra, theo dõi, giám sát các chính sách. Trong số các cơ quan, tổ chức này, cần đặc biệt lưu ý tới một số cơ quan, tổ chức sau đây: 65 + Các cơ quan giám sát, thanh tra, kiểm tra chuyên trách trong hệ thống nhà nước. + Các cơ quan, tổ chức phản biện xã hội. + Các tổ chức nghiên cứu, tư vấn về chính sách. 6. Chính sách không được điều phối chặt chẽ với các chính sách, chương trình, kế hoạch và chiến lược thuộc các lĩnh vực có liên quan khác Như trên đã trình bày, xã hội vốn là một hệ thống các chủ thể được tổ chức theo những cách thức, mô hình nhất định, vận động và phát triển trong mối quan hệ tương tác với nhau. Mỗi quá trình vận động xã hội, mỗi hiện tượng kinh tế - xã hội luôn diễn ra trong mối quan hệ mật thiết với các quá trình, hiện tượng kinh tế - xã hội khác dưới những hình thức và ở những mức độ nào đó. Nếu những mối quan hệ đó được tổ chức, điều phối tốt, hiệu quả của quá trình phát triển sẽ cao hơn và các kết quả mong đợi ít gặp rủi ro hơn. Trong quá trình phát triển, sự vận động của các quá trình, các hoạt động riêng lẻ tất yếu sẽ phải tương tác với nhau để tạo ra sự cân bằng. Trên thực tế, mọi quan hệ cân bằng đều có tính tạm thời và mọi vận động đều dao động xung quanh “điểm cân bằng” đó, bất kể chúng có được tổ chức, điều tiết một cách có ý thức, có chủ định hay không. Vấn đề chỉ là các chủ thể kinh tế - xã hội cần nhận thức rõ được sự cần thiết phải tạo ra sự cân bằng giữa các quá trình bộ phận và nỗ lực điều tiết hoạt động của mình để tạo ra sự cân bằng, bảo đảm cho biên độ dao động xung quanh điểm cân bằng là nhỏ nhất. Yêu cầu đặt ra đối với hệ thống chính sách cũng vậy. Tuy nhiên, trên thực tế, đây là yêu cầu khó có thể được bảo đảm. Hậu quả là việc thực hiện chính sách gặp nhiều khó khăn, trắc trở, tiêu tốn nhiều nguồn lực, mục tiêu của chính sách chậm hoàn thành,... 66 Hộp 8: Sự điều phối giữa các chương trình với chính sách hỗ trợ phát triển giáo dục vùng dân tộc thiểu số, miền núi Kết quả giám sát “Tình hình thực hiện chính sách, pháp luật hỗ trợ phát triển giáo dục vùng dân tộc thiểu số, miền núi giai đoạn 2010-2017” cho thấy, một số chính sách hiện không còn phù hợp với thực tiễn. Trong đó, có chính sách hỗ trợ học sinh và trường phổ thông ở xã, thôn đặc biệt khó khăn theo Nghị định số 116/2016/NĐ-CP ngày 18/7/2016 của Chính phủ. Thực tế, việc quy định cấp gạo 2 lần/năm không phù hợp, bởi số lượng gạo nhận 1 lần nhiều, không có nơi bảo quản, ảnh hưởng đến chất lượng. Trong chính sách không quy định cấp kinh phí cho việc vận chuyển, phân phối và bốc xếp gạo từ trung tâm huyện về trường học gây khó khăn cho các nhà trường. Trong khi đó, chính sách hỗ trợ trẻ 3-5 tuổi tiền ăn trưa (Nghị định số 06/2018/NĐ-CP ngày 05/01/2018 của Chính phủ) gây ra sự bất bình đẳng... Việc quy định phải có sổ hộ khẩu trong hồ sơ xét duyệt đối tượng hưởng chính sách là một rào cản làm ảnh hưởng tới quyền của trẻ em là con những gia đình thuộc đối tượng di dân tự do. Ngoài ra, chính sách, cơ chế tài chính cho trường phổ thông dân tộc nội trú theo Thông tư liên