🔙 Quay lại trang tải sách pdf ebook Giải Quyết Khiếu Nại Về Đất Đai Ở Việt Nam - Lý Thuyết, Thực Trạng Và Giải Pháp Ebooks Nhóm Zalo Chịu trách nhiệm xuất bản và nội dung: Q. GIÁM ĐỐC - TỔNG BIÊN TẬP PHẠM CHÍ THÀNH Biên tập nội dung: TS. NGUYỄN THỊ QUỲNH NGA TS. HOÀNG MẠNH THẮNG ThS. NGUYỄN CÔNG TÂY BÙI BỘI THU Trình bày bìa: Chế bản vi tính: Đọc sách mẫu: TRẦN QUYẾT THẮNG NGỌC NAM PHÒNG BIÊN TẬP KỸ THUẬT VIỆT HÀ Số đăng ký kế hoạch xuất bản: 4854-2020/CXBIPH/30-347/CTQG. Số quyết định xuất bản: 5638-QĐ/NXBCTQG, ngày 01/12/2020. Nộp lưu chiểu: tháng 12 năm 2020. Mã số ISBN: 978-604-57-6290-5. Biên mục trên xuất bản phẩm của Thư viện Quốc gia Việt Nam Võ Phan Lê Nguyễn Giải quyết khiếu nại về đất đai ở Việt Nam - Lý thuyết, thực trạng và giải pháp : Sách chuyên khảo / Võ Phan Lê Nguyễn. - H. : Chính trị Quốc gia, 2020. - 296tr. ; 21cm ISBN 9786045757284 1. Pháp luật 2. Giải quyết khiếu nại 3. Đất 4. Việt Nam 5. Sách chuyên khảo 346.597043 - dc23 CTM0384p-CIP LỜI NHÀ XUẤT BẢN Khiếu nại về đất đai là việc người sử dụng đất, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan đến sử dụng đất đề nghị theo thủ tục hành chính do pháp luật khiếu nại quy định chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý đất đai khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Ở Việt Nam, khiếu nại về đất đai theo thủ tục hành chính được người sử dụng đất ưu tiên lựa chọn như là phương tiện pháp lý hữu hiệu nhất để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Thực tiễn chứng minh rằng, giải quyết khiếu nại về đất đai không những đóng vai trò quan trọng trong việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, mà còn là kênh kiểm tra, giám sát việc thi hành pháp luật về đất đai, bảo đảm pháp luật đất đai được tuân thủ một cách đầy đủ và nghiêm minh. Tuy vậy, trong thời gian vừa qua, bên cạnh những kết quả đã đạt được, khiếu nại và giải quyết khiếu nại về đất đai ở Việt Nam vẫn còn những tồn tại, hạn chế nhất định. Đây là vấn đề “nóng”, có tính thời sự, được dư luận xã hội đặc biệt quan tâm. Khiếu nại về đất đai đang ngày càng có xu hướng 5 gia tăng, nhất là tại một số địa phương có tốc độ phát triển kinh tế - xã hội cao, có nhiều dự án, công trình quan trọng được triển khai liên quan đến việc thu hồi đất, bồi thường giải phóng mặt bằng. Việc giải quyết khiếu nại ở một số địa phương đôi khi còn nhiều bất cập dẫn đến có hiện tượng lôi kéo, kích động tụ tập đông người để gây sức ép với cơ quan có thẩm quyền; xuất hiện tình trạng phức tạp, khiếu nại kéo dài, vượt cấp... Nhằm cung cấp cho bạn đọc những nội dung lý luận, pháp lý cơ bản cũng như thực trạng và giải pháp tăng cường giải quyết khiếu nại về đất đai ở Việt Nam, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia Sự thật xuất bản cuốn sách “Giải quyết khiếu nại về đất đai ở Việt Nam - Lý thuyết, thực trạng và giải pháp” của TS. Võ Phan Lê Nguyễn. Cuốn sách là công trình nghiên cứu chuyên sâu, có hệ thống của cá nhân tác giả, góp phần phác họa bức tranh tương đối rõ nét về những vấn đề “nóng” trong giải quyết khiếu nại về đất đai ở Việt Nam. Tác giả trên quan điểm cá nhân của mình cũng đưa ra những đề xuất góp phần hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực này. Mặc dù đã có nhiều cố gắng, nhưng cuốn sách không tránh khỏi những hạn chế, thiếu sót nhất định. Nhà xuất bản và tác giả rất mong nhận được ý kiến đóng góp của bạn đọc để cuốn sách được hoàn thiện hơn trong lần xuất bản sau. Xin trân trọng giới thiệu cùng bạn đọc. Tháng 6 năm 2020 NHÀ XUẤT BẢN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA SỰ THẬT 6 MỤC LỤC Lời giới thiệu 13 Lời nói đầu 17 Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ CƠ BẢN CỦA GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI 21 I. Khái quát về khiếu nại về đất đai 21 1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò khiếu nại về đất đai 21 1.1. Khái niệm khiếu nại về đất đai 21 1.2. Đặc điểm khiếu nại về đất đai 25 1.3. Vai trò của khiếu nại về đất đai 36 2. Mối quan hệ giữa khiếu nại về đất đai với các phương thức bảo vệ quyền của người sử dụng đất ở Việt Nam 36 2.1. Khiếu nại và khởi kiện vụ án hành chính về đất đai 38 2.2. Khiếu nại và tranh chấp về đất đai 40 2.3. Khiếu nại và tố cáo về đất đai 44 2.4. Khiếu nại với kiến nghị, phản ánh liên quan đến đất đai 47 3. Các yếu tố cấu thành quan hệ khiếu nại về đất đai 49 7 3.1. Chủ thể của quan hệ khiếu nại về đất đai 50 3.2. Khách thể của quan hệ khiếu nại về đất đai 63 3.3. Nội dung của quan hệ khiếu nại về đất đai 68 II. Giải quyết khiếu nại về đất đai 77 1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò của giải quyết khiếu nại về đất đai 77 1.1. Khái niệm giải quyết khiếu nại về đất đai 77 1.2. Đặc điểm của giải quyết khiếu nại về đất đai 78 1.3. Vai trò của giải quyết khiếu nại về đất đai 82 2. Cơ chế giải quyết khiếu nại về đất đai ở Việt Nam 84 2.1. Các chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại về đất đai 85 2.2. Tổ chức bộ máy giải quyết khiếu nại về đất đai 90 2.3. Thủ tục giải quyết khiếu nại về đất đai 95 2.4. Thi hành quyết định giải quyết khiếu nại về đất đai đã có hiệu lực pháp luật 