Nguyên Tắc Người Gây Ô Nhiễm Phải Trả Tiền Theo Pháp Luật Môi Trường Việt Nam

" Nguyên Tắc Người Gây Ô Nhiễm Phải Trả Tiền Theo Pháp Luật Môi Trường Việt Nam 🔙 Quay lại trang tải sách pdf ebook Nguyên Tắc Người Gây Ô Nhiễm Phải Trả Tiền Theo Pháp Luật Môi Trường Việt Nam Ebooks Nhóm Zalo Chịu trách nhiệm xuất bản GIÁM ĐỐC - TỔNG BIÊN TẬP PGS.TS. PHẠM MINH TUẤN Chịu trách nhiệm nội dung ỦY VIÊN HỘI ĐỒNG BIÊN TẬP - XUẤT BẢN TS. VÕ VĂN BÉ Biên tập nội dung: Trình bày bìa: Chế bản vi tính: Đọc sách mẫu: VĂN THỊ THANH HƯƠNG NGUYỄN THỊ HẢI BÌNH TRẦN HÀ TRANG PHẠM VŨ PHƯƠNG LINH NGUYỄN VIỆT HÀ ĐƯỜNG HỒNG MAI NGUYỄN THANH TẤN KIỆT HÀ TRANG VIỆT HÀ Số đăng ký kế hoạch xuất bản: 427-2021/CXBIPH/27-365/CTQG. Số quyết định xuất bản: 30-QĐ/NXBCTQG, ngày 18/02/2021. Nộp lưu chiểu: tháng 4 năm 2021. Mã ISBN: 978-604-57-6515-9 Biên mục trên xuất bản phẩm của Thư viện Quốc gia Việt Nam Võ Trung Tín Nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền theo pháp luật môi trường Việt Nam : Sách chuyên khảo / Võ Trung Tín. - : Chính trị Quốc gia, 2020. - 304tr. ; 21cm ISBN 97860457666 1. Pháp luật 2. Môi trường 3. Phí bảo vệ môi trường 4. Việt Nam 5. Sách chuyên khảo 344.597046 - dc23 CTM0403p-CIP 4 5 LỜI NHÀ XUẤT BẢN Trong giai đoạn gần đây, công tác bảo vệ môi trường ở Việt Nam có nhiều khởi sắc theo chiều hướng tích cực. Tuy nhiên, sức ép từ quá trình phát triển kinh tế nhưng chưa quan tâm đầy đủ, đúng mức đến tính bền vững khi khai thác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên gắn với bảo vệ môi trường... cùng với những tác động của biến đổi khí hậu và thiên tai đã và đang tiếp tục làm gia tăng nhiều áp lực đối với môi trường, gây ra không ít vấn đề bức xúc về môi trường, tác động tới sức khỏe cộng đồng, ảnh hưởng và gây thiệt hại kinh tế, làm gia tăng các xung đột liên quan đến môi trường ảnh hưởng đến chủ trương phát triển bền vững của Đảng và Nhà nước ta. Ở các nước, khi vấn đề môi trường đang ngày càng trở thành mối quan tâm hàng đầu đối với sự phát triển bền vững thì nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền đã trở nên phổ biến. Hoạt động sản xuất của nền kinh tế thế giới đang ngày càng gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng, tác động tiêu cực đến điều kiện sống của toàn nhân loại, vì vậy, nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền được xem như là một nguyên tắc thể hiện việc áp dụng công cụ kinh tế để quản lý và giải quyết các vấn đề môi trường. Nhằm cung cấp cho bạn đọc có một tài liệu tham khảo hữu ích về nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền dưới khía cạnh pháp lý, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia Sự thật 6 NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN THEO PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG VIỆT NAM xuất bản cuốn sách chuyên khảo Nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền theo pháp luật môi trường Việt Nam của TS. Võ Trung Tín. Xin giới thiệu cuốn sách với bạn đọc. Tháng 5 năm 2020 NHÀ XUẤT BẢN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA SỰ THẬT 7 LỜI MỞ ĐẦU Cũng như nhiều quốc gia đang phát triển khác, ở Việt Nam, luật môi trường xuất hiện muộn. Vấn đề bảo vệ môi trường thực sự được quan tâm bắt đầu từ những năm 90 của thế kỷ XX, đánh dấu bằng việc ghi nhận một cách chính thức trong Hiến pháp năm 1992. Sự ra đời của Luật Bảo vệ môi trường năm 1993 với tư cách là một đạo luật độc lập về môi trường tiếp tục khẳng định sự quan tâm của Nhà nước Việt Nam đối với việc bảo vệ môi trường.1 So với một số lĩnh vực pháp luật khác, pháp luật môi trường được coi là lĩnh vực pháp luật còn mang nhiều tính hình thức. Một số quy định không khả thi và khó triển khai trên thực tế do thiếu các thiết chế bảo đảm thực thi, cơ chế giải quyết bồi thường thiệt hại do ô nhiễm môi trường gây ra chưa phù hợp, các biện pháp xử lý vi phạm pháp luật về môi trường còn chưa thực sự hiệu quả... Pháp luật môi trường Việt Nam hiện nay chưa ghi nhận đầy đủ và chính xác các chủ thể gây ra ô nhiễm môi trường (tác nhân chính dẫn đến thực trạng môi trường đáng báo động), cũng như chưa ràng buộc đầy đủ nghĩa vụ của các chủ thể này; dẫn đến việc xem nhẹ các quy định pháp luật môi trường hoặc sẵn sàng đánh đổi theo quan điểm “phát triển 1. Võ Trung Tín: “Một số đánh giá về pháp luật môi trường Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 08 (336), 2017, tr. 15. 8 NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN THEO PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG VIỆT NAM bằng mọi giá”, kể cả hy sinh những lợi ích về môi trường cho các hoạt động phát triển kinh tế. Điều này đặt ra nhu cầu cần xây dựng các quy định pháp luật môi trường theo hướng tác động tương xứng vào lợi ích kinh tế của các chủ thể, từ đó định hướng hành vi xử sự của họ theo hướng có lợi cho môi trường. Nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền” (hoặc “người gây ô nhiễm phải trả giá”, “người gây ô nhiễm phải trả” - Polluter Pays Principle), đã trở nên phổ biến tại nhiều nước trên thế giới trong những năm gần đây, khi vấn đề môi trường đang ngày càng trở thành mối quan tâm hàng đầu đối với sự phát triển bền vững của hầu hết các quốc gia. Khi con người nhận thức được rõ hơn rằng hoạt động sản xuất của nền kinh tế thế giới đang ngày càng gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng, tác động tiêu cực đến điều kiện sống của toàn nhân loại, thì nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền được xem như là một nguyên tắc thể hiện việc áp dụng công cụ kinh tế để quản lý và giải quyết các vấn đề môi trường. Trong tổng thể sự phát triển bền vững của một quốc gia, chính sách môi trường và chính sách kinh tế có mối quan hệ chặt chẽ. Ở nhiều nước trên thế giới, nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền được sử dụng là một công cụ chính thức để kiểm soát các hoạt động ảnh hưởng tới môi trường của các chủ thể. Ở Việt Nam, nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền cũng được xem xét và áp dụng trong việc quản lý môi trường nhằm hạn chế các tác động tiêu cực của các chủ thể vào môi trường. Cuốn sách là công trình nghiên cứu đầy đủ khoa học và có hệ thống về nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền, LỜI MỞ ĐẦU 9 các vấn đề lý luận, các quy định pháp luật thể hiện và thực hiện nguyên tắc, từ đó tìm ra giải pháp nhằm hoàn thiện các quy định pháp luật môi trường và cơ chế triển khai thực hiện có hiệu quả nguyên tắc này ở Việt Nam. Tác giả rất biết ơn các đồng nghiệp đã luôn quan tâm, đồng hành, chia sẻ và đóng góp những ý kiến quý báu trong quá trình hoàn thành cuốn sách, đặc biệt là PGS. TS. Phạm Hữu Nghị - nguyên Tổng biên tập Tạp chí Nhà nước và Pháp luật - Người đã dành rất nhiều thời gian và tâm huyết để đọc và góp ý cho tác giả. Mặc dù có nhiều cố gắng, song, cuốn sách khó tránh khỏi những điểm hạn chế, chưa làm hài lòng tất cả người đọc. Tác giả rất mong nhận được những đóng góp, phản hồi về nội dung và hình thức để tiếp tục hoàn thiện cuốn sách này. Tháng 5 năm 2020 TS. Võ Trung Tín vttin@hcmulaw.edu.vn https://www.facebook.com/trungtin22 10 11 Chương I NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN I. CƠ SỞ HÌNH THÀNH VÀ QUÁ TRÌNH PHÁT TRIỂN CỦA NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN Phát triển là quy luật tất yếu của cuộc sống. Hoạt động phát triển tạo ra của cải vật chất, giúp cải thiện chất lượng cuộc sống con người, đồng thời ảnh hưởng đến môi trường thông qua việc tác động đến các yếu tố môi trường. Những hoạt động của con người như: khai thác tài nguyên thiên nhiên, sản xuất, tiêu thụ sản phẩm... và hoạt động của thiên nhiên như: động đất, núi lửa, bão, lũ... làm cho môi trường biến đổi. Các dạng biến đổi cơ bản là ô nhiễm môi trường, suy thoái môi trường, sự cố môi trường. Xét về mặt kinh tế, ô nhiễm môi trường phụ thuộc vào tác động của chất thải, đó là hiệu ứng vật lý đối với sinh vật như thay đổi giống loài, giảm sút năng suất sinh học; là phản ứng của con người đối với tác động đó như không hài lòng, buồn phiền, lo lắng, băn khoăn. Có thể coi sự phản ứng của con người như là sự giảm phúc lợi. Ví dụ, khi sản xuất giấy có các khí thải như SO2, H2S, Cl... có nước thải lẫn axít HCl, các chất thải rắn như bùn, vôi, xơ sợi... làm chết một số thủy sinh vật, thay đổi năng suất lúa, cây trồng 12 NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN THEO PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG VIỆT NAM trong vùng. Dân cư trong vùng chịu tác động của chất thải cũng bị suy giảm sức khỏe, ốm đau... Các hiện tượng trên được gọi là ngoại ứng, là ảnh hưởng của một hoạt động xảy ra bên trong một hệ sản xuất lên các yếu tố khác ngoài hệ sản xuất đó1. Có hai loại ngoại ứng: ngoại ứng tích cực (ngoại ứng dương) và ngoại ứng tiêu cực (ngoại ứng âm). Ngoại ứng tích cực là những hoạt động đem lại phúc lợi cho con người tốt hơn, ngược lại, ngoại ứng âm là những hoạt động gây tác động xấu đến môi trường sống của con người. Khi ngoại ứng tiêu cực gây tổn thất phúc lợi đối với các tác nhân khác, mà tổn thất phúc lợi đó không được đền bù thì chính nó gây ra chi phí bên ngoài2. Ngoại ứng tiêu cực dẫn đến ô nhiễm nhưng không nhất thiết phải loại bỏ nó, bởi sản xuất là tất yếu của quá trình phát triển. Theo quy luật nhiệt động học, không tồn tại sản phẩm mà không kèm theo phát thải chất ô nhiễm. Muốn đạt mức ô nhiễm bằng 0, có nghĩa là không có hoạt động kinh tế, là không phù hợp với xu thế phát triển. Vì vậy, ngoại ứng xảy ra là điều tất nhiên. Vấn đề là ngoại ứng đến mức nào để xã hội chấp nhận được. Môi trường có ba chức năng cơ bản, đó là: không gian sống cho con người và sinh vật; cung cấp các nguồn tài nguyên; nơi chứa đựng phế thải sản xuất và sinh hoạt3. Nhờ có chức năng thứ ba mà môi trường có khả năng hấp thụ, đồng hóa chất thải, 1. Lê Quốc Lý (chủ biên): Giáo trình kinh tế môi trường, Nxb. Chính trị quốc gia - Sự thật, Hà Nội, 2014, tr. 35. 2. Hoàng Xuân Cơ: Giáo trình kinh tế môi trường, Nxb. Giáo dục Việt Nam, Hà Nội, 2010, tr. 51. 3. Xem thêm Hoàng Xuân Cơ: Giáo trình kinh tế môi trường, Sđd, tr. 54; Lê Quốc Lý (chủ biên): Giáo trình kinh tế môi trường, Sđd, tr. 39. Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN 13 biến chúng thành những chất ít hoặc không độc hại, thậm chí là có lợi. Đây được xem như sức chịu tải của môi trường. Nếu lượng chất thải vừa phải, hoặc ít chứa chất gây ô nhiễm, sức chịu tải của môi trường bảo đảm. Nếu vượt quá ngưỡng cho phép, ô nhiễm môi trường xuất hiện. Vấn đề quan trọng là cân đối giữa các ngoại ứng tiêu cực với mức độ ô nhiễm để duy trì sản xuất và bảo đảm môi trường. Trong quá trình sản xuất, nếu có chi phí bên ngoài thì mức tối ưu xã hội của hoạt động sản xuất không trùng với mức tối ưu cá nhân. Làm thế nào để đạt được mức tối ưu xã hội của hoạt động sản xuất? Nhà kinh tế học Ronald Coase1 đã đưa ra ý tưởng về quyền sở hữu thông qua thị trường để đạt được mức hoạt động tối ưu này. Quyền sở hữu liên quan đến quyền sử dụng tài nguyên, môi trường và xác lập quyền làm chủ tài nguyên thiên nhiên. Quyền sử dụng tài nguyên được giới hạn trong luật pháp mà xã hội quy định. Môi trường là nguồn lực, cho nên nó là một tài sản và có quyền sở hữu. Quyền sở hữu tài sản có thể thuộc về tư nhân hay cộng đồng. Khi quyền sở hữu về môi trường thay đổi, sẽ dẫn đến sự thay đổi giải pháp thị trường để đạt mức hoạt động tối ưu. Nếu không có sự điều chỉnh của thị trường, 1. Ronald Harry Coase (1910-2013) là nhà kinh tế và tác giả người Anh. Ông là Giáo sư danh dự tại Trường Luật - Đại học Chicago. Coase được biết đến với hai bài nổi tiếng: “Bản chất của Công ty” (1937), trong đó giới thiệu các khái niệm về chi phí giao dịch để giải thích bản chất và giới hạn của các công ty, và “Vấn đề chi phí xã hội” (1960) cho thấy rằng quyền sở hữu rõ ràng có thể vượt qua những vấn đề của yếu tố bên ngoài. Ông nhận giải Nobel Kinh tế năm 1991. 14 NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN THEO PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG VIỆT NAM nhà sản xuất (người gây ô nhiễm) sẽ cố gắng hoạt động ở mức tối đa để thu lợi nhuận cao nhất. Xét hai trường hợp: - Trường hợp thứ nhất, nếu quyền sở hữu môi trường thuộc người bị ô nhiễm (chẳng hạn, Nhà nước quy định không được xả thải trong khu vực nào đó), người bị ô nhiễm sẽ không muốn bị ô nhiễm (dù rất ít), vô hình chung họ không muốn có hoạt động sản xuất. Nói cách khác, người sản xuất không được quyền gây ô nhiễm (không có ngoại ứng). Điều này trái với mục đích của người gây ô nhiễm. Vì vậy, sẽ xảy ra sự mặc cả (thông qua thị trường) giữa người gây ô nhiễm và người chịu ô nhiễm. Nếu người gây ô nhiễm đền bù cho người chịu ô nhiễm một khoản chi phí tối thiểu lớn hơn chi phí bên ngoài do ngoại ứng gây ra, người gây ô nhiễm vẫn thu được lợi nhuận lớn hơn nhiều so với chi phí phải bỏ ra để đền bù cho người chịu ô nhiễm. Thỏa thuận như vậy có lợi cho cả hai bên. - Trường hợp thứ hai, nếu quyền sở hữu môi trường thuộc người gây ô nhiễm (chẳng hạn, Nhà nước cho phép phát thải) thì họ sẽ hoạt động để có lượng sản phẩm tối đa, mức gây ô nhiễm lớn vì họ có quyền phát thải ra môi trường mà họ được sở hữu. Trong trường hợp này, người chịu ô nhiễm gánh chịu chi phí bên ngoài lớn. Vì vậy, họ muốn nhà sản xuất giảm mức hoạt động. Như vậy, sẽ xảy ra mặc cả giữa người gây ô nhiễm và người chịu ô nhiễm. Nếu người chịu ô nhiễm bỏ ra một khoản chi phí tối thiểu lớn hơn lợi nhuận mà nhà sản xuất bị thiệt hại do giảm mức sản xuất thì người sản xuất (người gây ô nhiễm) sẵn sàng chấp nhận. Điều đó có lợi cho người chịu ô nhiễm, mặc dù họ bỏ ra một khoản chi phí đền Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN 15 bù nhưng lại giảm được (tránh được) chi phí bên ngoài lớn hơn rất nhiều. Như vậy, không cần sự can thiệp của chính phủ, sự thỏa thuận giữa những người gây ô nhiễm và người chịu ô nhiễm thông qua thị trường vẫn có thể đạt được mức hoạt động tối ưu. Đó chính là lý thuyết Coase1. Lý thuyết này đóng vai trò quan trọng trong việc điều chỉnh ô nhiễm mà không cần sự can thiệp của chính phủ. Tuy nhiên, trong một số trường hợp, lý thuyết này tỏ ra không thích hợp. Chẳng hạn, tác nhân gây ô nhiễm bao gồm nhiều nguồn, phía chịu ô nhiễm cũng không xác định rõ, lúc này, cần có sự can thiệp của chính phủ. Bên cạnh đó, môi trường trong trường hợp thỏa thuận thường là tài sản chung, tức là sự thỏa thuận chung giữa rất nhiều chủ thể, việc tìm ra chủ thể đại diện đứng ra thỏa thuận là rất khó. Trong những trường hợp như vậy, cần có sự can thiệp của chính phủ như ban hành các quy định về tiêu chuẩn ô nhiễm hoặc thuế ô nhiễm dựa vào mức thiệt hại do ô nhiễm gây ra. Một trong những loại thuế đó gọi là thuế Pigou, được đề xuất bởi nhà kinh tế học người Anh Arthur Cecil Pigou2. 1. Xem thêm Hoàng Xuân Cơ: Giáo trình kinh tế môi trường, Sđd, tr. 55-57; Lê Quốc Lý (chủ biên): Giáo trình kinh tế môi trường, Sđd; Nguyễn Mậu Trung, Vũ Thị Phương Thụy đồng chủ biên: Giáo trình kinh tế môi trường, Nxb. Tài chính, Hà Nội, 2010, tr. 54-57. 2. Arthur Cecil Pigou (1877-1959) là nhà kinh tế học người Anh, là Chủ nhiệm Khoa Kinh tế chính trị học của Trường Đại học Cambridge năm 1908. Ông đã đào tạo và có ảnh hưởng đến nhiều nhà kinh tế ở Cambridge. Tác phẩm của ông bao gồm nhiều lĩnh vực về kinh tế, đặc biệt là kinh tế học phúc lợi, lý thuyết chu kỳ kinh doanh, thất nghiệp, tài chính công... 16 NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN THEO PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG VIỆT NAM Trong tác phẩm “Kinh tế học phúc lợi” được xuất bản ngay từ những năm 20 của thế kỷ XX, A. Pigou cho rằng, đối với một nền kinh tế lý tưởng thì giá cả các loại hàng hóa phải phản ánh đầy đủ các chi phí xã hội, kể cả chi phí môi trường (như chi phí khai thác tài nguyên, chi phí để phục hồi môi trường...) 