tịch số 109/2009/TTLT/BTC-BGDĐT được ban hành từ ngày 29/5/2009 đến nay đã lạc hậu. Hầu hết các định mức hỗ trợ so với thời giá quá thấp. Trang cấp hiện vật 1 lần cho học sinh nội trú, đồng phục học sinh chỉ được trang bị 1 bộ/học sinh/4 năm học. Bên cạnh đó, mức chi bổ sung, sửa chữa dụng cụ nhà ăn tập thể 50.000 đồng/học sinh/năm không đáp ứng được nhu cầu thực tế. Chính sách cử tuyển cũng bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập. Theo số liệu của Hội đồng Dân tộc, trong tổng số 4.517 sinh viên tốt nghiệp cử tuyển mới bố trí được việc làm cho 1.663 người (chỉ đạt tỷ lệ 36,15%). Nhu cầu tuyển sinh cử tuyển của các địa phương có xu hướng giảm mạnh, năm 2017 chỉ còn 8 tỉnh có nhu cầu đào tạo cử tuyển với số lượng ít (78 chỉ tiêu đại học), không có tỉnh nào có nhu cầu đào tạo cử tuyển cao đẳng và trung cấp. Nguồn: Bích Nguyên: “Tồn tại nhiều bất cập trong thực hiện chính sách, pháp luật hỗ trợ phát triển giáo dục vùng dân tộc thiểu số, miền núi”, Báo Biên phòng, ngày 14/10/2018. 67 7. Lợi ích cục bộ lấn át lợi ích tổng thể trong chính sách Đây là vấn đề “lợi ích nhóm” chi phối chính sách hiện đang được phân tích khá nhiều. Thực ra, cả về lý thuyết lẫn trong thực tế, mỗi chính sách đều đem lại những lợi ích khác nhau cho những bộ phận dân cư, tổ chức xã hội ở những mức độ khác nhau. Việc các nhóm xã hội như vậy tìm mọi cách can thiệp, tác động để đem lại lợi ích tối đa cho mình là bình thường. Những biện pháp tác động có thể đơn giản chỉ là kêu gọi, kiến nghị, đưa ra các đề xuất với các cơ quan, tổ chức tham gia soạn thảo chính sách, hoặc ở mức cao hơn là “vận động hành lang” để các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền ra các quyết định chính sách có lợi cho họ. Ở mức độ cao hơn, quyết liệt hơn, họ có thể sử dụng các phương pháp, các công cụ tạo áp lực về kinh tế, chính trị, văn hóa, pháp lý hoặc bạo lực để lợi ích của họ được khẳng định trong các chính sách. Vấn đề đặt ra là bộ phận dân cư này đại diện cho cộng đồng đến mức nào! Về bản chất, mỗi chính sách đều phải được xây dựng và thực hiện để đem lại những lợi ích nhất định cho đối tượng mà nó hướng tới, nhưng không được ảnh hưởng xấu tới lợi ích của các chủ thể khác, đặc biệt là các chủ thể có liên quan. Do đó, chính sách được ban hành và thực hiện để phục vụ lợi ích của một nhóm lợi ích nhỏ, bất lợi cho lợi ích chung là đi ngược lại quy luật chung và cần được điều chỉnh, thay thế hoặc bãi bỏ. Chính sách được ban hành để phục vụ lợi ích của một nhóm đối tượng có quy mô, phạm vi càng nhỏ và ảnh hưởng bất lợi càng lớn tới cộng đồng có quy mô càng lớn, ở phạm vi càng rộng thì chính sách đó có nguy cơ tạo ra hoặc thúc đẩy những bất đồng xã hội càng lớn, yêu cầu điều chỉnh, thay đổi chính sách này càng cấp bách. Việc ngăn chặn “lợi ích nhóm” cũng chính là để ngăn ngừa việc ban hành những chính sách hy sinh lợi ích toàn cục, lợi ích chung, vì lợi ích của một 68 nhóm đối tượng nhỏ bé trong xã hội1. Vấn đề đặt ra cho các cơ quan quản lý chính sách là phải nhanh chóng nhận biết