99 2.5. Thanh tra, kiểm tra, giám sát đối với hoạt động giải quyết khiếu nại về đất đai 101 3. Một số tiêu chí đánh giá hiệu quả giải quyết khiếu nại về đất đai 106 4. Các yếu tố tác động đến khiếu nại và giải quyết khiếu nại về đất đai 116 4.1. Hình thức và phương thức thực hiện quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai 116 4.2. Nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa 121 4.3. Lịch sử, truyền thống quan hệ đất đai ở Việt Nam 124 4.4. Mức độ hoàn thiện của pháp luật 128 8 4.5. Các chủ thể lãnh đạo, tham gia, phối hợp giải quyết khiếu nại về đất đai 129 4.6. Xu thế hội nhập quốc tế 132 4.7. Nhận thức pháp luật 134 Chương 2 THỰC TRẠNG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI Ở VIỆT NAM 135 I. Thực trạng khiếu nại về đất đai 135 1. Tình hình và nguyên nhân khiếu nại về đất đai ở Việt Nam hiện nay 135 1.1. Tình hình khiếu nại trong lĩnh vực đất đai 135 1.2. Nguyên nhân khiếu nại về đất đai 151 2. Quy định pháp luật về khiếu nại và thực tiễn khiếu nại về đất đai ở Việt Nam 156 2.1. Về chủ thể khiếu nại 156 2.2. Về đối tượng khiếu nại 168 2.3. Về thủ tục khiếu nại 176 II. Thực trạng giải quyết khiếu nại về đất đai 185 1. Kết quả giải quyết khiếu nại về đất đai; những vướng mắc, tồn tại và nguyên nhân 185 1.1. Kết quả giải quyết khiếu nại 185 1.2. Những vướng mắc, tồn tại trong thực tiễn giải quyết khiếu nại 186 2. Thực trạng pháp luật về giải quyết khiếu nại và thực tiễn giải quyết khiếu nại về đất đai 190 2.1. Về phương thức giải quyết khiếu nại 190 2.2. Quy định về thẩm quyền và phân định thẩm 9 quyền giải quyết khiếu nại còn thiếu hợp lý, chưa phát huy hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại trên thực tế 191 2.3. Về tổ chức, bộ máy giải quyết khiếu nại 202 2.4. Về thủ tục giải quyết khiếu nại 205 2.5. Về thi hành quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật 210 2.6. Về tiếp công dân và thanh tra, kiểm tra, giám sát hoạt động giải quyết khiếu nại về đất đai 211 2.7. Thực trạng công tác phối hợp trong giải quyết khiếu nại về đất đai 216 Chương 3 HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI 219 I. Dự báo tình hình khiếu nại và phương hướng công tác giải quyết khiếu nại về đất đai trong điều kiện hiện nay 219 1. Dự báo tình hình khiếu nại về đất đai 219 2. Phương hướng, trọng tâm thực hiện công tác giải quyết khiếu nại trong điều kiện hiện nay 221 II. Giải pháp bổ sung, hoàn thiện pháp luật về đất đai và giải quyết khiếu nại về đất đai 222 1. Giải pháp bổ sung, hoàn thiện pháp luật về đất đai 222 1.1. Hoàn thiện quy định về phương thức thực hiện quyền của Nhà nước trong vai trò đại diện chủ sở hữu đối với đất đai 222 1.2. Sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện quy định pháp luật 10 về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 223 1.3. Hoàn thiện hệ thống quy phạm pháp luật về điều tiết, kiểm soát thị trường bất động sản/thị trường quyền sử dụng đất và tăng cường công tác quản lý nhà nước đối với lĩnh vực này 254 1.4. Tiếp tục hoàn thiện và nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng đô thị 256 1.5. Hoàn thiện các quy định cấp Giấy chứng nhận cho tổ chức, cá nhân, hộ gia đình theo hướng tạo điều kiện mở rộng các ràng buộc, tiến đến cấp Giấy chứng nhận cho 100% thửa đất trên thực tế 257 2. Giải pháp bổ sung, hoàn thiện các quy định pháp luật khiếu nại và giải quyết khiếu nại hiện hành 259 2.1. Đổi mới phương thức giải quyết khiếu nại 259 2.2. Sửa đổi, bổ sung quy định về quyền khiếu nại và thực thi quyền khiếu nại 261 2.3. Đơn giản hóa các điều kiện để một vụ việc khiếu nại được xem xét, giải quyết 266 2.4. Pháp luật khiếu nại cần phải quy định bổ sung, làm rõ một số nội dung về quyền của người khiếu nại, của luật sư, trợ giúp viên pháp lý 268 2.5. Quy định cụ thể về thủ tục tiếp nhận, thụ lý và giải quyết khiếu nại theo hướng khoa học, minh bạch hóa 269 2.6. Bổ sung, hoàn thiện quy định về thi hành quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật 270 3. Bổ sung, hoàn thiện quy định pháp luật tố tụng hành 11 chính và các quy định pháp luật liên quan khác 271 4. Nghiên cứu mở rộng, đa dạng phương thức bảo vệ quyền của người sử dụng đất phù hợp với điều kiện Việt Nam hiện nay 272 III. Giải pháp hoàn thiện tổ chức bộ máy và các điều kiện tương hỗ khác nhằm nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại về đất đai 273 1. Hoàn thiện tổ chức bộ máy, nâng cao ý thức, trách nhiệm của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại 273 2. Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát đối với công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại về đất đai 279 3. Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam đối với công tác giải quyết khiếu nại về đất đai 282 4. Phát huy vai trò của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên trong giải quyết khiếu nại về đất đai 285 5. Một số giải pháp khác góp phần nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại về đất đai 287 Danh mục tài liệu tham khảo 290 12 LỜI GIỚI THIỆU Ở Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu. Trong thời kỳ đổi mới, pháp luật đã mạnh dạn trao quyền và ngày càng mở rộng quyền cho người sử dụng đất nhằm bảo đảm từng thửa đất được khai thác, sử dụng hiệu quả. Nhà nước đã giảm dần hoạt động can thiệp vào quyền sử dụng đất của chủ thể được trao quyền, để chuyển sang việc hoạch định chính sách đất đai nhằm bảo đảm đất đai được bảo vệ, quản lý, sử dụng theo đúng định hướng. Sự đổi mới theo hướng này đã phát huy hiệu quả to lớn trên thực tiễn, đất đai được khôi phục giá trị thật của nó, tạo nguồn lực để đất nước phát triển. Có thể nói, khi chuyển từ nền kinh tế kế hoạch, tập trung quan liêu bao cấp sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, Việt Nam ngày càng hội nhập sâu với kinh tế thế giới nên pháp luật về đất đai cũng phải thường xuyên thay đổi cho phù hợp. Pháp luật về đất đai và hệ thống pháp luật liên quan ngày càng hoàn thiện nhằm điều chỉnh kịp thời và hiệu quả các quan hệ phát sinh trong lĩnh vực này. Một khi pháp luật - công cụ quản lý cốt lõi thay đổi thì hoạt động quản lý cũng có sự thay đổi nhằm bảo đảm tính tương thích. Tuy nhiên, trong thực tiễn, pháp luật về đất đai vẫn còn những 13 bất cập, hạn chế nhất định. Cụ thể, hoạt động quản lý nhà nước về đất đai còn bộc lộ nhiều yếu kém, tư duy can thiệp sâu vào quyền được trao cho người sử dụng đất của các chủ thể quản lý nhà nước vẫn còn tồn tại. Tình trạng thiếu công khai, minh bạch trong quản lý, sử dụng, phân phối đất đai, sự lạm quyền của cán bộ, công chức hay tình trạng tham nhũng về đất đai... vẫn còn xảy ra. Từ đó, tình trạng khiếu nại về đất đai diễn ra thường xuyên, liên tục, thậm chí gay gắt, phức tạp. Trong bức tranh chung về khiếu nại, tố cáo hành chính ở nước ta thì số vụ việc khiếu nại, tố cáo liên quan đến đất đai chiếm một tỷ lệ lớn (tương đương 70%) và diễn biến phức tạp, nhất là số vụ việc khiếu nại đông người liên quan đến đất đai, nhà ở, bồi thường, giải phóng mặt bằng và tái định cư. Khi tham gia vào hoạt động khiếu nại về đất đai, người sử dụng đất đã sử dụng quyền khiếu nại - quyền chính trị, pháp lý cơ bản của công dân được Hiến pháp, pháp luật ghi nhận và bảo đảm thực hiện. Khi thực hiện quyền khiếu nại về đất đai, người sử dụng đất yêu cầu các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi có cơ sở cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính của các chủ thể trong quá trình thực thi quyền quản lý nhà nước về đất đai vi phạm pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Đồng thời, đây cũng là một hình thức trực tiếp tham gia vào hoạt động giám sát, quản lý nhà nước, phát huy quyền làm chủ của Nhân dân. Cuốn sách Giải quyết khiếu nại về đất đai ở Việt Nam - Lý thuyết, thực trạng và giải pháp do Tiến sĩ Võ Phan Lê Nguyễn biên soạn là kết quả của hoạt động nghiên cứu và công tác 14 thực tiễn nhiều năm của tác giả, vừa mang tính lý luận, vừa là những tổng kết thực tiễn quan trọng về vấn đề trên. Cuốn sách đã làm sáng tỏ về mặt lý luận khái niệm khoa học, đặc điểm của khiếu nại và giải quyết khiếu nại về đất đai. Cuốn sách cũng chỉ ra rằng cơ chế giải quyết khiếu nại về đất đai là hệ thống các yếu tố hợp thành, tác động lẫn nhau theo một cách thức đã định sẵn trong quá trình tiếp nhận và giải quyết các khiếu nại nhằm bảo đảm quyền khiếu nại của người sử dụng đất. Trên cơ sở phân tích các ưu điểm, hạn chế của pháp luật khiếu nại và giải quyết khiếu nại về đất đai, tác giả đã đề xuất các giải pháp, kiến nghị hoàn thiện nhằm bảo đảm việc thực hiện quyền khiếu nại của người sử dụng đất và hiệu quả giải quyết khiếu nại của các chủ thể có thẩm quyền. Do đó, cuốn sách này có giá trị tham khảo đối với những người làm công tác nghiên cứu khoa học, giảng dạy và những người làm công tác thực tiễn. Với tất cả ý nghĩa đó, tôi xin trân trọng giới thiệu cuốn sách Giải quyết khiếu nại về đất đai ở Việt Nam - Lý thuyết, thực trạng và giải pháp của Tiến sĩ Võ Phan Lê Nguyễn với đông đảo bạn đọc. PGS.TS. NGUYỄN CỬU VIỆT (Nguyên Chủ nhiệm Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội) 15 LỜI NÓI ĐẦU Đất đai là tài sản vô cùng quý giá của mỗi quốc gia, dân tộc và của mỗi con người. Đất đai giữ một vai trò quan trọng trong đời sống xã hội. C. Mác đã viện dẫn trong bộ Tư bản nổi tiếng của mình câu nói của W. Petty: “Lao động là cha của của cải, còn đất là mẹ của nó”1. Ở nước ta, nhà sử học Phan Huy Chú cũng đã nhấn mạnh: “Của báu của một nước, không gì quý bằng đất đai, nhân dân và của cải đều do đấy mà sinh ra”2. Ở Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Sau Đổi mới (kể từ Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI của Đảng năm 1986), pháp luật Việt Nam đã hình thành các quy định về việc trao quyền và ngày càng mở rộng quyền cho người sử dụng đất nhằm bảo đảm từng thửa đất được khai thác, sử dụng hiệu quả. Nhà nước đã giảm dần việc can thiệp sâu vào quyền sử dụng đất của chủ thể được trao quyền, chú trọng hơn đến 1. C. Mác và Ph. Ăng-ghen: Toàn tập, Nxb. Chính trị quốc gia Sự thật, Hà Nội, 1993, t.23, tr.74. 2. Phan Huy Chú: Lịch triều hiến chương loại chí, Nxb. Giáo dục, Hà Nội, 2005, t.1, tr.22. 