1. Nếu không, môi trường sẽ bị tàn phá do việc gây ô nhiễm mà không phải trả tiền. Cụ thể, nếu ta gọi chi phí mà nhà sản xuất phải bỏ ra để sản xuất ra 1 đơn vị sản phẩm là x thì chi phí mà xã hội phải gánh chịu để có được sản phẩm ấy là một giá trị x’ lớn hơn x vì chi phí x’ còn bao gồm cả những tổn hại ô nhiễm môi trường mà xã hội phải gánh chịu. Điều này có nghĩa là chi phí của người sản xuất để cho ra một sản phẩm không phản ánh hết những chi phí mà xã hội phải gánh chịu để có được sản phẩm đó. Để khắc phục cho sự mất cân đối này, theo A. Pigou, Nhà nước cần phải can thiệp thông qua công cụ kinh tế như thuế và phí... Việc buộc người sản xuất phải trả tiền cho hành vi gây ô nhiễm của mình thông qua việc nộp thuế và phí sẽ giúp giá trị x tiến đến gần giá trị x’. Chính sách này ngoài việc mang lại những hiệu quả kinh tế còn giúp bảo vệ thiên nhiên, giảm thiểu ô nhiễm môi trường. Khi nhà sản xuất nội vi hóa các phí tổn mà mình phải gánh chịu do hành vi gây ô nhiễm môi trường vào trong giá cả của hàng hóa thì sẽ khiến giá hàng hóa tăng lên. Giá cả tăng so với trước sẽ khiến lượng cầu giảm, từ đó nhà sản xuất sẽ thu hẹp lại quy mô sản xuất để cân bằng lượng cung - cầu. 1. Nguyễn Thế Chinh (chủ biên): Áp dụng các công cụ kinh tế để nâng cao năng lực quản lý môi trường ở Hà Nội, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1999, tr. 17. Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN 17 Nhờ vậy mà môi trường sẽ giảm bớt ô nhiễm1. Mặc dù quan điểm trên của A. Pigou còn có những hạn chế cần phải tiếp tục hoàn thiện nhưng nó đã đặt nền móng cho việc hình thành nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền2. Từ lý thuyết của R. Coase và A. Pigou, có thể nhận thấy, nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền ra đời xuất phát từ quan điểm cho rằng môi trường là một loại hàng hóa đặc biệt. Khi khai thác, sử dụng môi trường thì các chủ thể phải trả tiền. Nhà nước đứng ra để bán quyền tác động đó. Kinh tế chính trị học định nghĩa hàng hóa là sản phẩm của lao động có thể thỏa mãn một nhu cầu nào đó của con người thông qua trao đổi mua - bán với nhau. Hàng hóa là một phạm trù lịch sử. Sản phẩm lao động mang hình thái hàng hóa khi nó là đối tượng mua - bán trên thị trường. Hàng hóa có thể ở dạng vật thể (hữu hình) hoặc ở dạng phi vật thể3. Hàng hóa luôn có hai thuộc tính là giá trị và giá trị sử dụng. Môi trường đáp ứng yêu cầu của người mua (những người gây ô nhiễm) về số lượng và chất lượng, cho nên nó có giá trị sử dụng. Còn giá trị của môi trường được tạo ra bởi các 1. Philippe Bontems, Gilles Rotillon: Kinh tế học môi trường - Économie de l’environnement, Nguyễn Đôn Phước (dịch giả), Nxb. Trẻ, 2007, tr. 94. 2. Peter Barnes: Chủ nghĩa tư bản phiên bản 3.0 - Capitalism 3.0, Nguyễn Đình Huy (dịch giả), Nxb. Trẻ, Thành phố Hồ Chí Minh, 2007, tr. 54. 3. Hội đồng Trung ương chỉ đạo biên soạn giáo trình quốc gia các bộ môn khoa học Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh: Giáo trình kinh tế chính trị Mác - Lênin, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2015, tr. 118. 18 NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN THEO PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG VIỆT NAM chi phí cho việc khắc phục, cải thiện nó. Vì thế, môi trường cũng là hàng hóa, nhưng nó là một loại hàng hóa đặc biệt, vì môi trường mang tính cộng đồng, mọi người đều khai thác, sử dụng và tác động đến môi trường1. Các chủ thể phải trả tiền khi có hành vi khai thác, sử dụng các yếu tố môi trường (tiền bỏ ra để mua quyền khai thác, sử dụng, quyền tác động đến môi trường). Người được hưởng lợi từ việc trả giá này là toàn thể cộng đồng và nhà nước là người đại diện đứng ra thu tiền và sử dụng tiền để tiếp tục bảo đảm việc bảo vệ môi trường. Trong điều kiện nền kinh tế thị trường, yêu cầu quan trọng đặt ra đối với hoạt động bảo vệ môi trường, pháp luật môi trường nói riêng là thị trường hóa các yếu tố môi trường, coi yếu tố môi trường là hàng hóa. Những chủ thể muốn khai thác, sử dụng các yếu tố môi trường phải trả tiền mua quyền khai thác, sử dụng. Các yếu tố môi trường như: đất, nước, không khí, rừng, khoáng sản... vừa là môi trường sống của con người, vừa là tư liệu sản xuất cho quá trình phát triển kinh tế của con người. Hoạt động phát triển kinh tế, có thể nói, là một quá trình chuyển đổi vật chất và năng lượng. Chúng ta không thể tiêu hủy vật chất và năng lượng theo nghĩa tuyệt đối, nên chúng sẽ tái xuất hiện như chất thải và cuối cùng được thải ra môi trường. Nói cách khác, tất cả các hoạt động khai thác, sản xuất hay tiêu thụ tài nguyên cuối cùng đều đưa đến những sản phẩm phế thải bằng với lượng tài nguyên sử dụng cho các hoạt động này. 1. Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, sửa đổi, bổ sung năm 2018 giới hạn môi trường chỉ bao gồm các yếu tố vật chất tự nhiên và nhân tạo, không bao gồm các yếu tố tinh thần (khoản 1 Điều 3). Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN 19 Không thể nào có khả năng thu hồi (tái sinh) toàn bộ những sản phẩm phế thải để đưa vào lại chu trình tài nguyên. Mô hình này cho thấy nền kinh tế là một hệ thống chế biến nguyên liệu và chuyển đổi thành sản phẩm. Các nguyên liệu hữu dụng (gồm các tài nguyên không thể tái tạo như khoáng sản, dầu và những tài nguyên có thể tái tạo như lâm sản, thủy hải sản...) được hút vào hệ thống kinh tế, đó là những nguyên liệu đầu vào chủ yếu của khu vực sản xuất. Sau đó chúng trải qua một loạt những thay đổi trong quá trình chế biến và tính hữu dụng của chúng tạo thành những sản phẩm hàng hóa và dịch vụ. Hàng hóa và dịch vụ sản xuất ra là hiện thân của một phần nguồn vật chất và nhiên liệu này sau đó đến tay người tiêu dùng. Tất cả các quá trình này đều tác động xấu đến môi trường ở các mức độ khác nhau. Bên cạnh đó, nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền còn được xác lập trên cơ sở những ưu điểm của công cụ kinh tế trong bảo vệ môi trường1. Công cụ kinh tế là những cách thức mà qua đó chính phủ có thể thay đổi hành vi ứng xử của người dân nhằm mục tiêu bảo vệ môi trường. Nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền có một hệ thống các công cụ kinh tế nhằm tác động vào chi phí và lợi ích trong hoạt động của các chủ thể họ thay đổi hành vi ứng xử sao cho theo chiều hướng có lợi cho môi trường. Các công cụ kinh tế được xây dựng dựa trên những nguyên tắc cơ bản của nền kinh tế thị trường 1. Võ Trung Tín, Nguyễn Lâm Trâm Anh: “Thuế bảo vệ môi trường - hình thức thực hiện nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền trong pháp luật môi trường Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 16 (272), 2014, tr. 36, 37. 20 NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN THEO PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG VIỆT NAM với mục đích điều hòa xung đột giữa phát triển kinh tế và bảo vệ môi trường. Công cụ kinh tế là những phương tiện, chính sách có tác dụng làm thay đổi chi phí và lợi ích của những hoạt động kinh tế thường xuyên gây tác động đến môi trường nhằm mục đích tăng cường ý thức trách nhiệm của các chủ thể trước việc gây ra những tổn hại đến môi trường. Các công cụ kinh tế sẽ tạo điều kiện để các doanh nghiệp chủ động có kế hoạch bảo vệ môi trường và tuân thủ pháp luật thông qua việc lồng ghép chi phí bảo vệ môi trường vào chi phí sản xuất, kinh doanh và giá thành sản phẩm. Công cụ kinh tế hoạt động theo cơ chế giá cả trên thị trường, thông qua việc thực hiện các hoạt động môi trường có thể giúp nâng cao hoặc hạ thấp chi phí, từ đó mà ảnh hưởng đến lợi nhuận của các doanh nghiệp. Công cụ kinh tế còn tạo ra khả năng lựa chọn cho các chủ thể cách ứng xử sao cho phù hợp với những điều kiện và hoàn cảnh cụ thể, hướng tới mục tiêu bảo vệ môi trường. Các công cụ kinh tế đã được xây dựng và áp dụng khá hiệu quả trong quản lý môi trường ở nhiều quốc gia trên thế giới. Công cụ thuế, phí môi trường được các quốc gia phát triển áp dụng sớm nhất, từ những năm 70 của thế kỷ XX. Sau đó, các công cụ kinh tế trong quản lý môi trường khác được xem xét, áp dụng tại các quốc gia phát triển. Về số lượng cũng như tính phổ biến của việc áp dụng các công cụ kinh tế trong quản lý môi trường ở quốc gia đang phát triển còn hạn chế nhưng các quốc gia này cũng đã bước đầu áp dụng một số công cụ kinh tế trong quản lý môi trường. Theo báo cáo của các nước thuộc Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) năm 1994, trong số Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN 21 14 nước điều tra, đã có 150 loại công cụ kinh tế được đề nghị áp dụng1. Các công cụ kinh tế trong quản lý môi trường được áp dụng tại các quốc gia trên thế giới rất đa dạng. Có thể kể đến một số loại công cụ kinh tế phổ biến và chủ yếu như: tài trợ, thuế, phí bảo vệ môi trường, ký quỹ, đặt cọc, giấy phép xả thải có thể chuyển nhượng2. Việc sử dụng công cụ kinh tế trong bảo vệ môi trường có những ưu điểm rất lớn như: giúp tiết kiệm và nâng cao hiệu quả của chi phí bỏ ra, giúp khuyến khích nhiều hơn sự đổi mới, cải tiến trong công nghệ sản xuất, kinh doanh; giúp tăng hiệu quả trong sử dụng các nguồn tài nguyên và bảo vệ môi trường, giúp việc quản lý môi trường trở nên linh hoạt và mềm dẻo, giúp thay đổi hành vi của cả người sản xuất và người tiêu dùng, định hướng hành động của mỗi chủ thể theo hướng ngày càng thân thiện hơn với môi trường. Chính vì thế, việc lựa chọn, xây dựng và áp dụng các công cụ kinh tế theo nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền vào hoạt động quản lý môi trường tùy thuộc vào điều kiện cụ thể của mỗi quốc gia trên cơ sở tính đến hiệu quả kinh tế và bảo đảm tính công bằng khi thực hiện, có tính khả thi cao cũng như thực sự góp phần vào việc bảo vệ môi trường ở quốc gia mình. Như vậy, các công cụ kinh tế mang tính tương phản với những quy định hành chính có tính chất “mệnh lệnh - kiểm tra” thông thường. Tuy nhiên, biện pháp sử dụng 1. Nguyễn Thế Chinh (chủ biên): Áp dụng các công cụ kinh tế để nâng cao năng lực quản lý môi trường ở Hà Nội, Sđd, tr. 48, 62. 2. Lê Hồng Hạnh (chủ biên): Những nền tảng pháp lý cơ bản của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam, Trung tâm học liệu Đại học Sư phạm Hà Nội, 2002, tr. 327-333. 22 NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN THEO PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG VIỆT NAM các công cụ kinh tế trong bảo vệ môi trường cần phải được áp dụng đồng bộ, thường xuyên cùng với các biện pháp khác (biện pháp chính trị, biện pháp tuyên truyền, giáo dục, biện pháp khoa học - công nghệ, biện pháp pháp lý). Được nhắc đến như là một nguyên tắc kinh tế vào những năm 1970, nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền sau đó được ghi nhận trong Hiệp ước EC (EC Treaty) năm 1987. Nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền bắt nguồn từ sáng kiến do Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế OECD đề xuất hợp tác vào các năm 1972 và 1974. Ngay từ những năm 70 của thế kỷ XX, OECD và Cộng đồng chung châu Âu (CEE) đã đốc thúc các chính phủ thành viên khẩn cấp ban hành những luật lệ dựa trên nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền. Năm 1972, nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền được ghi nhận trong văn kiện của OECD1 với ý nghĩa là “nguyên tắc được dùng để phân bổ chi phí cho các biện pháp ngăn ngừa và kiểm soát ô nhiễm nhằm khuyến khích việc sử dụng hợp lý nguồn tài nguyên môi trường khan hiếm và tránh làm ảnh hưởng tới đầu tư và thương mại quốc tế”2. Tại bản Khuyến nghị ngày 14/11/1974 của Hội đồng Bộ trưởng OECD về việc áp dụng nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền, OECD ghi nhận rằng người gây ô nhiễm phải gánh chịu các chi phí cho các biện pháp ngăn ngừa và khắc phục ô nhiễm, các biện pháp này được quyết định bởi Nhà nước để môi trường trở về hiện trạng có thể chấp nhận được. 1. Khuyến nghị về các nguyên tắc chỉ đạo liên quan đến các khía cạnh kinh tế và chính sách môi trường của OECD ngày 26/5/1972. 2.OECD (1975), Environmentalprinciplesandconcepts, Organization for Economic Co-operation and Development, Paris, p. 12. Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN 23 OECD sau đó tiếp tục xây dựng nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền như một nguyên tắc buộc người gây ô nhiễm phải chịu chi phí thực hiện các biện pháp khắc phục và cải thiện môi trường trong quyết định của cơ quan công quyền để bảo đảm môi trường trong tình trạng có thể chấp nhận được. Đến năm 1989, OECD đã đưa thêm vào phạm vi điều chỉnh của nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền những chi phí liên quan đến ô nhiễm ngẫu nhiên. Phạm vi điều chỉnh của nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền đã phát triển theo thời gian để bao gồm cả phòng ngừa ô nhiễm ngẫu nhiên, kiểm soát ô nhiễm và chi phí làm sạch. Nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền ngày hôm nay là một nguyên tắc chung được công nhận trong luật môi trường quốc tế, và nó là nguyên tắc cơ bản trong chính sách môi trường của cả OECD và Liên minh châu Âu (EU). Nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền cũng đã được khẳng định trong Tuyên bố Rio De Janero tại Nguyên tắc số 16: “Các nhà chức trách của mỗi quốc gia nên cố gắng đẩy mạnh sự quốc tế hóa những chi phí môi trường và sử dụng các biện pháp kinh tế, căn cứ vào quan điểm về nguyên tắc người gây ô nhiễm phải chịu phí tổn ô nhiễm, với sự quan tâm đúng mức đối với quyền lợi chung của cộng đồng và không làm méo mó thương mại và đầu tư quốc tế”1. 1. Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường - Tổng cục Khí tượng thủy văn: Các công ước quốc tế về bảo vệ môi trường, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1995, tr. 11. 24 NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN THEO PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG VIỆT NAM Nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền còn được đề cập cả trong kế hoạch thực hiện chương trình nghị sự và Hội nghị thượng đỉnh thế giới về phát triển bền vững (WSSD) tại Johannesburg vào năm 2002, trong Hiệp ước thành lập Cộng đồng châu Âu và trong một số hiệp định đa phương về môi trường. Tại Hoa Kỳ, trước đây không chính thức công nhận nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền như một nguyên tắc rõ ràng hay chính sách quan trọng, nhưng vẫn đưa ra nhiều văn bản quy định về nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền. Đạo luật Không khí năm 1970 (The Clean Air Act) và Đạo luật Nước năm 1977 (The Clean Water Act) yêu cầu các chủ thể phải trả một khoản chí phí tương xứng với tính chất và mức độ gây ô nhiễm với chi phí riêng của họ. Sự ra đời của Đạo luật CERCLA năm 1980 (The Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act) có thể coi là một cột mốc đáng chú ý trong sự phát triển của nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền tại Hoa Kỳ. CERCLA được ban hành bởi Quốc hội Hoa Kỳ vào cuối năm 1980, nhằm đáp ứng mối quan tâm của quốc gia về việc kiểm soát những chất thải độc hại đe dọa đến sức khỏe cộng đồng và các nguồn tài nguyên thiên nhiên hữu hạn. CERCLA đã đánh dấu sự mở đầu của những nỗ lực trong việc xác định, kiểm tra và khắc phục những khách thể bị ô nhiễm thông qua công cụ kinh tế mà trước đây không được quy định rõ ràng trong bất kỳ văn bản pháp luật nào. CERLA áp đặt những yêu cầu về thu dọn và báo cáo đối với các chủ thể tư nhân cũng như các cơ sở liên bang, bằng cách: - Xác định những khu vực có tình trạng xả thải các chất độc hại đã diễn ra hoặc có khả năng xuất hiện và đe dọa nghiêm trọng đến đời sống con người và môi trường tự nhiên; Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN 25 - Có những hành động thích hợp và kịp thời để khắc phục tình trạng đó; - Yêu cầu các bên có trách nhiệm đối với việc xả thải các chất độc hại vào môi trường phải trả tiền cho các hoạt động dọn dẹp1. CERCLA đề cập hai hành động liên quan đến nguyên tắc, đó là: hành động loại bỏ, được xem như là phản ứng mang tính ngắn hạn nhằm giải quyết kịp thời vấn đề xả thải những chất độc hại đe dọa môi trường và sức khỏe cộng đồng; ngược lại, hành động khắc phục hậu quả là những hành vi mang tính dài hạn, nhằm giảm thiểu tối thiểu những nguy hiểm do việc xả thải chất độc hại mà trong thời gian ngắn không thể thực hiện được, bao gồm những những biện pháp lâu dài như ngăn chặn sự lan rộng của các chất gây ô nhiễm. CERLA còn bao gồm điều khoản trao quyền cho Cơ quan bảo vệ môi trường Hoa Kỳ (The United States Environmental Protection Agency, viết tắt là EPA) trong việc hướng dẫn các công việc xử lý chất thải của chủ thể tư nhân và sử dụng các công cụ hòa giải, khuyến khích để có được sự hợp tác từ các chủ thể này. Thông qua CERCLA, Cơ quan bảo vệ môi trường Hoa Kỳ ban hành những quy định nhằm xử lý những chất thải độc hại đối với môi trường, bao gồm chế độ trách nhiệm nghiêm ngặt đối với các chủ thể gây ô nhiễm. Nếu các bên có trách nhiệm có thể sẵn sàng thực hiện nhiệm vụ, EPA sẽ thương lượng một 1. J. Whitney Pesnell: The Contribution Bar in CERCLA Settlements and Its Effect on the Liability of Nonsettlors, 58 LA. L. REV., 1997, p. 167, 190. 