được bất cập này và có đủ ý chí, quyết tâm cũng như giải pháp, nguồn lực để xây dựng, lựa chọn phương án thay đổi, điều chỉnh chính sách ban đầu nhằm thực hiện phương án đó một cách nhất quán. Hộp 9: “Lợi ích nhóm” trong các chính sách đối với doanh nghiệp tư nhân Việt Nam Đã có vô số bài viết, bài phát biểu đăng trên báo chí phê phán, đả phá các rào cản đối với sự phát triển của doanh nghiệp, nhất là với khối doanh nghiệp tư nhân. Những rào cản đó là sự bất cập về chủ trương, chính sách; là các nạn giấy phép con; thanh tra, kiểm tra; tệ hành chính, quan liêu... của công chức, viên chức đối với doanh nghiệp. Ngoài các rào cản trên đây còn có một rào cản rất lớn, đó là “nhóm lợi ích”. Đây là thế lực mạnh nhất, đang lũng đoạn nền kinh tế đất nước, và tất nhiên là rào cản lớn nhất trong việc bảo đảm một môi trường kinh doanh lành mạnh, công bằng cho doanh nghiệp. “Nhóm lợi ích” thực chất là sự câu kết, thông đồng giữa những doanh nhân giàu có với những người có quyền lực trong bộ máy nhà nước và hệ thống chính trị để bòn rút tài sản của Nhà nước, của nhân dân nhằm thu lợi riêng. Sự câu kết này làm cho người có tiền trở thành người có quyền lực chi phối và người có quyền lực sẽ trở thành người có rất nhiều tiền, không chỉ để họ trở nên giàu có mà còn có tiềm lực tham gia “thị trường” mua quan, bán chức để chui sâu, leo cao. Họ cùng chung mục tiêu thao túng được thật nhiều quyền lực và thật nhiều tiền. _____________ 1. Ở nhiều nước, “lợi ích nhóm” không chỉ là có những nhóm đối tượng được hưởng lợi nhiều một cách thái quá trong một chính sách, mà có cả những chính sách được ban hành và thực hiện chỉ để phục vụ cho lợi ích của một nhóm nhỏ. 69 Những lãnh đạo có vai trò chủ chốt nhưng tha hóa ở cơ quan các cấp mới có vai trò chi phối để câu kết với doanh nghiệp hình thành “nhóm lợi ích”. Từ đó, đồng tiền bất minh cộng với quyền lực được sử dụng vào mục đích bất chính tạo thành sức mạnh khống chế, lũng đoạn tổ chức và xã hội. Hiện nay, “nhóm lợi ích” ở nước ta đã và đang diễn ra ở hầu hết các lĩnh vực kinh tế, bao gồm quản lý doanh nghiệp nhà nước, quản lý dự án đầu tư, nhất là đầu tư công; quản lý ngân sách, thuế, quản lý ngân hàng - tín dụng; quản lý các nguồn vốn và chương trình đầu tư về xã hội; quản lý tài sản, đất đai, bất động sản, tài nguyên, khoáng sản, xuất nhập khẩu; quản lý biên chế, nhân sự;... Một trong những hình thức biểu hiện của “nhóm lợi ích” là doanh nghiệp “sân sau”. Hình thức này có ở mọi cấp, mọi ngành, trên mọi lĩnh vực. Từ việc bố trí đến sắp xếp dự án đầu tư; quản lý các nguồn vốn, chương trình đầu tư xã hội; chuyển đổi mục đích sử dụng đất, chuyển nhượng đất công, cổ phần hóa doanh nghiệp... Và có mặt ở tất cả các loại hình doanh nghiệp, từ doanh nghiệp tư nhân, doanh nghiệp nhà nước đến doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài. ... Ưu thế của doanh nghiệp “sân sau” khi tham gia thực hiện các dự án, do được người nắm quyền lực ưu ái nên hầu hết các dự án được chỉ định thầu, thiếu công khai, minh bạch. Theo số liệu thống