17 quá trình hoạch định chính sách đất đai và tăng cường quản lý nhà nước về đất đai nhằm bảo đảm đất đai được bảo vệ, quản lý, sử dụng theo đúng định hướng của Nhà nước. Sự đổi mới cả về tư duy và hành động theo hướng này đã phát huy hiệu quả to lớn trong thực tiễn Việt Nam, đất đai được khôi phục về đúng giá trị thật của nó, tạo nguồn lực to lớn để phát triển đất nước. Có thể nói, khi chuyển từ nền kinh tế kế hoạch hóa, tập trung, quan liêu bao cấp sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đất nước ta ngày càng hội nhập sâu với kinh tế thế giới, nên pháp luật về đất đai cũng phải thường xuyên thay đổi cho phù hợp. Pháp luật về đất đai và hệ thống pháp luật liên quan ở Việt Nam ngày càng được hoàn thiện nhằm điều chỉnh kịp thời và hiệu quả các quan hệ phát sinh trong lĩnh vực này. Khi pháp luật - công cụ quản lý cốt lõi thay đổi thì hoạt động quản lý của Nhà nước cũng cần có sự thay đổi nhằm bảo đảm tính tương thích. Tuy nhiên, từ thực tiễn những năm vừa qua ở Việt Nam cho thấy, pháp luật về đất đai vẫn còn những bất cập, hạn chế nhất định, hoạt động quản lý nhà nước về đất đai bộc lộ một số yếu kém. Tình trạng thiếu công khai, minh bạch trong quản lý, sử dụng, phân phối đất đai; sự lạm quyền của một bộ phận cán bộ, công chức được trao quyền, tham nhũng, lãng phí trong quản lý đất đai... vẫn còn xảy ra. Điều này dẫn đến hệ lụy là tình trạng khiếu nại về đất đai diễn ra thường xuyên, liên tục, thậm chí gay gắt, phức tạp ở một số cấp, ngành, địa phương. Trong bức tranh chung về khiếu nại, tố cáo hành chính ở nước ta thì số vụ việc khiếu nại, tố cáo liên quan đến đất đai chiếm một tỷ lệ lớn và diễn biến phức tạp, 18 nhất là số vụ việc khiếu nại, khiếu kiện đông người liên quan đến đất đai, nhà ở, bồi thường, giải phóng mặt bằng và tái định cư. Khi tham gia vào hoạt động khiếu nại về đất đai, người sử dụng đất đã sử dụng quyền khiếu nại - đây là quyền chính trị, pháp lý cơ bản của công dân được Hiến pháp, pháp luật ghi nhận và bảo đảm thực hiện. Khi thực hiện quyền khiếu nại về đất đai, người sử dụng đất yêu cầu các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi có cơ sở cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính của các chủ thể trong quá trình thực thi quyền quản lý nhà nước về đất đai vi phạm pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp đó. Đồng thời, đây cũng là một hình thức trực tiếp tham gia vào hoạt động giám sát, quản lý nhà nước, phát huy quyền làm chủ của Nhân dân. Về phía cơ quan nhà nước, khi tham gia vào hoạt động giải quyết khiếu nại là đã tự xem xét lại những quyết định hành chính, hành vi hành chính một cách thấu đáo, nhằm kịp thời điều chỉnh, khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất nếu quyết định và hành vi đó là vi phạm pháp luật. Ngược lại, nếu khẳng định quyết định, hành vi đó là đúng pháp luật, thì cơ quan nhà nước có thêm cơ hội để giải thích cho người sử dụng đất hiểu rõ hơn và nghiêm chỉnh chấp hành quy định pháp luật về đất đai, bảo đảm hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai vì mục tiêu phát triển chung. Vì vậy, hoạt động khiếu nại và giải quyết khiếu nại về đất đai là hai mặt không thể tách rời của đời sống xã hội, góp phần bảo đảm quyền của người sử dụng đất, 19 tính thượng tôn pháp luật, cũng như góp phần tạo sự công bằng xã hội, nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước, bảo đảm an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội. Cuốn sách Giải quyết khiếu nại về đất đai - Lý thuyết, thực trạng và giải pháp tập trung làm rõ những vấn đề cơ bản về lý luận, đánh giá thực trạng cũng như đưa ra các phương hướng, giải pháp góp phần nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại về đất đai trong thực tiễn cuộc sống ở Việt Nam. Trong quá trình biên soạn cuốn sách này, tác giả xin gửi lời cảm ơn vì sự giúp đỡ tận tình của các nhà khoa học, các chuyên gia đầu ngành về đất đai, về pháp luật như GS.TSKH. Đặng Hùng Võ, GS.TS. Cao Ngọc Lân, PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt, PGS.TS. Nguyễn Cảnh Hợp, TS. Lưu Quốc Thái, TS. Cao Vũ Minh, PGS.TS. Phạm Duy Nghĩa, PGS.TS. Phan Trung Hiền, TS. Phạm Văn Võ, TS. Đặng Anh Quân, TS. Nguyễn Đức Chính, TS. Lê Ngọc Thạnh, TS. Lưu Tiến Dũng, TS. Đặng Thanh Hoa. Khi sưu tầm tài liệu, nghiên cứu và biên soạn cuốn sách này, chắc chắn tác giả sẽ không tránh khỏi những thiếu sót. Kính mong quý độc giả góp ý, phản hồi để cuốn sách được hoàn thiện hơn trong lần xuất bản sau. Trân trọng cảm ơn! Tác giả TS. Võ Phan Lê Nguyễn 20 Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ CƠ BẢN CỦA GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI I. KHÁI QUÁT VỀ KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI 1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò khiếu nại về đất đai 1.1. Khái niệm khiếu nại về đất đai Khiếu nại là quyền cơ bản của con người, được ghi nhận và cam kết thực hiện tại các quốc gia trên thế giới. Điều 8 Tuyên ngôn toàn thế giới về nhân quyền năm 1948 khẳng định: “Ai cũng có quyền yêu cầu tòa án quốc gia có thẩm quyền can thiệp chống lại những hành động vi phạm những quyền căn bản được hiến pháp và luật pháp thừa nhận”. Trong thời kỳ phong kiến Việt Nam, khiếu nại cũng được ghi nhận từ khá sớm thông qua việc người dân kêu oan với quan phụ mẫu của địa phương. Tuy nhiên, quyền khiếu nại chính thức trở thành một quyền chính trị - pháp lý cơ bản của công dân kể từ khi được ghi nhận tại Điều 29 Hiến pháp năm 1959: “Công dân nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà có quyền khiếu nại và tố cáo với bất cứ cơ quan nhà nước nào về những hành vi phạm pháp của nhân viên cơ quan nhà nước”. 