26 NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN THEO PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG VIỆT NAM thỏa thuận hợp lý, nếu không, EPA có thể đơn phương áp đặt các biện pháp buộc bên có trách nhiệm phải thực hiện1. Sau sáu năm đầu thực hiện đạo luật CERLA, SARA (Superfund Amendments and Reauthorization Act), được thông qua vào năm 1986, phản ánh những kinh nghiệm từ quá trình và nêu ra một số sửa đổi và bổ sung. SARA nhấn mạnh tầm quan trọng của các biện pháp khắc phục hậu quả lâu dài và công nghệ xử lý các chất thải gây độc hại; vai trò của Nhà nước trong chương trình Superfund (chương trình của Chính phủ liên bang nhằm làm sạch những khu vực bị ô nhiễm bởi các chất thải độc hại) được tăng cường và khuyến khích sự tham gia tích cực của công dân trong việc xác định những biện pháp thích hợp cho hoạt động làm sạch và dọn dẹp môi trường. Đạo luật CERLA (sau đó là SARA) đã thể hiện khá rõ nét vai trò của nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền. Ưu điểm của đạo luật này đó là xác định cụ thể các đối tượng nguy hiểm đối với môi trường, góp phần giúp cho EPA dễ dàng tính toán được chi phí mà người gây ô nhiễm phải trả và đưa ra những biện pháp xử lý hợp lý, kịp thời đối với từng trường hợp. Đạo luật về bảo tồn tài nguyên và thu hồi sản phẩm (RCRA) cũng như pháp luật về siêu quỹ (Superfund) của Hoa Kỳ cũng là những văn bản tiếp theo việc áp dụng nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền. 1. Ian Mann: A Comparative study of the Polluter pay principle and its international normative effect on pollutive processes, 2009, pp. 17-20. Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN 27 Trong khu vực OECD, nhiều nước đã sử dụng hai công cụ này từ những năm 1990 và cho đến nay đã có trên 150 loại công cụ được áp dụng ở châu Âu và châu Á trong đó có 10 loại công cụ được sử dụng phổ biến ở các nước trên thế giới (xem Phụ lục 1). Tại châu Âu, nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền được thực hiện dưới nhiều hình thức nhưng cũng không ngoài mục đích yêu cầu người sử dụng hoặc gây ô nhiễm cho môi trường phải đáp ứng những chi phí cho việc thực hiện các quy định của môi trường. Trong đó, thuế, phí, và các khoản thu là những công cụ quan trọng thúc đẩy sự áp dụng hiệu quả nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền. Bằng cách yêu cầu người gây ô nhiễm hoặc sử dụng tài nguyên thiên nhiên, môi trường bồi thường cho các hoạt động tác động xấu tới môi trường, các công cụ này có thể đem lại những biện pháp nhằm định hướng hành động thực tiễn đối với môi trường hiệu quả và tạo ra nguồn chi phí nhằm quản lý và điều hành chính sách môi trường, tài nguyên.1 Ngoài ra, chi phí phục hồi được ban hành trong luật pháp của nhiều quốc gia, trong đó có thể kể đến Ôxtrâylia, Niu Dilân, Nam Phi, hay Aixơlen. Tại Ôxtrâylia, tất cả các hoạt động của Cơ quan quản lý ngành đánh bắt cá (Australian Fisheries Management Authority, viết tắt là AFMA) được chi phối bởi một tập hợp các mục tiêu pháp luật, bao gồm cả mục tiêu để phục hồi các chi phí của cơ quan này. Thông qua những chính sách của Chính phủ, tổng chi phí hoạt động của AFMA được chia về 1. Clare Coffey and Jodi Newcombe: Institute for European Environmental Policy, London, The Polluter pays principle and Fisheries: The role of Taxes and Charges, 2010, pp. 2-3. 28 NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN THEO PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG VIỆT NAM Chính phủ với những khoản thu của ngành công nghiệp đánh bắt cá cho chi phí phục hồi. Chính phủ sẽ chi trả cho những hoạt động đem lại lợi ích cho cộng đồng và ngành công nghiệp đánh bắt cá. Những chính sách của Chính phủ Ôxtrâylia được hình thành từ giữa những năm 1980 trên tiền đề: việc thụ hưởng những dịch vụ của Chính phủ thì phải đáp ứng những chi phí của những dịch vụ này, phù hợp với quan điểm người sử dụng phải trả tiền. Một cuộc điều tra vào năm 1994 đối với các thỏa thuận về thu hồi chi phí cho khối thịnh vượng chung thủy sản (Commonwealth Fisheries) được quan tâm sâu sắc trong ấn phẩm của báo cáo Đánh giá chi phí phục hồi cho khối thịnh vượng chung về thủy sản (A review of Cost Recovery for Commonwealth Fisheries). Bản báo cáo này đã phác thảo một chính sách và tập hợp các nguyên tắc cho việc thực hiện phục hồi chi phí trong khối thịnh vượng chung thủy sản. Theo đó, ngành công nghiệp sẽ trả 100% chi phí quản lý phục hồi. Chi phí này bao gồm chi phí hoạt động của Ủy ban Tư vấn quản lý (Management Advisory Committees, viết tắt là MACs), cấp phép, các hoạt động của AFMA, chi phí phát triển và duy trì kế hoạch quản lý, và hoạt động giám sát1. Chính sách quốc gia của Nigiêria về môi trường cũng công nhận nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền. Khoản 1 Chính sách quốc gia của Nigiêria về môi trường quy định: 1. Clare Coffey and Jodi Newcombe: Institute for European Environmental Policy, London, The Polluter pays principle and Fisheries: The role of Taxes and Charges, 2010, p. 7. Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN 29 Nigiêria cam kết thực hiện một chính sách môi trường quốc gia nhằm bảo đảm sự phát triển bền vững dựa trên việc quản lý hợp lý môi trường. Chính sách này, để thành công, phải được xây dựng dựa trên các nguyên tắc của pháp luật môi trường, trong đó có nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền. Người gây ô nhiễm phải phải chịu chi phí để ngăn ngừa và kiểm soát ô nhiễm. Chính sách này cũng thừa nhận rằng, các luật và các quy định về môi trường rất quan trọng, nhưng không thể đơn thuần giải quyết các vấn đề về môi trường và phát triển. Giá cả, thị trường và các chính sách kinh tế của Chính phủ cũng đóng vai trò bổ sung trong việc định hình thái độ và hành vi đối với môi trường1. Ở Nam Phi, nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền được áp dụng thông qua chính sách quản lý môi trường và thông qua các nội dung thể hiện trong Luật Quản lý môi trường quốc gia. Tại Bănglađét, nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền được thể chế hóa trong các quy định của Luật Bảo vệ môi trường năm 1995. Chính phủ Ấn Độ đã chấp nhận nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền vào năm 2006, trong khi Thái Lan đã thông qua nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền vào năm 1992 trong Luật Môi trường và các chiến lược bảo vệ môi trường cũng như kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền cũng là nền tảng của pháp luật môi trường quốc tế về vấn đề ô nhiễm xuyên 1. Gina Elvis-Imo: An analysis of the polluter pays principle in Nigeria, University of Ibada Law Journal, Vol 1, No.1, 2016, p. 11. 30 NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN THEO PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG VIỆT NAM biên giới. Nghị định thư Kyoto năm 1997 yêu cầu các bên gây ô nhiễm phải chịu chi phí của việc giảm phát thải khí nhà kính, là một ví dụ về ứng dụng của nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền ở quy mô toàn cầu. Ở Việt Nam, nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền được ghi nhận rõ nét nhất trong Luật Bảo vệ môi trường năm 1993, theo đó “Tổ chức, cá nhân gây tổn hại môi trường do hoạt động của mình phải bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật”1. Sau đó, Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 và Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, sửa đổi, bổ sung năm 2018 tiếp tục ghi nhận bằng các quy định tương tự2. Những quy định này là sự ghi nhận gián tiếp về nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền như một nguyên tắc của hoạt động bảo vệ môi trường. Các quy định cụ thể về nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền lại được ghi nhận trong các văn bản cụ thể liên quan đến những nghĩa vụ tài chính gắn với hành vi gây ô nhiễm, tác động xấu đến môi trường, khai thác tài nguyên thiên nhiên. Sự ghi nhận gián tiếp như vậy là điểm hạn chế trong việc cụ thể hóa nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền trong các quy định pháp luật về môi trường của Việt Nam cũng như bảo đảm thực thi. 1. Điều 7 Luật Bảo vệ môi trường năm 1993. 2. Khoản 5 Điều 4 Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 quy định: “Tổ chức, hộ gia đình, cá nhân gây ô nhiễm, suy thoái môi trường có trách nhiệm khắc phục, bồi thường thiệt hại và chịu các trách nhiệm khác theo quy định của pháp luật”. Khoản 8 Điều 4 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, sửa đổi, bổ sung năm 2018 quy định: “Tổ chức, hộ gia đình, cá nhân gây ô nhiễm, sự cố và suy thoái môi trường phải khắc phục, bồi thường thiệt hại và trách nhiệm khác theo quy định của pháp luật”. Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN 31 II. NỘI DUNG CỦA NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN Nội dung cơ bản của nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền được thể hiện ngay trong tên gọi của nó, đó là các chủ thể gây ra ô nhiễm môi trường phải chịu chi phí cho việc khắc phục, cải thiện môi trường bị ô nhiễm. Những người khai thác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên, những người có hành vi xả thải vào môi trường cũng như những người có hành vi khác gây tác động xấu tới môi trường đều phải trả tiền. “Người” ở đây có thể hiểu là một con người, cá nhân cụ thể, cũng có thể là một doanh nghiệp gây ô nhiễm môi trường. Các công ty phải chịu hoàn toàn trách nhiệm về mọi thiệt hại gây ra cho môi trường từ hoạt động sản xuất, kinh doanh của mình, phải đóng góp vào công tác phục hồi địa điểm bị ô nhiễm và Nhà nước phải bảo đảm việc các công ty phải chịu trách nhiệm về những tổn hại gây ra cho con người, cho sự đa dạng sinh học, cho môi trường, kể cả bầu khí quyển và các đại dương; chế độ trách nhiệm này bao gồm nghĩa vụ thanh toán tài chính cho các hoạt động tẩy độc và phục hồi. Theo nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền, người gây ô nhiễm phải chịu mọi khoản chi phí để thực hiện các biện pháp làm giảm ô nhiễm do chính quyền thực hiện, nhằm bảo đảm các điều kiện môi trường ở mức chấp nhận được đối với sự tồn tại và phát triển. Nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền đòi hỏi các chi phí giải quyết ô nhiễm sẽ do những người gây ra nó phải trả. Mục tiêu trước hết của nó là tiếp thu các yếu tố ngoại ứng về môi trường của hoạt động kinh tế, do đó 32 NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN THEO PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG VIỆT NAM giá cả hàng hóa và dịch vụ phải phản ánh đầy đủ các chi phí về môi trường. Các bên gây ô nhiễm (được phép thực hiện nhưng) phải trả tiền cho những thiệt hại mà họ gây ra cho môi trường tự nhiên. Lúc mới ra đời, nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền được xem là cách thức chuyển trách nhiệm xử lý chất thải từ các chính phủ (mà người đóng thuế để xử lý ô nhiễm chính là nhân dân) sang cho các chủ thể đã gây ra ô nhiễm. Bất kể một doanh nghiệp nào, trong quá trình hoạt động sản xuất sản xuất, kinh doanh mà thải ra các loại chất độc hại gây ô nhiễm môi trường, đều phải trả tiền. Theo nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền, người gây ô nhiễm môi trường, cho dù là người sản xuất hay là người tiêu dùng, phải chịu trách nhiệm về các chi phí để khắc phục những tổn thất về môi trường mà chính họ gây ra; nói cụ thể hơn là người gây ô nhiễm môi trường phải nộp một số tiền tương ứng với mức ô nhiễm môi trường mà họ gây ra. Do trong nhiều trường hợp các tổ chức, cá nhân có thể thay đổi hành vi của mình theo hướng tránh hoặc làm giảm được mức độ ô nhiễm, nên việc xử lý ô nhiễm cần được tài trợ bởi chính những người đã gây ra nó. Nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền đòi hỏi người gây ô nhiễm phải chịu các chi phí phòng ngừa, kiểm soát và làm sạch ô nhiễm. Như đã trình bày, nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền xuất phát từ những luận điểm khoa học của A. Pigou về nền kinh tế phúc lợi. Trong đó, nội dung quan trọng nhất đối với một nền kinh tế lý tưởng là giá cả các loại hàng hóa và Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN 33 dịch vụ có thể phản ánh đầy đủ các chi phí xã hội, kể cả các chi phí môi trường (bao gồm các chi phí chống ô nhiễm, khai thác tài nguyên cũng như những dạng ảnh hưởng khác tới môi trường). Giá cả phải phản ánh đúng những chi phí sản xuất và tiêu dùng hàng hóa và dịch vụ. Nếu không sẽ dẫn đến việc sử dụng bừa bãi các nguồn tài nguyên, làm cho ô nhiễm trở nên trầm trọng hơn so với mức tối ưu đối với xã hội. Nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền chủ trương sửa chữa những bất cập do không tính chi phí môi trường trong giá thành hàng hóa và dịch vụ hoặc tính thiếu bằng cách bắt buộc những người gây ô nhiễm phải tiếp thu đầy đủ chúng vào chi phí sản xuất. Với tư cách là một trong các nguyên tắc cơ bản và chủ yếu của công tác quản lý môi trường ở nhiều quốc gia trên thế giới, nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền yêu cầu những người gây ô nhiễm phải trả tiền cho các tổn thất do ô nhiễm môi trường gây ra và các chi phí xử lý, hồi phục môi trường bị ô nhiễm, đồng thời người sử dụng các thành phần của môi trường cũng phải trả tiền cho việc sử dụng gây ra ô nhiễm đó. Nội dung của nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền có thể xung đột với những quy định của hệ thống pháp luật quốc gia về những khoản trợ cấp môi trường. Trợ cấp môi trường sẽ tạo ra những chuyển biến tích cực đối với môi trường khi nó được đầu tư để giảm thiểu ô nhiễm. Tuy nhiên, việc bỏ tiền của chính phủ như vậy có khả năng dẫn tới việc gây biến dạng thương mại quốc tế nếu các bên áp dụng không thống nhất cách thức trợ cấp môi trường, tạo ra sự bất bình đẳng trong 34 NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN THEO PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG VIỆT NAM cạnh tranh quốc tế. Nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền không cho phép trợ cấp cho những hành vi gây ô nhiễm, ngoại trừ những khu vực ô nhiễm mà ở đó đang phải gánh chịu những khó khăn về tài chính đáng kể. Cũng không loại trừ trường hợp các nước lợi dụng quy định trợ cấp môi trường để thực hiện trợ cấp sản xuất trá hình, bởi lẽ hiện nay trợ cấp môi trường là một ngoại lệ trong những