kê của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, chỉ riêng năm 2017, cả nước có 221.469 gói thầu, trong đó có tới 153.280 gói thầu được chỉ định thầu, chiếm 69%. ... Năm 2018, Bộ Tài chính chỉ thanh tra 60 dự án doanh nghiệp nhà nước cổ phần hóa chuyển đổi mục đích sử dụng đất, với diện tích 834.000 m2 đất sản xuất chuyển đổi thành cao ốc, trung tâm thương mại, tất cả đều có dấu hiệu làm thất thu rất lớn cho ngân sách nhà nước. Nhiều lô đất được phê duyệt để xây chung cư cao cấp với mức giá chỉ 20 - 40 triệu đồng/m2, trong khi giá thị trường lên tới hàng trăm triệu đồng/m2, tài sản nhà nước bị định giá rẻ đi nhiều lần. Tham nhũng thông qua doanh nghiệp “sân sau” không chỉ gây tổn thất nặng nề cho nền kinh tế, mà còn để lại hệ lụy tiêu cực về chính trị, 70 xã hội. Bởi vậy, loại doanh nghiệp này không những không giúp ích cho dân, cho nước, mà còn là rào cản đối với các doanh nghiệp kinh doanh chân chính và đối với sự phát triển của đất nước. ... Theo số liệu của Thanh tra Chính phủ, lĩnh vực đất đai, nhà ở luôn chiếm tỷ lệ cao nhất trong các vụ khiếu kiện. Cụ thể: năm 2011 chiếm 82%; năm 2012 chiếm 89%; năm 2013 chiếm 60,9%, năm 2016 chiếm 70%. Còn theo Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường, trong 6 tháng đầu năm 2017, Thanh tra Bộ đã nhận 1.539 lượt đơn khiếu nại, trong đó, lĩnh vực đất đai vẫn chiếm số lượng nhiều nhất, với tỷ lệ 95,26%. ... Cũng vì doanh nghiệp “sân sau”, vì “nhóm lợi ích” mà không chỉ quốc gia thất thoát về tài sản, mà Đảng và Nhà nước cũng mất hàng loạt cán bộ, trong đó có rất nhiều cán bộ cấp cao, nhiều tướng lĩnh công an, quân đội rơi vào vòng lao lý hoặc bị kỷ luật... Không chỉ mất tài sản, mất cán bộ, điều nguy hại hơn là niềm tin của nhân dân với Đảng, với chế độ bị bào mòn nghiêm trọng. Hậu quả “nhóm lợi ích” gây ra không dừng lại ở những mất mát trên đây, mà còn đưa đất nước và chế độ đứng trước những nguy cơ và hậu quả khôn lường. ... Đây là nguy cơ lớn nhất đang hiện hữu dần, đe dọa sự phát triển lành mạnh của đất nước và sự tồn vong của chế độ theo định hướng xã hội chủ nghĩa (lành mạnh). Nguy cơ này bao trùm, đáng lo hơn bất kỳ sự đe dọa nào, tác động chi phối chính, làm trầm trọng các nguy cơ khác, tạo điều kiện cho các nguy cơ khác phát triển và gây tác hại. Đây là điểm lớn nhất, cốt lõi nhất của cuộc đấu tranh về quan điểm, lập trường; là trọng tâm trong chống “tự diễn biến”... Nguồn: Nguyễn Huy Viện: ““Nhóm lợi ích” đang đưa đất nước đứng trước những nguy cơ khó lường”, 2019. 71 Chương II CHU KỲ CHÍNH SÁCH I. KHÁI NIỆM CHU KỲ CHÍNH SÁCH Toàn bộ quá trình từ khi một chính sách được hình thành cho tới khi được thay thế bằng một chính sách khác có thể được chia thành những giai đoạn khác nhau về số lượng và nội dung (các hoạt động được triển khai trong từng giai đoạn). Những giai đoạn kế tiếp, liên quan chặt chẽ với nhau trong toàn bộ quá trình đó hình thành một quá trình tổng thể gọi là “chu trình chính sách”. Tuy nhiên, ngay cả khi một chính sách được thay thế bằng một chính sách mới thì vẫn