21 Sau đó, quyền khiếu nại tiếp tục được khẳng định, mở rộng và hoàn thiện qua các bản Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 sửa đổi, bổ sung năm 2001. Theo quy định hiện hành, Điều 30 Hiến pháp năm 2013 chỉ rõ: “Điều 30. 1. Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân; 2. Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải tiếp nhận, giải quyết khiếu nại, tố cáo. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất, tinh thần và phục hồi danh dự theo quy định của pháp luật; 3. Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo hoặc lợi dụng quyền khiếu nại, tố cáo, để vu khống, vu cáo, làm hại người khác”. Ở nước ta, quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp (theo khoản 3 Điều 2 Hiến pháp năm 2013). Quyền hành pháp chấp hành quyền lập pháp, là cầu nối giữa quyền lập pháp với Nhân dân bằng cách đưa pháp luật vào đời sống xã hội thông qua hoạt động quản lý nhà nước. Trong quá trình thực hiện chức năng quản lý nhà nước về đất đai, cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền có thể ban hành các quyết định hành chính hoặc thực hiện các hành vi hành chính nhất định. Các quyết định hành chính, hành vi hành chính này tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích của người dân. Tuy nhiên, khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi này là trái pháp luật, 22 xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình, thì người dân có thể có quyền thực hiện khiếu nại. Như vậy, trong hoạt động quản lý nhà nước, khiếu nại là việc cá nhân, tổ chức theo thủ tục do pháp luật khiếu nại quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình1. Công dân sử dụng quyền khiếu nại không chỉ để bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp cơ bản mà còn sử dụng nó như một trong những biện pháp để thực hiện quyền làm chủ của mình. Do đó, quyền khiếu nại, về bản chất, là một loại “quyền kép”: (i) Đó là quyền để bảo vệ quyền, với ý nghĩa đó, nó là bảo đảm pháp lý cho mọi quyền và tự do cá nhân; (ii) Nó là quyền để thực hiện sự kiểm tra, giám sát hoạt động của Nhà nước2 mà cụ thể là hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước và cán bộ, công chức, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Đất đai có một vai trò đặc biệt quan trọng trong đời sống xã hội, là tài sản lớn, thiết thân đối với mỗi con người. Các cơ quan nhà nước ở Việt Nam thực hiện đồng thời hai vai trò: Một là, chủ thể quyền lực công thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với đất đai; hai là, thay mặt toàn thể nhân dân 1. Nguyễn Mạnh Hùng: Thuật ngữ pháp lý, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2012, tr.232. 2. Nguyễn Cửu Việt: Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2013, tr.671. 23 thực hiện các quyền chủ sở hữu đất đai. Thông qua công cụ pháp luật và phương pháp quản lý hành chính, Nhà nước thực hiện giao quyền và ngày càng mở rộng quyền cho người sử dụng đất. Cùng với việc giao quyền và mở rộng quyền, Nhà nước luôn chú trọng tăng cường bảo vệ quyền của người sử dụng đất thông qua việc ghi nhận và bảo đảm quyền khiếu nại, tố cáo, khiếu kiện các vi phạm pháp luật về đất đai. Hiện nay, Điều 5 Luật Đất đai năm 2013 sửa đổi, bổ sung năm 2018 (sau đây gọi tắt là Luật Đất đai năm 2013) quy định cụ thể 07 nhóm chủ thể là người sử dụng đất được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất, nhận chuyển quyền sử dụng đất theo quy định. Khoản 7 Điều 166 Luật Đất đai năm 2013 tiếp tục ghi nhận người sử dụng đất có quyền khiếu nại những hành vi vi phạm quyền sử dụng đất hợp pháp của mình và những hành vi khác vi phạm pháp luật về đất đai. Trình tự, thủ tục thực hiện quyền khiếu nại, giải quyết khiếu nại về đất đai cũng được quy định chi tiết trong Luật Đất đai, Luật Khiếu nại và các văn bản hướng dẫn thi hành. So với Luật Đất đai năm 2003 sửa đổi, bổ sung năm 2008, 2009, 2010 (sau đây gọi tắt là Luật Đất đai năm 2003), Luật Đất đai năm 2013 quy định thêm chủ thể có quyền khiếu nại là người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan đến sử dụng đất (Điều 204). Quyền khiếu nại về đất đai là nhu cầu và khả năng của người sử dụng đất, người có quyền và nghĩa vụ liên quan đến sử dụng đất được Nhà nước thừa nhận và bảo hộ nhằm yêu cầu cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền xem xét lại các quyết định hành chính được ban hành hoặc hành vi hành chính được thực hiện trong quá trình thực thi công vụ trong lĩnh vực đất đai khi họ cho rằng 24 quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Khi sử dụng quyền khiếu nại về đất đai, các chủ thể luôn hướng đến mục tiêu là bảo vệ quyền tài sản và các quyền, lợi ích hợp pháp trên một hoặc nhiều thửa đất mà mình đang quản lý, sử dụng. Tóm lại, có