quy định về trợ cấp của Tổ chức Thương mại thế giới (WTO). Trợ cấp môi trường là công cụ kinh tế quan trọng được sử dụng ở rất nhiều nước châu Âu thuộc OECD. Trợ cấp môi trường bao gồm các dạng như trợ cấp không hoàn lại, các khoản cho vay ưu đãi, cho phép khấu hao nhanh và ưu đãi thuế. Chức năng chính của trợ cấp là giúp đỡ các ngành công nghiệp, nông nghiệp và các ngành khác khắc phục ô nhiễm môi trường khi tình trạng ô nhiễm môi trường quá nặng nề hoặc khả năng tài chính của doanh nghiệp không chịu đựng được đối với việc phải xử lý ô nhiễm môi trường. Trợ cấp này chỉ là biện pháp tạm thời, nếu vận dụng không thích hợp hoặc kéo dài có thể dẫn đến phi hiệu quả kinh tế, vì trợ cấp đi ngược lại với nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền. Trong chính sách và pháp luật môi trường quốc tế, nguyên tắc có mối liên hệ gần gũi nhất với nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền là nguyên tắc “Người hưởng lợi phải trả tiền” (Benefit Pays Principle, viết tắt là BPP). Nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền chủ yếu hướng tới việc phải xác định “người gây ô nhiễm phải chịu các khoản chi phí để thực hiện biện pháp (do cơ quan nhà nước quyết định) nhằm Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN 35 bảo đảm rằng môi trường luôn ở trạng thái có thể chấp được”, tập trung vào khía cạnh đầu ra và chủ yếu áp dụng khi tình trạng ô nhiễm môi trường đã xảy ra. Theo nguyên tắc ngăn ngừa ô nhiễm, thay vì chỉ chú trọng đến việc áp dụng chủ yếu phương pháp mệnh lệnh, hành chính trong nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền, chính phủ các quốc gia (đặc biệt là các quốc gia thuộc OECD) hướng tới việc áp dụng nguyên tắc người được hưởng lợi phải trả tiền thông qua việc áp dụng các công cụ kinh tế trong quản lý môi trường1. Khác với việc người gây ô nhiễm phải trả tiền, người hưởng thụ một môi trường đã được cải thiện cũng phải trả một khoản phí. Có thể hiểu nguyên tắc này là tất cả những ai hưởng lợi do có được môi trường trong lành, không bị ô nhiễm thì đều phải trả tiền. Nguyên tắc này đưa ra giải pháp cho vấn đề môi trường với một cách nhìn nhận riêng, nó chủ trương rằng việc phòng ngừa ô nhiễm và cải thiện môi trường cần phải được hỗ trợ từ phía những người muốn thay đổi hoặc những người không phải trả giá cho việc gây ô nhiễm. Tuy nhiên, sự tranh luận về việc ai sẽ phải trả tiền cho hành vi gây ô nhiễm vẫn tiếp diễn. Thuế Pigou tuân theo nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền, do đó, người gây ra ô nhiễm cho dù là người sản xuất và/hoặc người tiêu thụ đều phải chịu trách nhiệm trả tiền cho chi phí tác hại hơn là để xã hội đang phải gánh chịu hầu hết chi phí này. Việc buộc người sản xuất nộp thuế ô nhiễm có phần chưa thật hợp lý, 1. Bộ Thương mại: Thương mại - môi trường và phát triển bền vững ở Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1998, tr. 280-282. 36 NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN THEO PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG VIỆT NAM nhất là khi quyền sở hữu môi trường chưa được xác lập rõ. Thật vậy, buộc một xí nghiệp đang gây ô nhiễm môi trường phải trả tiền cho tác hại ô nhiễm của họ xem ra là một ý tưởng công bằng. Tuy nhiên, khi sản xuất ở mức sản lượng Q* thì ô nhiễm cũng ở mức tối ưu W* nhưng xí nghiệp vẫn bị buộc phải trả thuế cho tất cả đơn vị sản phẩm sản xuất ra dưới mức này, làm như vậy có thật sự hợp lý hay không? Sự không chắc chắn này về tính công bằng của thuế Pigou giải thích tại sao những nhà làm chính sách đã không triển khai thực hiện nó1. BPP đã đưa ra cách tiếp cận khác trong việc tạo lập một cơ chế nhằm đạt được các mục tiêu về môi trường. Lấy ví dụ, BPP kiến nghị rằng những người sống ở hạ lưu của một con sông có thể cùng nhau tài trợ cho các hoạt động bảo vệ môi trường để bảo vệ nguồn nước sông khỏi bị ô nhiễm. BPP đưa ra các giải pháp bảo vệ môi trường với một cách nhìn nhận riêng. Việc cải thiện môi trường một khu vực ô nhiễm được xem xét theo nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền, theo đó, những chủ thể gây ô nhiễm khu vực phải có trách nhiệm chi phí cho thiệt hại môi trường do họ gây ra. Thực tế đã có rất nhiều các nhà máy thường xuyên phải đóng phí về nước thải, chất thải rắn... Tuy nhiên, người ta thường không xét tới một khía cạnh khác là khi khu vực bị ô nhiễm được cải tạo sẽ có khá nhiều người được hưởng lợi và họ sẵn sàng trả một khoản tiền nhất định để đóng góp cho việc cải tạo. Vì vậy việc tính tới thu mức phí đóng góp cải thiện môi trường của những người được hưởng lợi 1. Lê Quốc Lý (chủ biên): Giáo trình kinh tế môi trường, Sđd, tr. 34. Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN 37 trực tiếp từ việc cải thiện môi trường là cần thiết, giúp giảm bớt gánh nặng ngân sách nhà nước. Ví dụ: Việc cải thiện môi trường một lưu vực sông. Sông ô nhiễm chủ yếu do ba nguồn: nước thải sinh hoạt của dân cư, nước thải bệnh viện và nước thải ra từ các nhà máy. Theo nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền, dân cư, nhà máy và bệnh viện là ba chủ thể có trách nhiệm phải trả chi phí cho thiệt hại môi trường do họ gây ra, nhưng điều đó chưa đầy đủ. Khi sông được cải tạo, khu vực sẽ thoát khỏi tình trạng ngập úng hằng năm, đặc biệt những người được hưởng lợi nhiều nhất là bộ phận dân cư sống hai bên bờ sông bởi cải tạo sông cũng có nghĩa là môi trường sống của họ được cải thiện. Vì vậy, sự kết hợp giữa vốn của Nhà nước, nguồn thu từ các khoản phí và thuế bảo vệ môi trường cùng với nguồn vốn huy động từ dân cư trong khu vực để cải tạo sông là phương án có tính khả thi và bền vững. Như vậy, nội dung chủ yếu của nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền là xác định chủ thể gây ô nhiễm và tiền họ phải trả cho hành vi gây ô nhiễm. Các hình thức trả tiền cho hành vi gây ô nhiễm theo nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền được quy định trong pháp luật ở các quốc gia gắn liền với cách hiểu về chủ thể gây ô nhiễm và các căn cứ tính số tiền phải trả cho hành vi gây ô nhiễm theo nguyên tắc này. Tuy nhiên, thuật ngữ “ô nhiễm môi trường” có nhiều cách tiếp cận. Một cách khái quát, ô nhiễm môi trường làm thay đổi tính chất của môi trường theo chiều hướng xấu đi. Sự thay đổi này có thể là thay đổi trực tiếp hoặc gián tiếp các thành phần và đặc tính vật lý, hóa học, nhiệt độ, sinh học, 38 NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN THEO PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG VIỆT NAM chất hòa tan, chất phóng xạ... theo hướng bất lợi đối với cuộc sống của con người, động, thực vật. Sự thay đổi đó chủ yếu do hoạt động của con người gây ra với quy mô, phương thức và mức độ khác nhau, có thể bắt nguồn từ nhiều nguyên nhân, trong đó nguyên nhân chủ yếu là do các chất gây ô nhiễm. Chất gây ô nhiễm được các nhà môi trường học định nghĩa là chất hoặc yếu tố vật lý khi xuất hiện trong môi trường thì làm cho môi trường bị ô nhiễm. Thông thường, chất gây ô nhiễm là các chất thải, tuy nhiên, chúng còn có thể xuất hiện dưới dạng nguyên liệu, thành phẩm, phế liệu, phế phẩm... Khoản 8 Điều 3 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, sửa đổi, bổ sung năm 2018 định nghĩa: “Ô nhiễm môi trường là sự biến đổi các thành phần môi trường không phù hợp với quy chuẩn kỹ thuật môi trường và tiêu chuẩn môi trường gây ảnh hưởng xấu đến con người và sinh vật”. Khái niệm ô nhiễm môi trường theo Luật Bảo vệ môi trường được xem là căn cứ để xác định một hành vi có phải là hành vi gây ô nhiễm môi trường hay không. Theo đó, một hành vi bị coi là hành vi gây ô nhiễm môi trường phải thỏa mãn các dấu hiệu: Thứ nhất, có sự thay đổi tính chất môi trường. Sự thay đổi tính chất môi trường được hiểu là tình trạng môi trường với các chỉ số lý, hóa, sinh học thay đổi theo chiều hướng xấu đi, vượt quá khả năng tự lọc thải của môi trường, làm đảo lộn trạng thái cân bằng của môi trường. Lúc này, các chỉ số môi trường không còn phù hợp nữa và do đó, nó có thể dẫn đến sự thay đổi nồng độ khí ôxy, khí cácbon...trong không khí hay sự thay đổi thành phần các chất trong nước. Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN 39 Thứ hai, phải có sự vi phạm quy chuẩn kỹ thuật môi trường và tiêu chuẩn môi trường. Đó là mức giới hạn của các thông số về chất lượng môi trường xung quanh, hàm lượng của các chất gây ô nhiễm có trong chất thải, các yêu cầu kỹ thuật và quản lý được cơ quan nhà nước có thẩm quyền, các tổ chức ban hành hoặc công bố dưới dạng văn bản bắt buộc hoặc tự nguyện áp dụng để bảo vệ môi trường1. Điều đó có nghĩa rằng, không phải bất cứ hành vi nào tác động và làm thay đổi tính chất môi trường đều bị coi là hành vi gây ô nhiễm, mà đòi hỏi hành vi đó phải làm cho tính chất môi trường thay đổi theo hướng vượt quá hoặc thấp hơn mức giới hạn của những thông số nhất định. Đó là những chuẩn mực, giới hạn cho phép được quy định để phục vụ cho hoạt động quản lý nhà nước về môi trường. Ô nhiễm môi trường theo Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, sửa đổi, bổ sung năm 2018 được hiểu ở góc độ hành vi gây tác động đến môi trường, làm cho môi trường chuyển biến theo chiều hướng xấu đi. Sự chuyển biến này có thể trong ngưỡng ô nhiễm cho phép hoặc vượt quá ngưỡng cho phép (hành vi vi phạm pháp luật môi trường). Ô nhiễm môi trường theo nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền thường được tiếp cận ở hành vi hợp pháp, các chủ thể gây ô nhiễm phải thực hiện việc trả tiền như nghĩa vụ tài chính cho hành vi gây ô nhiễm của mình. Theo đó, người phải trả tiền theo nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền bao gồm những chủ thể có hành vi gây tác động xấu tới môi trường theo quy định của 1. Khoản 5, khoản 6 Điều 3 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, sửa đổi, bổ sung năm 2018. 40 NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN THEO PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG VIỆT NAM pháp luật (gây ô nhiễm trong phạm vi khuôn khổ pháp luật cho phép), những chủ thể khai thác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên (được xác định chủ yếu vào mục đích, quy mô của việc sử dụng và ảnh hưởng đến môi trường của việc sử dụng) và chủ thể có hành vi xả thải vào môi trường. Qua thực tiễn áp dụng, nhằm đáp ứng nhu cầu của công tác bảo vệ môi trường, phát huy sự ưu việt của việc sử dụng các công cụ kinh tế trong lĩnh vực môi trường mà nội dung của nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền đã không ngừng được mở rộng. Đối tượng phải trả tiền theo nguyên tắc không chỉ dừng lại ở những người gây ô nhiễm mà còn bao gồm cả những đối tượng khai thác, sử dụng các thành phần môi trường. Việc trả tiền cho hành vi gây ô nhiễm không chỉ dừng lại ở việc thông qua các công cụ tài chính dưới dạng những nghĩa vụ phải thực hiện với Nhà nước như đề xuất của A. Pigou mà còn thông qua quan hệ thị trường như phí phải trả cho việc sử dụng dịch vụ, tiền mua hạn ngạch xả thải... Tuy nhiên, không phải mọi trường hợp gây tác động xấu đến môi trường đều phải trả tiền. Những trường hợp không phải trả tiền phụ thuộc vào pháp luật của mỗi quốc gia, thông thường là những chủ thể khai thác, sử dụng môi trường, tác động vào môi trường để phục vụ cho nhu cầu thiết yếu mang tính tự nhiên thì không phải trả tiền. Ví dụ, hành vi hít thở không khí hằng ngày của con người, hành vi xả thải trực tiếp ra ao, hồ, kênh, sông gây ô nhiễm môi trường của những nhà vệ sinh ở đồng bằng sông Cửu Long... đều gây tác động xấu đến môi trường nhưng không thể áp dụng việc thu tiền. Hoặc trường hợp Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN 41 khai thác tài nguyên thiên nhiên, Điều 24 Luật Tài nguyên nước năm 1998 quy định những trường hợp khai thác, sử dụng tài nguyên nước với quy mô nhỏ trong phạm vi gia đình hoặc khai thác, sử dụng không nhằm mục đích kinh doanh không phải thực hiện nghĩa vụ tài chính (quy định này tiếp tục được nhắc lại trong Điều 44 Luật Tài nguyên nước năm 2012). Hay như trường hợp khai thác gỗ trong rừng sản xuất là rừng trồng bằng nguồn vốn tư nhân, chủ rừng tự quyết định việc khai thác. Luật Lâm nghiệp năm 2017 không quy định phải có giấy phép, chủ rừng cũng không thực hiện nghĩa vụ trả tiền cho việc khai thác đó. Có thể hiểu, họ không phải trả tiền mặc dù có hành vi khai thác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên. Về cơ bản, ở Việt Nam đang tồn tại các hình thức trả tiền theo nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền như sau: tiền phải trả cho việc khai thác tài nguyên thiên nhiên (thuế tài nguyên, đấu giá quyền khai thác tài nguyên), thuế bảo vệ môi trường, phí bảo vệ môi trường (đối với nước thải, khai thác khoáng sản), tiền phải trả cho việc sử dụng dịch vụ (dịch vụ thu gom rác, dịch vụ quản lý chất thải nguy hại,...), tiền phải trả cho việc sử dụng cơ sở hạ tầng (tiền thuê kết cấu hạ tầng trong khu công nghiệp bao gồm cả tiền thuê hệ thống xử lý chất thải tập trung), tiền ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường trong hoạt động khai thác tài nguyên thiên nhiên... Trên thế giới, ngoài các hình thức trả tiền cho hành vi gây ô nhiễm theo nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền như ở Việt Nam, còn tồn tại nhiều hình thức khác, chẳng hạn như tiền phải trả cho việc mua côta phát thải (côta ô nhiễm), 42 NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN THEO PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG VIỆT NAM thuế môi trường, phí bảo vệ môi trường đối với tiếng ồn và độ rung, phí bảo vệ môi trường đối với sân bay, nhà ga, bến cảng... Thuế tài nguyên: là loại thuế thu vào hành vi khai thác tài nguyên thiên nhiên của các tổ chức, cá nhân. Đây là một trong các loại thuế thu vào hành vi sử dụng một số tài sản của quốc gia, đánh vào hành vi khai thác tài nguyên thiên nhiên của chủ thể. Hành vi khai thác tài nguyên thiên nhiên là sự kiện pháp lý làm phát sinh thuế tài nguyên. Thuế tài nguyên là một khoản thu của ngân sách nhà nước đối với người sử dụng các thành phần môi trường về việc sử dụng các dạng tài nguyên thiên nhiên trong quá trình sản xuất. Thuế tài nguyên có vai trò đặc thù trong việc thực hiện quản lý nhà nước đối với hoạt động khai thác các nguồn tài nguyên của quốc gia. Mục đích của thuế tài nguyên là nhằm hạn chế những nhu cầu sử dụng tài nguyên không hợp lý; hạn chế các tổn thất tài nguyên trong quá trình khai thác và sử dụng; tạo nguồn thu cho ngân sách và điều hòa quyền lợi của các tầng lớp dân cư về việc sử dụng tài nguyên. Thuế môi trường (thuế bảo vệ môi trường hay thuế ô nhiễm môi trường): thu vào các sản phẩm, hàng hóa mà khi sử dụng sẽ gây ô nhiễm môi trường. Thuế môi trường có vai trò quan trọng trong việc nâng cao ý thức bảo vệ môi trường trong đầu tư, sản xuất và tiêu dùng của các tổ chức, cá nhân; khuyến khích sử dụng năng lượng tiết kiệm, hiệu quả, giảm bớt các tác động tiêu cực của sản xuất, tiêu dùng đến môi trường, giảm thiểu ô nhiễm và suy thoái về môi trường. Mục đích chủ yếu của việc sử dụng công cụ thuế bảo vệ môi trường là nhằm nâng cao nhận thức của các tầng lớp trong xã hội về ý thức bảo vệ môi trường, từ đó Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN 43 góp phần thay đổi hành vi sản xuất và tiêu dùng sản phẩm gây ô nhiễm môi trường khi sử dụng. Thuế bảo vệ môi trường thu trên đơn vị sản phẩm gây ô nhiễm để buộc người tiêu dùng lựa chọn các sản phẩm ít ô nhiễm hơn, với giá cao hơn ở mức hợp lý hoặc hạn chế tiêu dùng (sử dụng tiết kiệm hơn) của sản phẩm gây ô nhiễm. Nó buộc các chủ thể gây ô nhiễm và các chủ thể liên đới phải chịu trách nhiệm về chi phí do hoạt động gây ô nhiễm của họ. Thuế bảo vệ môi trường còn góp phần thực hiện mục tiêu khác về môi trường như khuyến khích các hành vi “sạch hơn”, khuyến khích thực hiện các cuộc “cách mạng” thân thiện với môi trường, làm tăng giá sản phẩm, hàng hóa. Từ đó, có thể sử dụng thuế để kích thích và điều chỉnh sản xuất và tiêu dùng theo hướng bảo vệ môi trường. Phí bảo vệ môi trường: là khoản tiền phải trả cho Nhà nước của các tổ chức, cá nhân khi có hành vi xả thải vào môi trường hoặc có các hoạt động làm phát sinh nguồn tác động xấu đối với môi trường. Phí bảo vệ môi trường đánh vào các nguồn chất thải gây ô nhiễm (nước thải, chất thải rắn, khí thải) cũng như các nguồn tác động xấu khác tới môi trường (tiếng ồn, độ rung, sân bay, nhà ga, bến cảng...) và cả hoạt động khai thác khoáng sản. Về nguyên tắc, mức phí phải tương xứng với mức độ gây tác động xấu tới môi trường. Phí dịch vụ môi trường: thu vào hành vi sử dụng một số dịch vụ môi trường, mức phí tương ứng với các chi phí cho dịch vụ môi trường đó (dịch vụ cung cấp, xử lý nước sạch ở đô thị, dịch vụ cung cấp nước tưới ở nông thôn, dịch vụ thu gom và xử lý chất thải rắn đô thị, dịch vụ quản lý chất thải nguy hại...). 