có những yếu tố, nội dung của chính sách cũ được kế thừa và phát triển. Nói cách khác, vẫn có yếu tố “lặp” trong các chính sách. Một quá trình khép kín bao gồm một số giai đoạn có tính lặp đi lặp lại như thế được gọi là một chu kỳ chính sách. Nó bao quát các giai đoạn từ khi phát hiện vấn đề, hình thành chính sách cho tới khi chính sách đó được thay thế bằng một chính sách mới. Như vậy, chu kỳ chính sách là một chuỗi các giai đoạn kế tiếp có liên quan với nhau, từ khi lựa chọn được vấn đề cần được giải quyết bằng chính sách đến khi kết quả chính sách đó được đánh giá và chính sách được thay thế. 72 Việc chia tách quá trình chính sách thành các giai đoạn và tiểu giai đoạn là một trong những phương thức rất cơ bản để quản lý chính sách một cách có hiệu quả. Nó giúp cho các cơ quan quản lý chính sách có thể theo dõi và quản lý được các hoạt động liên quan tới chính sách, xây dựng được chương trình hành động thích hợp đối với một chính sách cụ thể. Nếu như quan niệm chung về chu kỳ chính sách đã tương đối thống nhất thì sự phân chia một chu kỳ chính sách thành số lượng các giai đoạn và tên gọi cũng như nội dung các giai đoạn cụ thể lại còn có sự khác biệt khá nhiều. Một số tác giả cho rằng: mỗi chính sách vận động theo một quy trình, bao gồm 3 giai đoạn cơ bản: hoạch định chính sách, thực thi chính sách và đánh giá chính sách1. Khi phân tích mô hình chính sách công, một số tác giả cũng phân chia chu kỳ chính sách thành các giai đoạn hoạch định chính sách; tổ chức thực hiện chính sách và cuối cùng là đánh giá chính sách2. Hộp 10: Chu kỳ chính sách Trong chu trình chính sách, hoạt động phân tích chính sách thường xuyên diễn ra và các phương pháp phân tích chính sách được sử dụng theo nhiều cách khác nhau để cho ra kết quả phân tích đáng tin cậy nhất. Ngoài những phương pháp phân tích kể trên, thực tế một số phương pháp hay công cụ phân tích khác cũng thường được sử dụng, như phân tích SWOT, phân tích đánh giá chi phí thực hiện, chi phí tuân thủ, dự báo tác động (RIA). Trong hình dưới đây, các phương pháp được đề xuất theo chu trình chính sách ngành tài nguyên và môi trường theo 5 bước (A) Xác định vấn đề chính sách; (B) Hình thành chính sách; _____________ 1. Xem Nguyễn Đăng Thành: “Đánh giá chính sách công ở Việt Nam: vấn đề và giải pháp”, Học viện Hành chính Quốc gia, 2015. 2. Xem Thái Xuân Sang: “Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về chính sách công ở Việt Nam”, Học viện Hành chính Quốc gia, 2015. 73 điều này. Tuy nhiên, cũng dễ nhận thấy rằng các hoạt động này, đặc biệt là giám sát và điều chỉnh chính sách diễn ra ở mọi giai đoạn trong toàn bộ chu kỳ chính sách, cả trong giai đoạn hoạch định lẫn trong giai đoạn thực hiện chính sách. Công tác đánh giá chính sách cũng có thể được thực hiện một số lần từ khi nhận dạng, hoạch định chính sách cho tới khi thay thế chính sách. Như vậy, nếu coi mỗi giai đoạn trong chu kỳ chính sách là một thời kỳ có những hoạt động đặc trưng mà về cơ bản sẽ không lặp lại trong các giai đoạn khác thì chu kỳ chính sách