thể hiểu: Khiếu nại về đất đai là việc người sử dụng đất, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan đến sử dụng đất theo thủ tục hành chính do pháp luật khiếu nại quy định, đề nghị chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý đất đai khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình. 1.2. Đặc điểm khiếu nại về đất đai a) Chủ thể khiếu nại về đất đai là những người cho rằng mình bị xâm phạm về quyền sử dụng đất hoặc các quyền, lợi ích khác từ các quyết định hành chính, hành vi hành chính do cơ quan hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành hoặc thực hiện. Đây là chủ thể mang tính chất đặc thù bởi họ phải là người có quyền sử dụng đất hoặc người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan đến sử dụng đất từ một hay nhiều thửa đất đang quản lý, sử dụng, chịu sự tác động trực tiếp từ quyết định hành chính, hành vi hành chính. b) Đối tượng của khiếu nại về đất đai là quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của cơ quan hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành hoặc thực hiện. 25 Khi xác định quyền chung của người sử dụng đất, khoản 7 Điều 166 Luật Đất đai năm 2013 cho phép người sử dụng đất được khiếu nại, tố cáo, khởi kiện về những hành vi vi phạm quyền sử dụng đất hợp pháp của mình và những hành vi khác vi phạm pháp luật về đất đai. Khoản 1 Điều 204 Luật Đất đai năm 2013 tiếp tục chỉ rõ: “Người sử dụng đất, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan đến sử dụng đất có quyền khiếu nại, khởi kiện quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính về quản lý đất đai”. Như vậy, Luật Đất đai năm 2013 xác định rõ đối tượng khiếu nại về đất đai chỉ là quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính về quản lý đất đai chứ không phải mọi vi phạm pháp luật về đất đai. Có thể làm rõ hơn về quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính là đối tượng của khiếu nại về đất đai như sau: - Quyết định hành chính: Nếu tiếp cận dưới góc độ lý luận, quyết định hành chính được chia thành ba loại là: Quyết định chủ đạo, quyết định quy phạm và quyết định cá biệt1. Tuy nhiên, quyết định hành chính là đối tượng của khiếu nại chỉ được giới hạn là các quyết định cá biệt như định nghĩa tại khoản 8 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011 sửa đổi năm 2013 (sau đây gọi tắt là Luật Khiếu nại năm 2011). Như vậy, quyết định hành chính trong lĩnh vực đất đai là quyết định thể hiện dưới dạng văn bản do cơ quan quản lý nhà nước về đất đai hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan quản lý nhà nước về đất đai ban hành để quyết định một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý nhà nước về đất đai được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. 1. Nguyễn Cửu Việt: Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Sđd, tr.425. 26 Khắc phục hạn chế của Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành về xác định cụ thể các quyết định hành chính trong lĩnh vực đất đai bị khiếu nại1, Luật Đất đai năm 2013 không xác định cụ thể các quyết định hành chính về đất đai bị khiếu nại. Bởi vì, cách xác định cụ thể các quyết định hành chính trong lĩnh vực đất đai bị khiếu nại như trước đây đã ảnh hưởng đến quyền khiếu nại của người sử dụng đất, cũng như gây khó khăn cho cơ quan tiếp nhận, giải quyết khiếu nại. Tuy nhiên, căn cứ pháp luật thực định và thực tiễn hoạt động khiếu nại cũng như giải quyết khiếu nại về đất đai, có thể nhận diện các quyết định hành chính về đất đai thường bị khiếu nại là: (i) Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; (ii) Quyết định bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; (iii) Quyết định cưỡng chế thu hồi đất; (iv) Quyết định cấp hoặc thu hồi Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; (v) Quyết định gia hạn thời hạn sử dụng đất; (vi) Quyết định trưng dụng đất; (vii) Quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai. Ngoài ra, quyết định giải quyết tranh chấp cũng có thể là đối tượng của khiếu nại về đất đai... Đây là những quyết định tác động trực tiếp đến quyền sử dụng đất và khi sự tác động đó ảnh hưởng tiêu cực đến quyền tài sản, các quyền và lợi ích khác của người sử dụng đất sẽ gây bất bình, dẫn đến khiếu nại, nhất là các quyết định về thu hồi đất, cưỡng chế thu hồi đất và bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. 1. Xem thêm khoản 1 Điều 162 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai. 27 - Hành vi hành chính: Là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật1. Ngoài ra, cũng có nhiều cách định nghĩa khác về hành vi hành chính. Có tác giả cho rằng: Hành vi hành chính là một dạng của hành vi công vụ, do cơ quan hành chính nhà nước và những người được trao quyền thực hiện, nhân danh quyền lực nhà nước để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình theo quy định của pháp luật2. Hay hành vi hành chính là những hành động cụ thể do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan đó hoặc những tổ chức, cá nhân được trao quyền tiến hành nhằm thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình đã được pháp luật quy định3. Khi nghiên cứu về vấn đề này, tác giả thấy rằng định nghĩa của nhà nghiên cứu Nguyễn Mạnh Hùng có cách tiếp cận chính xác và đầy đủ hơn các định nghĩa nêu trên. Cụ thể: Hành vi hành chính là xử sự được thể hiện bằng hành động hay không hành động của cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân có thẩm quyền theo quy định của pháp luật có liên quan đến quyền, lợi ích hợp pháp của một hoặc một số cá nhân, tổ chức cụ thể trong quá trình tiến hành hoạt động quản lý nhà nước4. 