44 NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN THEO PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG VIỆT NAM Côta phát thải hay côta ô nhiễm: là một loại giấy phép xả thải có thể chuyển nhượng, thông qua đó Nhà nước công nhận quyền các nhà máy, công ty... được phép thải một lượng chất thải nhất định vào môi trường. Trước tiên cần xác định tổng mức độ ô nhiễm tối đa có thể chấp nhận, sau đó phân bổ cho các nguồn thải bằng cách phát hành những giấy phép gọi là hạn ngạch hay côta gây ô nhiễm. Tổng số mức thải ghi trên các giấy phép phải bằng tổng mức thải tối đa có thể chấp nhận. Sau khi có mức phân bổ côta gây ô nhiễm ban đầu, người gây ô nhiễm có quyền mua hay bán các giấy phép thải tự do mua bán trên thị trường. Côta là biện pháp mềm dẻo, dễ sử dụng, dễ kiểm soát và tương đối công bằng. Các chủ dự án có thể thương lượng chuyển nhượng côta để giảm thiểu chi phí phát thải. Côta thường dành cho những nhà máy có chi phí xử lý ô nhiễm cao, còn chất thải sẽ được xử lý ở nhà máy có chi phí xử lý thấp hơn. Đặt cọc - hoàn trả: trong hoạt động bảo vệ môi trường, đặt cọc - hoàn trả thực chất là một cơ chế bảo đảm tài chính đối với các loại sản phẩm mà sau khi sử dụng phải được thu hồi hoặc tái sử dụng hoặc yêu cầu phải sử dụng một cách cẩn thận, mục đích là nhằm bảo đảm việc thu gom lại những thứ mà người tiêu thụ đã sử dụng vào một trung tâm để tái sử dụng hoặc tái chế. Hệ thống này đã đạt hiệu quả rất cao vì nó đã khuyến khích việc đặt cọc và tối thiểu hóa chất thải có hại tới môi trường. Đặc biệt trong nhiều trường hợp, tiền đặt cọc đã được tính trong giá bán hàng, người tiêu dùng không biết nhưng họ cảm nhận được nhiều lợi ích khi được nhận tiền từ việc trừ lại Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN 45 phế liệu cho người cung cấp hoặc các trung tâm thu gom. Trên thực tế nhiều nước đã áp dụng nó như một biện pháp để thu hồi lại các loại chai lọ thủy tinh trong công nghiệp bia, rượu, nước giải khát, khung xe trong công nghiệp sản xuất ô tô, pin hết điện trong công nghiệp sản xuất pin... Tiền ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường trong khai thác tài nguyên: được áp dụng đối với các tổ chức, cá nhân khai thác tài nguyên thiên nhiên. Pháp luật nhiều nước trên thế giới quy định các tổ chức, cá nhân này trước khi khai thác phải thực hiện việc ký quỹ tại tổ chức tín dụng trong nước. Mức ký quỹ phụ thuộc vào quy mô khai thác tài nguyên, mức độ gây tác động xấu đối với môi trường cũng như chi phí cần thiết để cải tạo, phục hồi môi trường sau khai thác. Số tiền ký quỹ phải lớn hơn hoặc xấp xỉ với kinh phí cần thiết để phục hồi môi trường. Tổ chức, cá nhân ký quỹ được hưởng lãi suất phát sinh, được nhận lại số tiền ký quỹ sau khi hoàn thành cải tạo, phục hồi môi trường. Nếu tổ chức, cá nhân không thực hiện nghĩa vụ cải tạo, phục hồi môi trường hoặc thực hiện không đạt yêu cầu thì toàn bộ hoặc một phần số tiền ký quỹ được sử dụng để cải tạo, phục hồi môi trường nơi tổ chức, cá nhân đó khai thác. Hình thức ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường không chỉ giúp các quốc gia khỏi phải đầu tư kinh phí cho việc khắc phục môi trường bị ô nhiễm trong hoạt động khai thác tài nguyên thiên nhiên mà còn nâng cao trách nhiệm thực hiện các nghĩa vụ bảo vệ môi trường của tổ chức, cá nhân, khuyến khích các hoạt động bảo vệ môi trường, bảo đảm lợi ích môi trường của 46 NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN THEO PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG VIỆT NAM cộng đồng, hỗ trợ cho việc thực thi các biện pháp hành chính trong bảo vệ môi trường1. Cần phân biệt rõ khi một chủ thể thực hiện hành vi trong khuôn khổ pháp luật cho phép nhưng có gây tác động tiêu cực đến môi trường thì họ phải trả tiền. Trường hợp một chủ thể thực hiện một hành vi vi phạm pháp luật, họ sẽ bị xử phạt tùy theo mức độ vi phạm, đó có thể là xử phạt vi phạm hành chính với hình thức phạt tiền. Đó không phải là hình thức trả tiền cho hành vi khai thác, sử dụng môi trường mà là hình thức chế tài đối với hành vi vi phạm pháp luật. Tiền phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trường là khoản tiền mà các tổ chức, cá nhân phải nộp khi có các hành vi vi phạm các quy định quản lý nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ môi trường do được thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị phạt tiền. Cụ thể, là các hành vi vi phạm các quy định về đánh giá tác động môi trường, gây ô nhiễm môi trường, vi phạm về quản lý chất thải, vi phạm quy định về bảo vệ môi trường của cơ sở sản xuất, kinh doanh và dịch vụ, vi phạm các quy định về thực hiện phòng, chống, khắc phục ô nhiễm, suy thoái, sự cố môi trường... Các hình thức trả tiền cho hành vi gây ô nhiễm theo nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền có đặc điểm quan trọng là hành vi gây ô nhiễm còn 1. Xem thêm Trường Đại học Luật Hà Nội: Tập bài giảng Pháp luật môi trường trong kinh doanh, Nxb. Tư pháp, Hà Nội, 2013, tr. 39-46; Nguyễn Ngọc Anh Đào: Pháp luật về sử dụng các công cụ kinh tế trong bảo vệ môi trường hiện nay ở Việt Nam, Luận án Tiến sĩ luật học, Học viện Khoa học xã hội - Viện Hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam, Hà Nội, 2015, tr. 43-48. Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN 47 trong giới hạn cho phép của pháp luật, trong khi tiền phạt vi phạm hành chính chỉ phát sinh khi có hành vi vi phạm quy định của pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ môi trường nhưng chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự. Trong khi các hình thức trả tiền theo nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền phải có hậu quả là gây ô nhiễm môi trường (theo nghĩa rộng), thì các chủ thể vi phạm quy định pháp luật hành chính về lĩnh vực bảo vệ môi trường, dù hành vi đó có gây tác động xấu cho môi trường hay chưa vẫn phải chịu tiền phạt. Phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường được xem như một trong những cách thức bảo đảm thực hiện nghĩa vụ nộp tiền của chủ thể gây ô nhiễm khi có hành vi gây ô nhiễm theo nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền nhưng họ không thực hiện. Bên cạnh đó, giữa các hình thức trả tiền cho hành vi gây ô nhiễm theo nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền với tiền bồi thường thiệt hại do ô nhiễm môi trường gây ra cũng là vấn đề còn tranh luận. Cá nhân, pháp nhân và chủ thể khác làm ô nhiễm môi trường gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật, kể cả trường hợp người gây ô nhiễm môi trường không có lỗi. Quyền chủ thể là cách xử sự mà pháp luật cho phép chủ thể được tiến hành. Nói cách khác, quyền chủ thể là khả năng của chủ thể xử sự theo cách thức nhất định được pháp luật cho phép. Trong các hình thức trả tiền theo nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền, các chủ thể có quyền gây ô nhiễm trong phạm vi pháp luật cho phép và ngược lại, họ phải có nghĩa vụ trả tiền cho các hành vi đó. Trả tiền cho hành vi gây ô nhiễm theo nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền 48 NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN THEO PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG VIỆT NAM là nghĩa vụ pháp lý của các chủ thể, là cách xử sự mà Nhà nước bắt buộc họ phải tiến hành nhằm đáp ứng việc thực hiện quyền của chủ thể khác. Nghĩa vụ pháp lý tự nó không phải là hành vi mà chỉ là sự cần thiết phải xử sự như vậy. Nếu sự cần thiết ấy được thể hiện trong hoạt động thực tiễn thì nghĩa vụ pháp lý đó đã được thực hiện. Trong khi đó, bồi thường thiệt hại do ô nhiễm môi trường gây ra là một dạng trách nhiệm pháp lý, là hậu quả bất lợi đối với các chủ thể, thể hiện ở mối quan hệ đặc biệt giữa Nhà nước với các chủ thể, nhằm buộc bên gây ra thiệt hại cho chủ thể khác phải khắc phục hậu quả bằng cách đền bù những tổn thất về vật chất và tinh thần mà họ gánh chịu theo quy định của pháp luật. Theo đó, những người có hành vi gây ô nhiễm môi trường, suy thoái môi trường, sự cố môi trường, làm suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường, tổn hại đến sức khỏe, tính mạng của con người, tài sản và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân thì phải bồi thường cho chính những hành vi ấy. Bồi thường thiệt hại do ô nhiễm môi trường gây ra là trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng - một trong những chế định có lịch sử lâu đời của pháp luật dân sự. Tác giả cuốn sách đồng thuận với cách tiếp cận về các hình thức thực hiện nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền thông qua các nghĩa vụ tài chính trong các quy định pháp luật hiện hành của Việt Nam. Tuy nhiên, cùng với quá trình phát triển kinh tế, hành vi gây ô nhiễm môi trường cũng rất đa dạng. Do đó, việc tiếp cận nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền theo hướng đa chiều, pháp luật Việt Nam nên mở rộng phạm vi các hình thức thực hiện nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền. Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN 49 Từ những phân tích trên, theo tác giả cuốn sách, nội dung của nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền được hiểu là các chủ thể gây tác động xấu đến môi trường, xả thải vào môi trường và khai thác các yếu tố môi trường phải trả tiền cho hành vi gây ô nhiễm của mình thông qua các nghĩa vụ tài chính và các hình thức trả tiền khác. Tiền phải trả cho hành vi gây ô nhiễm được sử dụng để cải tạo, phục hồi môi trường, bù đắp những tổn thất về môi trường theo quy định pháp luật của từng quốc gia. III. MỤC ĐÍCH VÀ YÊU CẦU CỦA NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN 1. Mục đích của nguyên tắc Nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền, trước hết nhằm mục đích bảo đảm sự công bằng trong việc khai thác, sử dụng và bảo vệ môi trường. Môi trường là của chung, nếu như môi trường xấu đi thì tất cả các chủ thể trong phạm vi ảnh hưởng đều phải gánh chịu, trong khi sự đóng góp vào việc làm xấu đi của môi trường là không giống nhau. Sẽ có những chủ thể trong quá trình hoạt động sản xuất, kinh doanh cũng như tiêu thụ sản phẩm, hàng hóa... gây ra ô nhiễm môi trường lớn hơn các chủ thể khác. Không thể so sánh một người đi bộ đến nơi làm việc với những người sử dụng xe đạp, xe buýt; càng không thể so sánh những người sử dụng xe gắn máy, hoặc ô tô đến nơi làm việc. Cũng như không thể đánh đồng việc xả thải của một doanh nghiệp dệt nhuộm với quy mô vài chục nhân công, hoạt động trong cụm làng nghề tập trung với việc xả thải của một doanh nghiệp sản xuất thép với hàng trăm nhân công 50 NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN THEO PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG VIỆT NAM trong các khu công nghiệp, khu chế xuất. Mức độ ô nhiễm của các chủ thể là khác nhau. Người nào gây ra ô nhiễm cho môi trường nhiều hơn thì phải thực hiện những nghĩa vụ pháp lý nặng hơn - đây là lẽ công bằng tối thiểu. Giả sử một nhà máy sản xuất thép gây ô nhiễm môi trường, khi đó mỗi đơn vị thép sản xuất ra sẽ tạo ra chi phí (tổn thất) cho xã hội. Như vậy, chi phí xã hội của quá trình sản xuất thép lớn hơn chi phí của nhà sản xuất, nghĩa là tại mỗi mức sản lượng thép tương ứng, chi phí xã hội là tổng của chi phí mà nhà sản xuất bỏ ra cộng với chi phí của những người ngoài cuộc bị ảnh hưởng. Nhà nước có thể điều tiết bằng cách đánh thuế và phí trên mỗi tấn thép. Đây chính là tiếp thu các yếu tố môi trường vào trong giá thành của sản phẩm hàng hóa, dịch vụ. Việc này là để tạo sự công bằng trong hưởng dụng và bảo vệ môi trường. Trong thực tế, các cơ quan quản lý nhà nước có thể ban hành các chính sách, quy định nhằm ngăn cấm hoặc hạn chế một hành vi nào đó trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, đây chính là biện pháp mang tính mệnh lệnh - hành chính. Tuy nhiên, việc ban hành các quy định này là không hề đơn giản vì phải căn cứ vào rất nhiều yếu tố. Trong khi đó, việc sử dụng công cụ kinh tế trên cơ sở nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền là biện pháp mang tính thị trường, có hiệu quả cao hơn hẳn vì tạo ra chi phí thấp nhất cho xã hội. Lấy ví dụ, có hai nhà máy sản xuất nhôm và thép, mỗi nhà máy xả 100 tấn chất thải/năm. Cơ quan quản lý có thể áp đặt quy định mỗi nhà máy chỉ có thể xả tối đa 80 tấn chất thải/năm. Tuy nhiên, việc quy định ngưỡng tối đa 80 tấn chất thải/năm không thúc đẩy các nhà máy cắt giảm ô nhiễm Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN 51 khi chưa đạt đến mức này. Việc áp dụng nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền bằng cách áp đặt một khoản phí trên mỗi tấn chất thải sẽ giúp đạt được mức ô nhiễm mong muốn bằng cách điều chỉnh mức phí. Nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền rõ ràng tạo động lực mạnh hơn trong trường hợp này, khi đó các nhà máy sẽ có nhiều lựa chọn. Nếu chi phí cắt giảm ô nhiễm thấp, các nhà máy sẽ cắt giảm để tránh thuế, còn nếu chi phí này cao, các nhà máy có thể cắt giảm một phần và chấp nhận nộp phí. Nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền còn tác động vào lợi ích kinh tế của các chủ thể, thông qua đó tác động đến hành vi xử sự của các chủ thể đối với môi trường theo hướng có lợi cho môi trường. Nếu có một sự so sánh ví von giữa chai bia và lon bia, nếu có cùng dung tích thì giá thành lon bia bao giờ cũng cao hơn chai bia. Sở dĩ bia lon đắt hơn vì tiền bỏ ra mua bia không chỉ là tiền mua bia trong lon mà còn tiền mua vỏ lon, trong khi chai bia thì không. Thuế đánh vào lon bia bao giờ cũng cao hơn chai bia vì lon bia là sản phẩm không thân thiện với môi trường, Nhà nước phải bỏ ra khoản tiền để xử lý lon bia sau khi tiêu thụ. Hay như giữa hai doanh nghiệp cùng nhập khẩu dây chuyền sản xuất ra một loại sản phẩm có khấu hao nguyên liệu như nhau, độ bền như nhau, mẫu mã như nhau nhưng có thể việc xử lý nước thải của hai doanh nghiệp khác nhau. Điều này có thể dẫn đến giá thành bán sản phẩm khác nhau vì có sự cạnh tranh về công nghệ, sự hỗ trợ của Nhà nước trong việc quy định phí bảo vệ môi trường đối với nước thải. Như thế, có thể 52 NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN THEO PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG VIỆT NAM kích thích được hành vi của người sản xuất và người tiêu dùng theo hướng có lợi cho môi trường. Nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền định hướng hành vi tác động của các chủ thể vào môi trường theo hướng khuyến khích những hành vi tác động có lợi cho môi trường thông qua việc tác động vào chính lợi ích kinh tế của họ. Chẳng hạn, việc đánh thuế bảo vệ môi trường sẽ giúp nâng cao nhận thức của các tổ chức, cá nhân đối với môi trường. Thuế bảo vệ môi trường góp phần hạn chế sản xuất và tiêu dùng các sản phẩm gây ô