chỉ bao gồm 3 giai đoạn (hình thành chính sách, thực hiện chính sách và thay thế chính sách). Một chính sách có thể trải qua một số chu kỳ điều chỉnh/thay đổi nên các giai đoạn này vừa kế tục, vừa diễn ra song song với nhau (xem Hình 6). Tất nhiên, sự phân chia chu kỳ chính sách luôn có tính ước lệ, tùy thuộc vào định nghĩa, khái niệm “giai đoạn của chu kỳ chính sách”. Do đó, nếu xét theo chức năng của các hoạt động trong chu kỳ chính sách, người ta có thể phân biệt nhiều hơn 3 giai đoạn cấu thành chu kỳ chính sách. Hình 6: Các giai đoạn trong những chu kỳ hình thành, điều chỉnh của một chính sách Hình thành chính sách Thực hiện chính sách Thay thế chính sách Hình thành chính sách Thực hiện chính sách Thay thế chính sách Hình thành chính sách Thực hiện chính sáchThay thế chính sách 75 Đứng trên lợi ích và hiệu quả của công tác quản lý chính sách, việc phân chia chu kỳ chính sách theo chức năng của các hoạt động sẽ hợp lý hơn, bởi nó cho phép dễ dàng xác định các hoạt động cần triển khai trong chu kỳ chính sách hơn. Nó cũng giúp cho việc kiểm tra toàn bộ chu kỳ chính sách một cách thuận lợi và giúp nắm được các công việc cần triển khai với chính sách dễ dàng hơn. Theo cách tiếp cận này, chu kỳ chính sách sẽ bao gồm các giai đoạn nhận dạng nhu cầu về chính sách (phát hiện vấn đề, lựa chọn vấn đề cần điều chỉnh bằng chính sách), xây dựng chính sách, triển khai/thực hiện chính sách, giám sát và đánh giá chính sách, thay đổi chính sách (kể cả việc điều chỉnh chính sách trong suốt quá trình thực hiện chính sách). II. SỰ CẦN THIẾT PHẢI XEM XÉT CHÍNH SÁCH TRONG CHU KỲ Trong thực tế, các nhà quản lý chính sách thường được yêu cầu phải luôn xem xét mỗi chính sách trong chu kỳ của nó. Việc xem xét một chính sách trong chu kỳ của nó thường bắt nguồn từ những lý do chủ yếu sau đây: Một là, các chính sách đều biến động theo thời gian. Sự biến động này xuất phát từ quan hệ nhân quả giữa các hoạt động mà chính sách điều chỉnh với kết quả của các hoạt động này cũng như tác động của chúng tới việc giải quyết vấn đề mà chính sách được thiết kế và tổ chức thực hiện để giải quyết. Nhờ có mối quan hệ nhân quả này và tác động do việc thực hiện chính sách mà bối cảnh phát triển kinh tế - xã hội biến động, có thể khiến vấn đề cần giải quyết trở nên gay gắt hơn hoặc được giải quyết. Điều này làm cho sự cần thiết phải thực hiện các nội dung cụ thể của chính sách thay đổi, tạo ra sự cần thiết phải điều chỉnh, thay đổi 76 chính sách. Như vậy, chính sách đã có sự chuyển hóa từ giai đoạn này sang giai đoạn khác trong chu kỳ biến đổi của nó. Do đó, nhận thức về vai trò, vị thế của chính sách trong chu kỳ của nó chính là nhận thức được nhu cầu và nội dung điều chỉnh, thay đổi nội dung của chính sách. Hai là, việc xem xét, phân tích chính sách trong toàn bộ chu kỳ của nó sẽ cho phép bảo đảm tính liên tục và sự phát triển của nó. Bản thân mỗi chính sách riêng biệt chỉ là một bộ phận cấu thành các định hướng và hành động trong một giai đoạn cụ thể của toàn bộ quá trình biến động của một loạt