1. Khoản 9 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011. 2. Trần Văn Sơn: “Hoàn thiện Luật Khiếu nại, tố cáo trong điều kiện hội nhập quốc tế”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 7, 2005. 3. Phạm Hồng Thái: “Hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn pháp luật”, Tạp chí Luật học, số 2, 2015. 4. Nguyễn Mạnh Hùng: Phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2015, tr.192. 28 Định nghĩa này đã chuyển tải được ý định của nhà làm luật khi định nghĩa hành vi hành chính tại Luật Khiếu nại năm 2011 là không chỉ cho phép công dân khiếu nại các hành vi vi phạm pháp luật mà còn chuyển trọng tâm vào việc cho phép khiếu nại hành vi thiếu trách nhiệm (không thực hiện nhiệm vụ, công vụ) của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước1. Điều này phù hợp với nguyên tắc “sự im lặng của cơ quan hành chính nhà nước được coi là một quyết định từ chối ngầm và công dân có quyền khiếu nại” mà nhiều nước trên thế giới đang áp dụng2. Như vậy, có thể hiểu, hành vi hành chính trong lĩnh vực đất đai là xử sự được thể hiện bằng hành động hay không hành động của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật đất đai liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của một hoặc một số tổ chức, cá nhân, hộ gia đình, cộng đồng dân cư cụ thể trong quá trình tiến hành hoạt động quản lý nhà nước về đất đai. Từ khái niệm này, có thể nhận thấy hành vi hành chính - đối tượng của khiếu nại hành chính về đất đai có những đặc điểm: 1. Khác với định nghĩa tại khoản 11 Điều 2 Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998, sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005, định nghĩa hành vi hành chính tại khoản 9 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011 xác định rõ “không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật” là hành vi hành chính có thể bị khiếu nại. 2. Hoàng Ngọc Giao: Cơ chế giải quyết khiếu nại - Thực trạng và giải pháp, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, 2009, tr.67. 29 (i) Hành vi hành chính trước hết là hành vi của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền quản lý nhà nước về đất đai hoặc được trao quyền hạn, nhiệm vụ tiến hành các hoạt động mang tính quản lý nhà nước1; (ii) Hành vi hành chính được thể hiện bằng hành động hoặc không hành động khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ trong quá trình tiến hành các hoạt động quản lý đất đai; (iii) Hành vi hành chính tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của một hoặc một số tổ chức, cá nhân, hộ gia đình hoặc cộng đồng dân cư cụ thể; (iv) Hành vi hành chính được thực hiện trên cơ sở quy định của pháp luật và chỉ là những hành vi được thực hiện trong quá trình tiến hành hoạt động quản lý nhà nước về đất đai hoặc phục vụ quản lý nhà nước về đất đai theo nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức nhà nước, của cán bộ, công chức do pháp luật quy định. - Hành vi hành chính trong lĩnh vực đất đai là đối tượng của khiếu nại có tính chất đa dạng, phát sinh từ cấp Trung ương đến cấp cơ sở. Thời điểm phát sinh, chấm dứt hành vi hành chính cũng khó xác định, thẩm quyền giải quyết trong nhiều vụ việc còn chồng chéo. Trên thực tế, cá nhân, tổ chức thường có xu hướng ít khiếu nại hành vi hành chính về đất đai hơn so với quyết định hành chính về đất đai. Ngân hàng Thế giới (World Bank) từng đưa ra nhận định: “Pháp luật Việt Nam 1. Ví dụ: Văn phòng đăng ký đất đai (đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường) vừa thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước (đăng ký biến động đất đai, quản lý, cập nhật cơ sở dữ liệu, giải quyết thủ tục hành chính), vừa thực hiện các dịch vụ công trong lĩnh vực đất đai. 30 cho phép khiếu nại đối với hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước hoặc công chức làm việc trong bộ máy hành chính, nhưng lại chưa có quy định cụ thể về hành vi hành chính. Như vậy, khó có thể khiếu nại về hành vi hành chính. Trên thực tế ở Việt Nam hầu như chưa có đơn khiếu nại về hành vi hành chính”1. Hệ quả là, thay vì khiếu nại hành vi hành chính, người sử dụng đất thường lựa chọn các hình thức mang tính tiêu cực khác như dùng các mối quan hệ, hối lộ... để đạt được mục đích, hoặc thực hiện quyền tố cáo để “thỏa mãn sự phẫn nộ” của mình. Chính yếu tố này dẫn đến tình trạng đơn thư khiếu nại, tố cáo của công dân trong lĩnh vực đất đai thường pha trộn các nội dung vừa mang tính chất khiếu nại, vừa mang tính chất tố cáo. c) Việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại về đất đai được thực hiện theo thủ tục hành chính nhất định: Thủ tục hành chính là cách thức và trình tự thực hiện thẩm quyền quản lý nhà nước của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước và cách thức tham gia vào công việc quản lý hành chính nhà nước của các cơ quan, tổ chức, cá nhân nhằm thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình trong quản lý hành chính nhà nước theo quy định của pháp luật2. Thông qua định nghĩa về thủ tục hành chính này, có thể hiểu, thủ tục hành chính về khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý đất đai là toàn bộ trình tự và cách thức thực hiện 1. Ngân hàng Thế giới (World Bank): Cơ chế Nhà nước thu hồi đất và chuyển dịch đất đai tự nguyện ở Việt Nam: Phương pháp tiếp cận, định giá đất và giải quyết khiếu nại của dân, Hà Nội, 2011, tr.181. 