nhiễm, khuyến khích người tiêu dùng sử dụng sản phẩm thay thế hoặc hạn chế tiêu dùng sản phẩm gây ô nhiễm. Từ đó hướng tới tiết kiệm cá nhân, tiết kiệm xã hội, giảm ô nhiễm môi trường, giảm chi phí xử lý ô nhiễm. Thuế bảo vệ môi trường nâng cao ý thức bảo vệ môi trường trong đầu tư, sản xuất và tiêu dùng của các tổ chức, cá nhân; khuyến khích sử dụng năng lượng tiết kiệm, hiệu quả, giảm bớt các tác động tiêu cực của sản xuất, tiêu dùng đến môi trường, giảm thiểu ô nhiễm và suy thoái về môi trường. Tương tự, một trong những lợi ích của việc áp dụng đúng mức phí bảo vệ môi trường là cho phép các nhà sản xuất và người tiêu dùng được chủ động trong việc giảm thiểu chi phí để đạt được mục tiêu môi trường. Phí bảo vệ môi trường là một trong những công cụ kinh tế và là hình thức trả tiền theo nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền rất phổ biến và được áp dụng rộng rãi trong nhiều lĩnh vực khác nhau cho kiểm soát ô nhiễm trên thế giới. Theo đó, phí bảo vệ môi trường đối với chất thải là hình thức phí tính cho các nguồn gây ô nhiễm tại thời điểm Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN 53 “cuối đường ống” thải, là hình thức thu phí trực tiếp đối với các chất gây ô nhiễm môi trường. Hình thức phí này sẽ làm cho chi phí của các nhà sản xuất cao hơn, tuy nhiên họ có thể chuyển phí này vào giá thành sản phẩm và người phải chịu phí ở đây là khách hàng, người tiêu thụ sản phẩm. Chính vì thế, cần có chính sách khuyến khích người tiêu thụ các sản phẩm không có hại đến môi trường. Việc sử dụng phí bảo vệ môi trường cho phép các nhà sản xuất lựa chọn phương án ít tốn kém hơn đối với công tác bảo vệ môi trường. Căn cứ chính để xác định mức phí bảo vệ môi trường đối với chất thải thường là lượng thải, hàm lượng các chất gây ô nhiễm và đặc tính của các chất gây ô nhiễm. Nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền còn có mục đích quan trọng là tạo nguồn kinh phí cho hoạt động bảo vệ môi trường. Nhu cầu tài chính cho các hoạt động bảo vệ môi trường ở hầu hết các quốc gia đều rất lớn. Chẳng hạn, tại Việt Nam, hằng năm, Nhà nước dành 1% tổng chi ngân sách để chi cho sự nghiệp bảo vệ môi trường1, trong khi nhu cầu tài chính cho bảo vệ môi trường rất cao. Khoảng 24.246 tỷ đồng được chi hằng năm để “đầu tư phát triển”, tức chi cho các chương trình, dự án của ngành tài nguyên và môi trường; ngành cấp nước và xử lý rác thải, nước thải và chi lồng ghép từ nhiều chương trình như Chương trình nước sạch và vệ sinh nông thôn, Chương trình khắc phục ô nhiễm và cải thiện môi trường, Chương trình 1. “Bảo vệ môi trường chiếm 1% tổng chi ngân sách nhà nước”, http://dantri.com.vn/kinh-doanh/bao-ve-moi-truong-chiem-1-tong chi-ngan-sach-nha-nuoc-20160905064043822.htm, (truy cập ngày 06/9/2016). 54 NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN THEO PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG VIỆT NAM ứng phó với biến đổi khí hậu...) 1. Nếu tính cả nhu cầu đầu tư xử lý chất thải sinh hoạt tại các khu vực dân cư tập trung, đầu tư phục hồi môi trường trong khai thác khoáng sản, trồng rừng và tái trồng rừng, bảo tồn thiên nhiên và đa dạng sinh học thì nhu cầu tài chính cho bảo vệ môi trường của Việt Nam hiện nay là rất lớn. Việc ban hành các chính sách thuế và phí nhằm mục tiêu bảo vệ môi trường đã huy động được một nguồn kinh phí đáng kể cho sự nghiệp bảo vệ môi trường của Việt Nam. 2. Yêu cầu của nguyên tắc Để thực hiện nguyên tắc thì phải bảo đảm những yêu cầu: số tiền phải trả cho hành vi gây ô nhiễm phải tương xứng với tính chất và mức độ gây tác động xấu đến môitrường;tiền phảitrả cho hành vi gây ô nhiễm phải đủ sức tác động đến lợi ích, đến hành vi của các chủ thể. Tiền ở đây phải mang tính ngang giá nhưng không phải thu mang tính tượng trưng, phải thu đúng, thu đủ. Ví dụ, để hạn chế việc sử dụng các phương tiện giao thông cơ giới, Nhà nước áp dụng thí điểm thu phí bảo vệ môi trường đối với các phương tiện này, đối với xe gắn máy, 300.000 đồng/xe/ năm và xe ô tô, 5.000.000 đồng/xe/năm. Mục đích thu nhằm tạo sự công bằng cho các chủ thể sử dụng, đánh vào hành vi gây ô nhiễm để các chủ thể hạn chế sử dụng các phương tiện này, đồng thời tạo nguồn kinh phí cho hoạt động bảo vệ môi trường. Tuy nhiên, việc thu như thế là thu bình quân, mang tính cào bằng và không thể làm giảm lượng xe lưu thông vì có xe sử dụng nhiều, 1. “Chi cho bảo vệ môi trường mỗi năm gần 26.400 tỷ đồng”, http://www.thesaigontimes.vn/160849/Chi-cho-bao-ve-moi-truong moi-nam-gan-26400-ti-dong.html, (truy cập ngày 01/6/2017). Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN 55 xe sử dụng ít, xe mới, xe cũ, mức độ tác động xấu đến môi trường của từng xe là khác nhau. Nếu thu phí bảo vệ môi trường bằng cách tính vào giá xăng dầu thì sẽ bảo đảm mức độ gây ô nhiễm môi trường của các phương tiện giao thông cơ giới tỷ lệ thuận với lượng xăng dầu được tiêu thụ và tỷ lệ thuận với tiền chủ xe phải trả. Lúc này sẽ góp phần hạn chế lưu thông, vừa bảo đảm nguồn thu ngân sách. Việc thu phí qua giá xăng dầu được đánh giá là phương pháp dễ thu, dễ nộp và chi phí xã hội thấp, do đó có nhiều loại phí được đề xuất thu theo cách này. Đó cũng chính là cách áp dụng thuế bảo vệ môi trường hiện nay. Việc đánh thuế và phí được xem là công cụ kinh tế để điều tiết việc sử dụng mặt hàng xăng dầu, từ đó vừa hạn chế khí thải gây ô nhiễm vừa tạo nguồn thu đầu tư trở lại cho môi trường. Lúc này sẽ góp phần hạn chế lưu thông, giải quyết sự tắc nghẽn giao thông, giảm bớt lượng khí thải vào môi trường, đồng thời cũng tạo thêm nguồn thu cho ngân sách. Tuy nhiên nếu việc thu phí này thấp quá (100 đồng/1 lít xăng chẳng hạn), sẽ không tác động đáng kể gì và người ta vẫn chấp nhận bỏ tiền ra để nộp vì thu như thế là thu tượng trưng. Quy định tại Điều 148 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, sửa đổi, bổ sung năm 2018 của Việt Nam là một ví dụ về việc sự thể hiện yêu cầu của nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền vào trong pháp luật quốc gia, theo đó mức phí bảo vệ môi trường phải được quy định trên cơ sở khối lượng chất thải ra môi trường, quy mô ảnh hưởng tác động xấu đối với môi trường cũng như mức độ độc hại của chất thải, mức độ gây hại đối với môi trường và sức chịu tải của môi trường tiếp nhận chất thải. 56 NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN THEO PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG VIỆT NAM Nếu số tiền phải trả cho hành vi gây ô nhiễm không tương xứng với tính chất, mức độ gây tác động xấu đến môi trường, không đủ sức tác động đến lợi ích và hành vi của các chủ thể có liên quan thì sẽ không bảo đảm được công bằng, hợp lý trong việc hưởng dụng và bảo vệ môi trường, không định hướng được hành vi tác động của các chủ thể vào môi trường theo hướng có lợi cho môi trường. Đồng thời, nguồn kinh phí cho hoạt động bảo vệ môi trường sẽ không được bảo đảm trong những trường hợp này. Nói cách khác, nếu số tiền phải trả không ngang giá mà chỉ mang tính tượng trưng thì các chủ thể sẽ sẵn sàng chấp nhận bỏ tiền ra để đóng mà không quan tâm đến hậu quả xảy đến cho môi trường, khi đó sẽ không thể hạn chế việc gây ô nhiễm môi trường của các chủ thể. Theo nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền thì những chủ thể gây ra ô nhiễm phải chịu chi phí cho việc cải thiện môi trường bị ô nhiễm. Đó là điều hiển nhiên, nhưng vấn đề quan trọng là số tiền mà người gây ô nhiễm phải trả sẽ được tính toán theo các căn cứ nào, để có thể thu nhằm bảo đảm các mục đích và yêu cầu của nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền. Trong thực tế, việc đưa ra cách thức tính toán hợp lý đối với số tiền phải trả cho hành vi gây ô nhiễm gặp rất nhiều khó khăn, đặc biệt là việc lựa chọn các chỉ tiêu thích hợp với mỗi loại sản phẩm của từng lĩnh vực sản xuất, kinh doanh, để trên cơ sở đó tính toán một cách tương đối chính xác số tiền phải nộp là vấn đề rất nan giải. Thực tiễn áp dụng nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền ở các nước cho thấy số tiền phải trả cho hành vi gây ô nhiễm thường được tính theo các cách thức sau đây: Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN 57 Tiền phải trả có thể được tính căn cứ vào khối lượng tiêu thụ các nguyên, nhiên vật liệu đầu vào. Theo đó, nếu các loại nguyên, nhiên, vật liệu được sử dụng cho quá trình sản xuất là nguyên nhân phát sinh ô nhiễm môi trường thì chúng phải chịu một mức thuế hoặc phí tương đương với mức độ ô nhiễm môi trường mà chúng gây ra. Phương pháp này có rất nhiều ưu điểm, như: để hạn chế tối đa, thậm chí tránh được số tiền phải nộp, các chủ thể phải tích cực tìm kiếm và sử dụng các loại nguyên, nhiên vật liệu thích hợp với các yêu cầu của việc bảo vệ môi trường, thông qua đó khuyến khích việc tăng cường sử dụng các nguyên, nhiên vật liệu sạch, thân thiện với môi trường. Số tiền phải trả cho hành vi gây ô nhiễm còn có thể được tính dựa vào khối lượng sản phẩm được sản xuất ra. Phương pháp này đơn giản và dễ thực hiện nhưng có một số nhược điểm là: khó có thể xác định được tỷ lệ thu hợp lý và không bảo đảm công bằng giữa các cơ sở sản xuất - kinh doanh; nó có thể gây bất lợi cho các cơ sở sản xuất áp dụng công nghệ mới, hoặc bất lợi cho các doanh nghiệp đã triển khai thực hiện các biện pháp xử lý ô nhiễm môi trường. Đặc biệt, số tiền phải trả cho hành vi gây ô nhiễm có thể được tính theo mức độ gây ô nhiễm môi trường của hành vi đó. Theo phương pháp này, việc xác định số tiền phải dựa vào quy mô, tính chất hoạt động và mức độ gây ô nhiễm môi trường của từng doanh nghiệp cụ thể. Điều đó đòi hỏi cần phải nghiên cứu xem xét hoạt động của từng doanh nghiệp một cách toàn diện để thông qua việc thu tiền, Nhà nước có thể kiểm soát chặt chẽ và điều tiết kịp thời các hoạt động của từng doanh nghiệp trong lĩnh vực bảo vệ và quản lý môi trường. Các cơ quan chức năng cũng phải chú ý tới việc điều chỉnh số tiền phải 58 NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN THEO PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG VIỆT NAM trả một cách hợp lý, bảo đảm phù hợp với những thay đổi về mức độ gây ô nhiễm môi trường của từng doanh nghiệp. Như vậy, nếu khối lượng chất thải của một doanh nghiệp nào đó càng lớn, hàm lượng chất độc hại càng cao, tính chất các chất độc hại càng nguy hiểm, thì mức tiền doanh nghiệp phải nộp càng nhiều. Nếu như doanh nghiệp nào thải ra môi trường càng nhiều chất thải nguy hại thì Nhà nước sẽ đánh thuế nặng vào doanh nghiệp đó, dẫn đến doanh nghiệp sẽ khó có thể phát triển mở rộng sản xuất - kinh doanh. Điều này làm cho doanh nghiệp phải đổi mới công nghệ hạn chế chất thải ra môi trường. Trong thực tế, việc tính này khá phức tạp, vì phần lớn các doanh nghiệp đều có nhiều loại chất thải khác nhau (chất thải rắn, khí thải, nước thải...), thành phần các chất độc hại có trong các chất thải cũng thường phức tạp, lại có sự thay đổi theo từng kỳ, hơn nữa việc xác định hàm lượng chất độc hại có trong chất thải để tính thuế đòi hỏi phải có trang thiết bị, kỹ thuật hiện đại. Số tiền phải trả cho hành vi gây ô nhiễm còn có thể được tính căn cứ vào lợi nhuận của doanh nghiệp. Trên lý thuyết, lợi nhuận trước thuế của một doanh nghiệp được tính bằng hiệu số giữa tổng doanh thu và tổng chi phí của doanh nghiệp trong kỳ kế hoạch. Phương pháp này do đó rất đơn giản và dễ thực hiện, nó phản ánh được một cách trực tiếp các chi phí về môi trường mà doanh nghiệp phải nộp. Vấn đề được đặt ra là: tỷ lệ thu là bao nhiêu phần trăm trên tổng lợi nhuận trước thuế của doanh nghiệp, làm sao bảo đảm cân đối được lợi ích của doanh nghiệp và xã hội, bảo đảm một mặt Nhà nước vẫn có được nguồn thu cần thiết nhưng mặt khác, doanh nghiệp cũng không bị thiệt thòi. Cơ sở để xác định tỷ lệ thu phụ thuộc Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN 59 vào mức độ gây ô nhiễm môi trường mà doanh nghiệp gây ra. Thông thường chính quyền các nước thường quy định một tỷ lệ thu vừa phải, rồi điều chỉnh lên từng bước, ở mức doanh nghiệp có thể chịu đựng được vào từng thời kỳ phát triển kinh tế - xã hội. Mặc dù nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền không còn xa lạ đối thế giới hiện nay, nhưng việc áp dụng thực hiện nguyên tắc này xem ra vẫn chưa có tính toàn diện. Đã có khá nhiều tranh luận về việc giải thích cụ thể nguyên tắc này. Một trong những vấn đề thường xuyên đó là vai trò tương đối của quy định so với công cụ kinh tế trong việc thực hiện nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền, có nghĩa là số tiền phải trả cho hành vi gây ô nhiễm có đủ sức tác động đến lợi ích, hành vi của các chủ thể và liệu người gây ô nhiễm có trả toàn bộ chi phí cho việc kiểm soát và phục hồi môi trường hay không. Trường hợp thu phí và các công cụ kinh tế khác được sử dụng cũng rất khác nhau, có thể nhằm nâng cao nguồn phí chi trả cho việc bảo vệ môi trường, hoặc đôi khi bao gồm cả việc khôi phục lại môi trường. Trong một số trường hợp, phí phải trả này có liên quan chặt chẽ tới từng cá nhân gây ô nhiễm, qua đó khuyến khích rõ ràng trong việc thay đổi hành vi của các chủ thể1, trong khi điều đó lại không được đề cập trong những lĩnh vực khác. Vấn đề đặt ra là mỗi quốc gia phải sử dụng các phương pháp tính thuế thích hợp để vừa bảo đảm được nguồn thu cho ngân sách nhà nước, vừa khuyến khích được doanh nghiệp đầu tư đổi mới công nghệ, chú trọng vào việc xử lý chất thải gây ô nhiễm môi trường. 1. Võ Trung Tín: “Về nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền - kinh nghiệm nước ngoài và những vấn đề pháp lý đặt ra đối với Việt Nam”, Tạp chí Khoa học pháp lý, số 06(85), 2014, tr. 30. 60 NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN THEO PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG VIỆT NAM IV. MỐI LIÊN HỆ GIỮA NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN VỚI CÁC NGUYÊN TẮC KHÁC CỦA LUẬT MÔI TRƯỜNG 1. Quan niệm về các nguyên tắc của luật môi trường Nguyên tắc, hiểu theo nghĩa chung nhất, là “điều cơ bản định ra, nhất thiết phải tuân theo một loạt việc làm”1, hoặc “những quy định, phép tắc, tiêu chuẩn làm cơ sở, làm chỗ dựa để xem xét, làm việc”2. Ở cách tiếp cận này, nguyên tắc được xem là chuẩn mực, căn cứ vào đó để thực hiện một công việc, hoạt động. Dưới góc độ pháp lý, thuật ngữ “nguyên tắc” có nguồn gốc từ tiếng latinh (pricipium), có nghĩa là “nền tảng, tư tưởng chủ đạo, là khởi đầu của một hiện tượng nào đó (học thuyết, tổ chức, hoạt động, và các hiện tượng tương tự”. Theo quan niệm cổ “nguyên tắc là phần quan trọng nhất của mọi hiện tượng” (pricipium est prorissima pars cujuque rei). Nguyên tắc pháp luật là vấn đề mang tính nền tảng, là xuất phát điểm để xác định nội dung tác động của pháp luật lên các quan hệ xã hội và là những tiêu chí để đánh giá giá trị của pháp luật đối với các chủ thể của pháp luật3. Từ điển Luật học không giải thích riêng về nguyên tắc mà sử dụng thuật ngữ “nguyên tắc áp dụng pháp luật”, là những 1. Viện Ngôn ngữ học: Từ điển tiếng Việt, Nxb. Đà Nẵng, 2005, tr. 694. 2. Nguyễn Như Ý chủ biên: Từ điển tiếng Việt thông dụng, Nxb. Giáo dục, Hà Nội, 1998, tr. 508. 3. Trần Hoàng Hải: “Bản chất, chức năng và nguyên tắc pháp luật”, tài liệu Hội thảo cấp Trường của Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh “Những vấn đề lý luận về pháp luật”, Thành phố Hồ Chí Minh, tháng 8/2016, tr. 35, 36 (trích dẫn lại từ Radko T.N., Lazarev V.V., Morozova L.A.: Giáo trình Lý luận nhà nước và pháp luật, Nxb. Prospect, 2015, tr. 74). Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN 61 nguyên tắc cơ bản do luật định dựa vào đó các cơ quan nhà nước, tổ chức hoặc cá nhân có thẩm quyền vận dụng những văn bản pháp luật, tập quán luật thích hợp nhằm giải quyết công việc thuộc thẩm quyền”1. Cách tiếp cận này được hiểu phổ biến trong một số tài liệu, ví dụ “nguyên tắc của pháp luật là những nguyên lý, những tư tưởng chính trị, pháp lý cơ bản chỉ đạo quá trình xây dựng và thực thi pháp luật”2. Nghị quyết số 01/2014/NQ-HĐTP ngày 20/3/2014 của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao hướng dẫn thi hành một số quy định Luật Trọng tài thương mại đề cập gián tiếp về nguyên tắc thông qua quy định“phán quyết trọng tài trái với các nguyên tắc cơ bản của pháp luật Việt Nam là phán quyết vi phạm các nguyên tắc xử sự cơ bản có hiệu lực bao trùm đối với việc xây dựng và thực hiện pháp luật Việt Nam”3. Cách hiểu này không chỉ dừng lại ở “nền tảng, tư tưởng chủ đạo” mà trở thành yêu cầu áp dụng trực tiếp để áp dụng pháp luật khi xem xét yêu cầu hủy phán quyết trọng tài. 1. Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp: Từ điển Luật học, Nxb. Từ điển Bách khoa và Nxb. Tư pháp, Hà Nội, 2006, tr. 567. 2. Trường Đại học Luật Hà Nội: Tập bài giảng Pháp luật môi trường trong kinh doanh, Sđd, tr. 23. 3. Theo đó, “khi xem xét yêu cầu hủy phán quyết trọng tài, Tòa án phải xác định được phán quyết trọng tài có vi phạm một hoặc nhiều nguyên tắc cơ bản của pháp luật và nguyên tắc đó có liên quan đến việc giải quyết tranh chấp của Trọng tài. Tòa án chỉ hủy phán quyết trọng tài sau khi đã chỉ ra được rằng phán quyết trọng tài có nội dung trái với một hoặc nhiều nguyên tắc cơ bản của pháp luật Việt Nam mà Hội đồng trọng tài đã không thực hiện nguyên tắc này khi ban hành phán quyết trọng tài và phán quyết trọng tài xâm phạm nghiêm trọng lợi ích của nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của một hoặc các bên, người thứ ba” - điểm đ khoản 2 Điều 14. 62 NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN THEO PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG VIỆT NAM Nguyên tắc pháp luật, gồm hai loại, những nguyên tắc chung mang tính chất chính trị - xã hội của pháp luật và những nguyên tắc pháp lý đặc thù1. Nguyên tắc chung của pháp luật luôn phản ánh một cách trực tiếp chế độ xã hội hiện hữu và được đặt ra nhằm xác định rõ những nguyên lý, tư tưởng chỉ đạo để giải đáp một vấn đề lớn là hệ thống pháp luật hiện hữu củng cố và bảo vệ chế độ nào. Các nguyên tắc pháp lý đặc thù thể hiện rõ bản chất và những đặc trưng của pháp luật nhằm giải đáp một vấn đề có tính đặc thù là hệ thống pháp luật sẽ củng cố và bảo vệ chế độ xã hội đó như thế nào2. Các nguyên tắc của pháp luật có thể phân loại theo nhiều tiêu chí khác nhau. Theo Kulapov V.L., nguyên tắc pháp luật được chia thành ba nhóm: (i) Nguyên tắc chung - liên quan đến cả hệ thống pháp luật, bao gồm: nguyên tắc dân chủ, nguyên tắc pháp chế, nguyên tắc bình đẳng, nguyên tắc công bằng xã hội, nguyên tắc nhân đạo; (ii) Nguyên tắc liên ngành - liên quan đến hai hoặc một số ngành (lĩnh vực) pháp luật, như nguyên tắc trách nhiệm cá nhân; (iii) Nguyên tắc ngành - là các nguyên tắc của từng lĩnh vực pháp luật, chẳng hạn nguyên tắc tự do hủy hợp đồng trong pháp luật dân sự, pháp luật lao động, nguyên tắc phân chia quyền lực trong luật Hiến pháp3... Cũng có quan điểm khác, chia các nguyên tắc pháp luật thành nguyên tắc chung, nguyên tắc liên ngành, 1, 2. Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp: Từ điển Luật học, Sđd, tr. 568. 3. Trần Hoàng Hải: “Bản chất, chức năng và nguyên tắc pháp luật”, Tlđd. Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN 63 nguyên tắc của ngành luật (căn cứ theo phạm vi chỉ đạo của các nguyên tắc); hoặc nguyên tắc chính trị, nguyên tắc kinh tế, nguyên tắc xã hội, nguyên tắc đạo đức, nguyên tắc tư tưởng, nguyên tắc pháp lý (căn cứ theo lĩnh vực đời sống mà pháp luật điều chỉnh). Trên thế giới, có nhiều hệ thống pháp luật khác nhau. Trong pháp luật xã hội chủ nghĩa, hệ nguyên tắc là những nguyên lý, những tư tưởng chỉ đạo cơ bản, có tính chất xuất phát điểm, thể hiện tính toàn diện, linh hoạt và có ý nghĩa bao quát, quyết định nội dung và hiệu lực của pháp luật1. Theo cách phân loại chung, có thể chia các nguyên tắc của pháp luật xã hội chủ nghĩa thành hai loại chính là: các nguyên tắc chung mang tính chất chính trị - xã hội của pháp luật và những nguyên tắc pháp lý đặc thù. Trong đó, các nguyên tắc chung của pháp luật luôn phản ánh một cách trực tiếp chế độ xã hội hiện hữu; còn các nguyên tắc pháp lý đặc thù thể hiện rõ bản chất và những đặc trưng của pháp luật2. Cách phân loại chung này tương tự như cách phân loại đã đề cập trước đó. Trong hệ thống pháp luật của mỗi quốc gia, các nguyên tắc chung của pháp luật thường được khẳng định trong Hiến pháp hay các văn bản mang tính lập hiến. Ví dụ, khoản 3 Điều 2 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan 1. Trường Đại học Luật Hà Nội (2009): Giáo trình Lý luận nhà nước và pháp luật, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, tr. 348. 2. Trường Đại học Luật Hà Nội: Giáo trình Lý luận nhà nước và pháp luật, Sđd, tr. 349. 64 NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN THEO PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG VIỆT NAM nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”; khoản 1 Điều 8 Hiến pháp năm 2013 ghi rõ: “Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật, thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ”; hoặc khoản 1 Điều 16 Hiến pháp năm 2013 đề cập: “Mọi người đều bình đẳng trước pháp luật”. Các nguyên tắc đặc thù thường được thể hiện trong các đạo luật chuyên ngành của từng lĩnh vực pháp luật. Ví dụ, khoản 1 Điều 3 Bộ luật Dân sự năm 2015 quy định: “Mọi cá nhân, pháp nhân đều bình đẳng, không được lấy bất kỳ lý do nào để phân biệt đối xử; được pháp luật bảo hộ như nhau về các quyền nhân thân và tài sản”; các nguyên tắc bình đẳng trước pháp luật của thương nhân, tự do, tự nguyện thỏa thuận, áp dụng thói quen, tập quán trong hoạt động thương mại... trong Luật Thương mại năm 2005, sửa đổi, bổ sung năm 2017, 2019; nguyên tắc suy đoán vô tội, thực hiện chế độ xét xử có Hội thẩm tham gia; nguyên tắc Tòa án xét xử tập thể, kịp thời, công bằng và công khai trong Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015. So với nhiều lĩnh vực pháp luật khác trong hệ thống pháp luật Việt Nam, luật môi trường hình thành muộn hơn. Trước năm 1993, chưa có một đạo luật riêng ở Việt Nam quy định về vấn đề môi trường. Các chế định liên quan đến môi trường được quy định ở nhiều văn bản đơn lẻ. Ngày 27/12/1993, Quốc hội thông qua Luật Bảo vệ môi trường năm 1993 (có hiệu lực từ ngày 01/4/1994). Sau hơn 10 năm thực hiện, ngày 27/12/2005, Quốc hội thông qua Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 (có hiệu lực từ ngày 01/7/2006). Ngày 23/6/2014, Quốc hội nước Cộng hòa Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN 65 xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 7 đã thông qua Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 (có hiệu lực từ ngày 01/01/2015), đã sửa đổi, bổ sung năm 2018. Các nội dung được đề cập trong Luật Bảo vệ môi trường năm 1993, 2005 và 2014 đều thể hiện các nguyên tắc của luật môi trường, từ cách tiếp cận chung về nguyên tắc của pháp luật cũng như hoạt động bảo vệ môi trường. Nguyên tắc của luật môi trường, theo đó, có thể hiểu là những quan điểm, tư tưởng chỉ đạo toàn bộ các chế định pháp luật, các quy phạm pháp luật môi trường cũng như chỉ đạo thực hiện pháp luật môi trường nói riêng, hoạt động bảo vệ môi trường nói chung, được ghi nhận trong các văn bản pháp luật môi trường và các văn bản liên quan1. Bên cạnh những nguyên tắc cơ bản của pháp luật nói chung, luật môi trường có những nguyên tắc đặc thù. Vấn đề đặt ra là nguyên tắc nào được xem là nguyên tắc đặc thù của luật môi trường, thể hiện đó là lĩnh vực pháp luật song hành cùng với những lĩnh vực pháp luật khác, vừa mang tính độc lập 1. Văn bản liên quan được đề cập là các văn bản quy phạm pháp luật được xem như nguồn của luật môi trường. Cụm từ luật môi trường được tác giả đề cập trong cuốn sách như là một lĩnh vực pháp luật, gồm tập hợp các quy phạm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trực tiếp trong hoạt động khai thác, quản lý và bảo vệ môi trường. Trong đó, Luật Bảo vệ môi trường chủ yếu quy định các vấn đề về bảo vệ các yếu tố môi trường. Các nội dung liên quan đến khía cạnh khai thác, quản lý các yếu tố môi trường được quy định trong Luật Đất đai, Luật Tài nguyên nước, Luật Lâm nghiệp, Luật Thủy sản, Luật Khoáng sản, Luật Di sản văn hóa... Luật Bảo vệ môi trường được xem như là một trong những văn bản nguồn của luật môi trường và có phạm vi hẹp hơn luật môi trường. 66 NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN THEO PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG VIỆT NAM tương đối? Tổng kết hoạt động bảo vệ môi trường trên toàn thế giới trong thời gian qua, đặc biệt là từ sau năm 19721 tới nay, các nhà khoa học môi trường trên thế giới đã nêu lên rất nhiều nguyên tắc, đều được gọi là những nguyên tắc cần phải tuân thủ trong hoạt động bảo vệ môi trường. Thực ra, không phải tất cả các nguyên tắc đã được đưa ra đều có thể được là “nguyên tắc đặc thù”, vì phần lớn chúng được đút kết để nhằm vào nhiều mục tiêu khác nhau. Trong hoàn cảnh như vậy, luật môi trường cần lựa chọn và xác định những nguyên tắc chính của hoạt động bảo vệ môi trường. Theo tác giả cuốn sách, luật môi trường có những nguyên tắc chính sau đây: - Nguyên tắc Nhà nước ghi nhận và bảo vệ quyền con người được sống trong một môi trường trong lành; - Nguyên tắc phòng ngừa; - Nguyên tắc môi trường là một thể thống nhất; - Nguyên tắc phát triển bền vững; - Nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền2. 1. Năm 1972 là năm diễn ra sự kiện quan trọng: Hội nghị Liên hợp quốc về môi trường con người họp tại Stockholm (Thụy Điển) từ ngày 05 đến 16/6/1972. Hội nghị thu hút sự quan tâm rộng rãi của cộng đồng quốc tế với sự tham gia của 113 quốc gia, trong đó có Việt Nam. Từ hội nghị này, vấn đề môi trường mới được quốc tế quan tâm một cách đúng mức, phản ánh sự thức tỉnh của nhân loại về vấn đề môi trường toàn cầu. Hội nghị này cũng cho ra đời Chương trình môi trường của Liên hợp quốc (UNEP - United Nations Environment Programme), một tổ chức của Liên hợp quốc có nhiệm vụ điều phối những biện pháp liên Chính phủ về giám sát và bảo vệ môi trường. 2. Xem thêm: Võ Trung Tín: “Các nguyên tắc cơ bản của luật môi trường”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 08, 2009. Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN 67 Đây là những nguyên tắc được ghi nhận trong pháp luật của nhiều quốc gia và là nội dung được giảng dạy trong môn pháp luật môi trường của Ôxtrâylia, Trung Quốc và nhiều quốc gia Đông Nam Á1. Ở Việt Nam, các giáo trình giảng dạy luật môi trường của các cơ sở đào tạo luật đều đề cập những nguyên tắc này trong phần lý luận chung về luật môi trường cùng với các nội dung về đối tượng điều chỉnh, phương pháp điều chỉnh của luật môi trường. Nhận diện các nguyên tắc cơ bản của luật môi trường có ý nghĩa quan trọng trong việc xây dựng các chế định pháp lý cụ thể về môi trường liên quan đến nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền vì giữa nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền và các nguyên tắc khác có mối liên hệ qua lại, các quy định của luật môi trường đều cụ thể hóa từ chính những nguyên tắc này. Dưới đây sẽ phân tích 04 nguyên tắc của luật môi trường. Nguyên tắc thứ 5 (người gây ô nhiễm phải trả tiền), tác giả sẽ phân tích cụ thể trong Chương II cuốn sách. 2. Nguyên tắc Nhà nước ghi nhận và bảo đảm quyền con người được sống trong một môi trường trong lành Môi trường trong lành có thể được hiểu là môi trường vật chất cho phép cuộc sống được bảo đảm an toàn về môi trường, hài hòa với tự nhiên. Quyền con người được sống trong một môi trường trong lành là quyền được sống trong một môi trường không bị ô nhiễm. Dưới góc độ pháp lý thì chất lượng môi trường xung quanh đạt tiêu chuẩn cho phép. 1. Kết quả thảo luận và trao đổi giữa các giảng viên giảng dạy môn Luật môi trường đến từ các nước Campuchia, Lào, Mianma, Thái Lan, Việt Nam, Trung Quốc và Ôxtrâylia trong chương trình “Giải thưởng phát triển vô địch luật môi trường ADB” của Ngân hàng Phát triển châu Á, tổ chức tại Manila, Philippin từ ngày 01 đến 05/6/2015. 68 NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN THEO PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG VIỆT NAM Quyền được sống trong một môi trường trong lành là quyền tự nhiên của con người, là quyền rất quan trọng vì nó liên quan trực tiếp đến chất lượng cuộc sống con người. Tuy nhiên quyền này đang bị ảnh hưởng nghiêm trọng do các hoạt động tác động đến chính môi trường, làm cho môi trường bị ô nhiễm, suy thoái. Nói một cách khác đi, chính con người đang tự tước đoạt chính quyền được sống trong điều kiện môi trường cho phép. Nguyên tắc này xuất phát từ xu thế chung là thể chế hóa quyền này trong pháp luật quốc gia. Tuyên bố của Liên hợp quốc về môi trường con người năm 1972 (Tuyên bố Stockholm) đã đưa quyền con người được sống trong môi trường trong lành thành một nguyên tắc của quan hệ giữa các quốc gia. Nguyên tắc số 1 của Tuyên bố Stockholm nêu rõ: “Con người có quyền cơ bản được sống trong một môi trường chất lượng, cho phép cuộc sống có phẩm giá và phúc lợi mà con người có trách nhiệm long trọng bảo vệ, cải thiện cho thế hệ hôm nay và mai sau”1. Nguyên tắc số 1 của Tuyên bố của Liên hợp quốc về môi trường và phát triển bền vững năm 1992 (Tuyên bố Rio de Janeiro) cũng khẳng định: “Con người là trung tâm của các mối quan tâm về sự phát triển lâu dài. Con người có quyền được hưởng một cuộc sống hữu ích, lành mạnh và hài hòa với thiên nhiên”2. Cộng đồng quốc tế thừa nhận đây là quyền quan trọng hàng đầu, là mục tiêu hoạt động bảo vệ môi trường và các 1, 2. Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường - Tổng cục Khí tượng thủy văn: Các công ước quốc tế về bảo vệ môi trường, Sđd, tr. 11, 31. Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN 69 quốc gia đều ghi nhận quyền này trong các văn bản pháp luật của mình. Việt Nam cũng không đứng ngoài xu thế đó, nhất là với tư cách quốc gia ký hai tuyên bố trên, có trách nhiệm biến quyền được sống trong môi trường trong lành thành nguyên tắc pháp lý và thực tế nó đã là nguyên tắc của luật môi trường Việt Nam. Hiến pháp năm 2013 quy định khái quát: “Ở nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, các quyền con người, quyền công dân về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa, xã hội được công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm theo Hiến pháp và pháp luật”, “Mọi người có quyền được sống trong môi trường trong lành và có nghĩa vụ bảo vệ môi trường”1. Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, sửa đổi, bổ sung năm 2018 ghi nhận: “Bảo vệ môi trường là trách nhiệm và nghĩa vụ của mọi cơ quan, tổ chức, hộ gia đình và cá nhân”2. Nhiều quy định trong 1. Điều 14, 43 Hiến pháp năm 2013. Trước đó, Điều 50 Hiến pháp năm 1992, sửa đổi, bổ sung năm 2001 ghi nhận một cách tổng quát: “Ở nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, các quyền con người về chính trị, dân sự, văn hóa và xã hội được tôn trọng, thể hiện ở các quyền công dân và được quy định trong Hiến pháp và luật”. Điều 50 quy định rõ quyền con người này được thực hiện thông qua những quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân như quyền được bồi thường thiệt hại, quyền tự do tín ngưỡng, quyền khiếu nại tố cáo... 2. Khoản 1 Điều 4 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014. Lời nói đầu của Luật Bảo vệ môi trường năm 1993 trước đây cũng đề cập: “Để nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước và trách nhiệm của chính quyền các cấp, các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và mọi cá nhân trong việc bảo vệ môi trường nhằm bảo vệ sức khỏe nhân dân, bảo đảm quyền con người được sống trong môi trường trong lành, phục vụ sự nghiệp phát triển lâu bền của đất nước, góp phần bảo vệ môi trường khu vực và toàn cầu”. Trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2005, nguyên tắc này cũng được đề cập một cách gián tiếp tại khoản 2 Điều 3: “bảo vệ môi trường là sự nghiệp của toàn xã hội, quyền và trách nhiệm của cơ quan nhà nước, tổ chức, hộ gia đình cá nhân”. 