các hoạt động riêng lẻ cũng như một chương trình tổng thể của nhiều hoạt động và nhóm hoạt động có liên quan mật thiết với nhau để giải quyết một vấn đề kinh tế - xã hội. Nhận thức về vị trí của chính sách trong quá trình biến động của nó thực chất là nhận thức về vai trò và nội dung các giải pháp kinh tế - kỹ thuật và tổ chức để thực hiện mục tiêu của chính sách. Do tiến bộ khoa học và công nghệ cũng như biến động của các mối quan hệ, của tương quan lực lượng giữa các nhóm chủ thể chính sách nên cần định kỳ đánh giá về chúng để có những điều chỉnh thích hợp. Quá trình này thực ra cũng là quá trình biến động của chính sách từ giai đoạn này sang giai đoạn khác trong chu kỳ chính sách. Ba là, cần biết chính sách đang ở giai đoạn nào trong chu kỳ của nó (định vị chính sách trong chu kỳ) để có quyết định cần thiết về việc có thể đưa chính sách vào thực hiện hay chưa, đã cần điều chỉnh hay thay thế nó bằng một chính sách hợp lý hơn. Những quyết định này có ý nghĩa rất quan trọng vì mỗi chính sách đều cần được đưa vào thực hiện đúng lúc, được thay đổi, điều chỉnh đúng lúc và được thay thế đúng lúc. Bất kỳ giai đoạn nào không được triển khai đúng thời điểm đều có thể làm giảm hiệu quả của chính sách, cản trở việc giải quyết những vấn đề kinh tế - xã hội mà chính sách được thiết kế và triển khai để 77 giải quyết, thậm chí có thể cản trở sự phát triển kinh tế - xã hội. Nhiều ví dụ về tình trạng này có thể được nêu qua thực tế ở Việt Nam: Sự chậm trễ trong chuyển đổi cơ chế quản lý kinh tế từ kế hoạch hóa tập trung sang cơ chế thị trường, sự chậm trễ trong việc xóa bỏ chính sách bao cấp, sự chậm trễ trong việc xóa bỏ cơ chế xin - cho trong quản lý nhà nước đã ảnh hưởng bất lợi tới sự phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam. Ngược lại, một số chính sách đổi mới giáo dục, điều chỉnh sự phân cấp trong quản lý nhà nước đối với các doanh nghiệp nhà nước, chính sách tập trung hóa quá mức các nguồn lực vào các tập đoàn kinh tế nhà nước khi chưa chuẩn bị kịp các điều kiện về nhân lực, cơ chế đã khiến không đạt được các mục tiêu đề ra ban đầu. Bốn là, mặc dù mỗi chính sách có tính độc lập nhất định nhưng đều có liên quan với các chính sách khác (có cùng mục tiêu, tác động tới cùng một đối tượng, được thực hiện ở cùng một địa bàn,...) ở những mức độ khác nhau. Nếu chúng ở cùng một giai đoạn trong chu kỳ của chúng (hoặc ít nhất cũng ở những giai đoạn có tính chất tương tự nhau) thì có thể cộng hưởng với nhau, giúp nhân lên tác động của nhau. Ngược lại, nếu chúng ở những giai đoạn khác nhau khá xa trong chu kỳ mỗi chính sách, có thể sẽ xuất hiện những yếu tố làm giảm bớt tác động tích cực của nhau hoặc làm tăng rủi ro cho nhau, hoặc khiến chu kỳ của chúng bị rút ngắn lại. III. CÁC GIAI ĐOẠN TRONG CHU KỲ CHÍNH SÁCH 1. Phát hiện và lựa chọn vấn đề cần được điều chỉnh bằng chính sách Chính sách không bao giờ được xây dựng và ban hành một cách tùy ý, theo ý muốn chủ quan, mà là để giải quyết một hoặc một số vấn đề, bất cập hoặc mâu thuẫn trong thực tế. Do vậy, 78