70 NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN THEO PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG VIỆT NAM Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, sửa đổi, bổ sung năm 2018 thể hiện nguyên tắc này1. Đây không chỉ là nguyên tắc mà là mục đích của luật môi trường, tất cả những quy định của luật môi trường đều nhằm thể hiện nguyên tắc này. Quyền con người được sống trong một môi trường trong lành là quyền tự nhiên của con người, là quyền tạo hóa ban tặng cho con người. Nhà nước phải ghi nhận vì xuất phát từ hiện trạng môi trường đáng báo động hiện nay, tạo cơ sở pháp lý để người dân bảo vệ quyền được sống trong một môi trường trong lành (khi nó bị xâm phạm) thông qua các hoạt động như: khiếu nại, yêu cầu bồi thường thiệt hại... Đồng thời, Nhà nước có trách nhiệm thực hiện những biện pháp cần thiết để bảo vệ, phục hồi môi trường, bảo đảm cho người dân được sống trong một môi trường trong lành. Có nghĩa là khi Nhà nước đã ghi nhận quyền này thì Nhà nước phải có trách nhiệm bảo đảm quyền đó được thực hiện trên thực tế. Việc bảo đảm cho người dân được sống trong một môi trường trong lành đòi hỏi Nhà nước phải có sự cân đối giữa lợi ích của nhà đầu tư cùng những tác động từ hoạt động phát triển kinh tế với lợi ích của người dân cùng những ảnh hưởng về môi trường mà họ phải gánh chịu. Đây không chỉ đơn thuần là câu chuyện “chọn cá, tôm hay thép”2 mà là bảo đảm thực hiện mục đích cuối cùng của bảo vệ môi trường, đó là tạo ra 1. Xem các điều 128, 130, 131 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, sửa đổi, bổ sung năm 2018. 2. Tác giả mượn câu được nhắc đến nhiều trong vụ Công ty trách nhiệm hữu hạn gang thép Hưng Nghiệp Formosa Hà Tĩnh gây ô nhiễm môi trường biển các tỉnh miền Trung năm 2016. Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN 71 một môi trường sống không bị ô nhiễm, những chủ thể gây ra ô nhiễm hoặc phải chi trả chi phí cho việc phục hồi môi trường trong lành, hoặc bị xử lý khi có hành vi vi phạm. Việc thu số tiền đối với hành vi gây ô nhiễm theo nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền chắc chắn ảnh hưởng đến lợi ích kinh tế của nhà đầu tư. 3. Nguyên tắc phòng ngừa Nguyên tắc phòng ngừa ra đời xuất phát từ tính hiệu quả của phòng ngừa so với khắc phục. Thực tế cho thấy có những hậu quả do môi trường gây ra không thể khắc phục được mà chỉ có thể phòng ngừa (đặc biệt là rủi ro dẫn đến chết người, tuyệt chủng các giống loài quý hiếm). Ngay cả những rủi ro có thể khắc phục được thì chi phí bỏ ra để khắc phục bao giờ cũng lớn hơn chi phí để phòng ngừa. Cho nên, phòng ngừa được coi là nguyên tắc vàng của luật môi trường và trở thành phương châm của hoạt động bảo vệ môi trường chứ không đơn thuần là một nguyên tắc của luật môi trường. Phòng ngừa ở đây cần được hiểu như là hoạt động chủ động ngăn chặn những rủi ro có thể gây ra ô nhiễm môi trường chứ không phải đợi xảy ra rồi khắc phục. Cũng cần phân biệt phòng ngừa (preventionary) với thận trọng (precautionary). Cả phòng ngừa và thận trọng đều là dựa trên cơ sở những rủi ro đã lường trước được nhưng rủi ro trong phòng ngừa là những rủi ro đã được chứng minh về khoa học và thực tiễn (đã có cơ sở khoa học và thực tiễn để chứng minh rằng rủi ro đó chắc chắn xảy ra), còn rủi ro trong thận trọng thì chưa được chứng minh (chưa có cơ sở 72 NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN THEO PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG VIỆT NAM khoa học và thực tiễn để khẳng định rủi ro chắc chắn xảy ra, cũng chưa có cơ sở khoa học và thực tiễn để khẳng định rủi ro chắc chắn không xảy ra). Những rủi ro trong nguyên tắc thận trọng là những rủi ro còn đang tranh luận về mặt khoa học. Trên thực tế thì nguyên tắc thận trọng áp dụng trong các lĩnh vực liên quan trực tiếp đến sức khỏe con người (một số quốc gia cấm nhập khẩu thịt bò Mỹ có hoócmôn tăng trưởng, các quy định về vệ sinh an toàn thực phẩm, đặc biệt là thực phẩm biến đổi gen). Nguyên tắc số 15 Tuyên bố Rio de Janeiro ghi nhận: “Để bảo vệ môi trường, các quốc gia cần áp dụng rộng rãi phương pháp tiếp cận ngăn ngừa tùy theo khả năng của từng quốc gia”1. Hiến pháp năm 2013 quy định: “... Tổ chức, cá nhân gây ô nhiễm môi trường, làm suy kiệt tài nguyên thiên nhiên và suy giảm đa dạng sinh học phải bị xử lý nghiêm và có trách nhiệm khắc phục, bồi thường thiệt hại”2. Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, sửa đổi, bổ sung năm 2018 cũng quy định: “Hoạt động bảo vệ môi trường phải được tiến hành thường xuyên và ưu tiên phòng ngừa ô nhiễm, sự cố, suy thoái môi trường”3. 1. Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường - Tổng cục Khí tượng thủy văn: Các công ước quốc tế về bảo vệ môi trường, Sđd, tr. 35. 2. Điều 63 Hiến pháp năm 2013. Trước đó, Điều 29 Hiến pháp năm 1992, sửa đổi, bổ sung năm 2001 cũng có quy định: “Nghiêm cấm mọi hành động làm suy kiệt tài nguyên và hủy hoại môi trường”. 3. Khoản 6 Điều 4 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014. Trước đó, khoản 3 Điều 4 Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 cũng quy định: “Hoạt động bảo vệ môi trường phải thường xuyên, lấy phòng ngừa là chính kết hợp với khắc phục ô nhiễm, suy thoái và cải thiện chất lượng môi trường”. Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN 73 Quy định này được cụ thể ở nhiều điều luật khác trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, sửa đổi, bổ sung năm 2018 về phòng ngừa, ứng phó sự cố môi trường1. Để thực hiện nguyên tắc này phải bảo đảm yêu cầu lường trước những rủi ro mà con người và thiên nhiên có thể gây ra cho môi trường, trên cơ sở đó đưa ra những biện pháp phòng ngừa cần thiết. Bởi vì phòng ngừa là phòng ngừa những rủi ro có thể đã được chứng minh, khẳng định có thể xảy ra nên phải lường trước được những hoạt động này con người có thể gây ra những rủi ro gì cho môi trường. Lường trước rủi ro quyết định hiệu quả của phòng ngừa. Biện pháp phòng ngừa có thể là biện pháp loại trừ rủi ro, nếu như không loại trừ được thì cũng phải giảm thiểu rủi ro ở mức có thể chấp nhận được và phải có sự chuẩn bị (về phương án, lực lượng, phương tiện) để sẵn sàng ứng phó với rủi ro khi nó xảy ra. Những quy định liên quan đến nguyên tắc phòng ngừa nếu được thực hiện có hiệu quả sẽ góp phần giảm bớt các chi phí liên quan đến nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền, hạn chế ô nhiễm môi trường, suy thoái môi trường, sự cố môi trường. Khi người gây ô nhiễm nhận thức rõ việc bỏ ra chi phí phòng ngừa ít tốn kém hơn rất nhiều so với chi phí để khắc phục ô nhiễm môi trường, họ sẽ chú trọng các giải pháp giảm thiểu tác động đến môi trường ngay từ đầu. 1. Xem thêm Chương X, Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, sửa đổi, bổ sung năm 2018. Các văn bản chuyên ngành như Luật Tài nguyên nước; Luật Đê điều; Luật Phòng, chống thiên tai; Pháp lệnh Khai thác và bảo vệ công trình thủy lợi (nay là Luật Thủy lợi). 74 NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN THEO PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG VIỆT NAM 4. Nguyên tắc môi trường là một thể thống nhất Đây là nguyên tắc mà trong các quy định pháp luật môi trường hầu như rất ít đề cập. Có thể nhận thấy môi trường là một thể thống nhất của nhiều yếu tố vật chất khác nhau. Bản chất thống nhất của môi trường thể hiện ở tính thống nhất về mặt không gian (bầu khí quyển, biển, các con sông quốc tế...) và tính thống nhất giữa các yếu tố cấu thành môi trường (mối quan hệ giữa các nguồn tài nguyên đất, rừng, nước, thủy sản...). Ví dụ, các quốc gia công nghiệp phát thải phần lớn khí nhà kính (trong đó Mỹ chỉ chiếm 4% dân số thế giới nhưng thải đến 24% lượng khí nhà kính toàn cầu) làm trái đất nóng lên. Trái đất không chỉ nóng lên ở Mỹ hay ở các quốc gia công nghiệp được mà đây là một hiện tượng toàn cầu, hậu quả nặng nề nhất là các quốc gia ven biển, trong đó có Việt Nam. Cũng có thể dễ dàng nhận thấy sự ảnh hưởng trên quy mô toàn cầu về mặt môi trường đối với các con sông quốc tế, chất thải của các quốc gia sẽ ảnh hưởng đến các quốc gia khác. Cụ thể hơn đối với trường hợp sông Mê Kông, các quốc gia thượng nguồn như Trung Quốc, Thái Lan theo đuổi những chương trình xây dựng đập đầy tham vọng thì những hậu quả tiêu cực từ phía các quốc gia ở hạ nguồn như Việt Nam, Campuchia là không tránh khỏi. Xuất phát từ tính tổng thể và tính không biên giới của môi trường; xuất phát từ sự chênh lệch về điều kiện và mức độ tác động đến môi trường khác nhau của các quốc gia mà các quốc gia có trách nhiệm hợp tác để chia sẻ với nhau trong bảo vệ Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN 75 môi trường. Vì vậy, trong quản lý và bảo vệ môi trường cần sự thống nhất và điều này được coi như là một nguyên tắc của luật môi trường. Nguyên tắc số 21 Tuyên bố Stockholm đề cập: “Các nước có chủ quyền khai thác nguồn tài nguyên của mình theo các chính sách về môi trường của nước mình và phải có trách nhiệm bảo đảm những hoạt động đúng theo pháp quyền của nước mình hoặc theo việc kiểm soát của nước mình sao cho không gây thiệt hại đến môi trường của các nước khác hoặc các khu vực vượt quá giới hạn pháp lý quốc gia”1. Nguyên tắc số 2 Tuyên bố Rio de Janeiro có quy định: “Quốc gia có chủ quyền khai thác những tài nguyên của mình theo những chính sách về môi trường và phát triển của mình, và có trách nhiệm bảo đảm rằng những hoạt động trong phạm vi quyền hạn và kiểm soát của mình không gây tác hại gì đến môi trường của các quốc gia khác hoặc của những khu vực ngoài phạm vi quyền hạn quốc gia”2. Có thể thấy, hai Tuyên bố này thể hiện một trong những nội dung liên quan đến thuyết chủ quyền quốc gia mang tính tương đối trong Công pháp quốc tế, theo đó quốc gia sẽ bị giới hạn việc thực hiện những tác động đến môi trường trong phạm vi lãnh thổ quốc gia mình nếu như những hoạt động đó ảnh hưởng đến lợi ích môi trường chung hay lợi ích môi trường của quốc gia khác. 1, 2. Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường - Tổng cục Khí tượng thủy văn: Các công ước quốc tế về bảo vệ môi trường, Sđd, tr. 16, 17, 31. 76 NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN THEO PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG VIỆT NAM Hiến pháp năm 2013 quy định: “Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là một nước độc lập, có chủ quyền, thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ, bao gồm đất liền, hải đảo, vùng biển và vùng trời”1. Khoản 1, Điều 4 Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 đề cập: “bảo vệ môi trường quốc gia phải gắn với bảo vệ môi trường khu vực và toàn cầu”. Khoản 4, Điều 4 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, sửa đổi, bổ sung năm 2018 cũng quy định: “Bảo vệ môi trường quốc gia gắn liền với bảo vệ môi trường khu vực và toàn cầu; bảo vệ môi trường bảo đảm không phương hại chủ quyền, an ninh quốc gia”. Ở phạm vi quốc tế, nguyên tắc này đặt ra yêu cầu là các quốc gia cần có sự hợp tác để bảo vệ môi trường trên cơ sở tôn trọng sự thống nhất của môi trường. Bảo vệ môi trường là trách nhiệm chung, không một quốc gia nào đứng ngoài trách nhiệm chung đó, bảo vệ môi trường ở mỗi quốc gia phải là bộ phận cấu thành của bảo vệ môi trường chung. Đây là nghĩa vụ không gây hại cho môi trường của quốc gia khác và môi trường chung. Điều này có vẻ như hạn chế chủ quyền của quốc gia nhưng trong luật quốc tế về môi trường thì chủ quyền quốc gia 1. Điều 1 Hiến pháp năm 2013. Hiến pháp năm 1992, sửa đổi, bổ sung năm 2001 trước đó cũng ghi nhận gián tiếp nguyên tắc này. Điều 1 Hiến pháp năm 1992, sửa đổi, bổ sung năm 2001 quy định: “Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là một nước độc lập, có chủ quyền, thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ...”; Điều 14 Hiến pháp năm 1992, sửa đổi, bổ sung năm 2001 quy định về chính sách không can thiệp vào công việc nội bộ của các quốc gia. Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN 77 không mang tính tuyệt đối và có sự hạn chế trên cơ sở những điều ước quốc tế như đã lý giải ở trên. Trong phạm vi quốc gia, nguyên tắc này cũng đặt ra yêu cầu là việc quản lý, bảo vệ môi trường cũng phải được thực hiện dựa trên cơ sở sự thống nhất của môi trường, việc bảo vệ môi trường không bị chia cắt bởi địa giới hành chính, việc bảo vệ yếu tố môi trường này phải đặt trong mối quan hệ với các yếu tố môi trường khác. Muốn bảo đảm yêu cầu này, khi phân công trách nhiệm quản lý giữa các ngành, các cấp, chính quyền trung ương và địa phương phải bảo đảm tính hợp lý và luôn tính đến tính thống nhất của môi trường. Trong phân công trách nhiệm quản lý, Nhà nước phải quy tụ hoạt động quản lý nhà nước về môi trường vào một mối, tránh tình trạng phân tán, mỗi ngành quản lý một yếu tố môi trường, một dạng hoạt động nào đấy từ đó làm giảm hiệu quả hoạt động của quản lý nhà nước về môi trường. Bên cạnh đó, các chính sách cũng như các quy định pháp luật về môi trường phải được ban hành với sự cân nhắc toàn diện đến các yếu tố khác nhau của môi trường để việc điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực này không bị phân tán và thiếu đồng bộ và phải tính đến ảnh hưởng dây chuyền của văn bản đó với các hiện tượng xã hội khác. Vấn đề khó khăn hiện nay là chúng ta chưa có Bộ luật về môi trường với tính chất là đạo luật gốc, quy định tổng thể các vấn đề về bảo vệ môi trường cũng như quản lý, khai thác các yếu tố cấu thành môi trường, đặc biệt là các nguồn tài nguyên thiên nhiên. Vì thế, các yêu cầu để đáp ứng thực hiện nguyên tắc 78 NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN THEO PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG VIỆT NAM này trên thực tế vẫn đang tiến triển theo xu hướng “nửa vời”1. Nếu không có sự thống nhất này, việc quy định cho nhiều cơ quan thu nhiều loại tiền khác nhau theo nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền là không phù hợp. Mức chi tương thích từ số tiền đánh vào hành vi gây ô nhiễm so với mức thu rất khó để bảo đảm mục đích tạo sự công bằng giữa các chủ thể trong việc xác định ai gây ô nhiễm nhiều trả tiền nhiều, ai gây ô nhiễm ít trả tiền ít. 5. Nguyên tắc phát triển bền vững Phát triển là áp lực của cuộc sống, là quy luật tất yếu của tiến hóa và đang diễn ra trên hành tinh của chúng ta từ khi nó được hình thành. Nguồn gốc của mọi biến đổi về môi trường sống của con người đang xảy ra hiện nay là các hoạt động phát triển kinh tế - xã hội của con người. Các hoạt động này một mặt cải thiện chất lượng cuộc sống của con người, mặt khác đang tạo ra hàng loạt các vấn đề khác. Các cộng đồng người thu nhập thấp do không đủ điều kiện phải kiếm sống bằng sự khai thác không hợp lý, đó là ô nhiễm do nghèo đói. Những cộng đồng có nền kinh tế phát triển, với khoa học và công nghệ cao thì phá hoại môi trường bằng sản xuất lớn, theo chiều sâu, tiêu dùng lãng phí, đó là ô nhiễm do thừa thãi, phát triển quá mức cần thiết. Vì vậy, trong thập kỷ 70, 80 của thế kỷ XX đã có nhiều nhà bảo vệ môi trường chủ trương “đình chỉ phát triển” 1. Về vấn đề này, tác giả cho rằng, trong tương lai, cần xây dựng một Bộ luật về môi trường. Lúc này, vai trò của Bộ Tài nguyên và Môi trường sẽ được đặt đúng vị trí và đáp ứng được yêu cầu trong việc bảo đảm tính thống nhất của môi trường. Vấn đề này tác giả đề xuất cụ thể hơn trong phần giải pháp ở Chương III của cuốn sách. """