2. Bộ Tư pháp - Viện Khoa học pháp lý: Từ điển Luật học, Nxb. Từ điển Bách khoa và Nxb. Tư pháp, Hà Nội, 2013, tr.728. 31 quyền khiếu nại và giải quyết khiếu nại về đất đai do pháp luật khiếu nại quy định. Đây không chỉ là phương thức bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại của người sử dụng đất mà qua đó, các cơ quan hành chính nhà nước trực tiếp xem xét tính hợp pháp, hợp lý của các quyết định hành chính, hành vi hành chính đã được ban hành hoặc thực hiện. Ngoài những đặc điểm nêu trên, khiếu nại về đất đai ở Việt Nam còn có một số điểm đặc thù, đó là: - Khiếu nại về đất đai chiếm số lượng lớn và có tính chất phức tạp. Theo thống kê, trong tổng số đơn khiếu nại, tố cáo hàng năm mà các cơ quan hành chính nhà nước nhận được, thì khoảng 70% là đơn khiếu nại liên quan đến đất đai. Số lượng các khiếu nại đông người, kéo dài, phức tạp ngày càng nhiều, nhất là khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án. Đặc điểm này xuất phát từ vai trò, vị trí của đất đai trong đời sống xã hội, đất đai không chỉ là tư liệu sản xuất “đặc biệt” mà còn là nền tảng sự sống của con người. Do vậy, hoạt động quản lý đất đai của cơ quan nhà nước có thẩm quyền chắc chắn ảnh hưởng (tích cực hoặc tiêu cực) đến quyền và lợi ích thiết thân của người sử dụng đất. Do đó, khiếu nại xảy ra trên lĩnh vực này là tất yếu, nhất là trong quá trình phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta. - Khiếu nại về đất đai thu hút sự quan tâm của đông đảo các tầng lớp xã hội và có nhiều chủ thể tham gia vào quá trình khiếu nại, giải quyết khiếu nại. Do chiếm khoảng 70% trong tổng số vụ khiếu nại, nên khiếu nại về đất đai được xem là vấn đề “nóng”, được phản ánh rộng rãi trên nghị trường, các diễn đàn, 32 hoạt động báo chí và thu hút sự quan tâm của đông đảo các tầng lớp xã hội. Pháp luật đã có quy định về người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai, tuy nhiên, trên thực tế, có rất nhiều chủ thể tham gia vào quá trình giải quyết khiếu nại, từ cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp công lập phục vụ công tác quản lý nhà nước về đất đai đến Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội thành viên. Thậm chí, cả nhà đầu tư của dự án cũng không thể “đứng ngoài cuộc”. Ví dụ: Khi Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện giải quyết một vụ việc giải quyết khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thì phải có sự tham gia của nhiều cơ quan như: Thanh tra, Phòng Tài nguyên và Môi trường, Tổ chức phát triển quỹ đất (ở một số địa phương còn tồn tại tổ chức có tên gọi là Ban Bồi thường giải phóng mặt bằng1), Ủy ban nhân dân cấp xã, Hội đồng nhân dân cấp xã, chủ đầu tư dự án2. - Nội dung khiếu nại về đất đai thường đan xen, lẫn lộn với nội dung tố cáo, tranh chấp và phản ánh, kiến nghị. Thực tế cho thấy, tỷ lệ đơn thư khiếu nại liên quan đến đất đai có nội dung đan xen, lẫn lộn giữa khiếu nại và tố cáo, tranh chấp và cả phản ánh, kiến nghị ngày càng nhiều. Tình trạng này xuất phát từ cả nguyên nhân khách quan lẫn chủ quan. Về nguyên nhân khách quan, với quy định của pháp luật hiện hành, các khái niệm về khiếu nại, tố cáo, tranh chấp, 1. Ví dụ: Thành phố Hồ Chí Minh hiện nay chưa thành lập Tổ chức phát triển quỹ đất ở một cấp, mà các quận, huyện vẫn duy trì hoạt động của Ban Bồi thường giải phóng mặt bằng làm công tác thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư. 2. Võ Phan Lê Nguyễn: Khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, Luận văn thạc sĩ Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, 2010, tr.14. 33 kiến nghị, phản ánh chưa được định nghĩa rõ ràng và có thể chuyển hóa cho nhau. Do đó, với một người khiếu nại không nắm rõ các quy định pháp luật thì sẽ rất khó nhận diện để đề đạt ý định của mình một cách rõ ràng với cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền. Nghĩa là, người khiếu nại không biết lựa chọn giải quyết các yêu cầu của mình theo thủ tục nào: Khiếu nại, tố cáo, tranh chấp hay phản ánh, kiến nghị? Cho nên, trong đơn thường ghi nhiều nội dung cùng một lúc. Về nguyên nhân chủ quan, người khiếu nại hoặc nhận thấy việc giải quyết khiếu nại thiếu khách quan, không bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình hoặc vụ việc đã được giải quyết hết thẩm quyền mà pháp luật quy định, nhưng người khiếu nại không muốn khởi kiện tại Tòa án (vì các lý do khác nhau như phải chịu án phí, căn cứ pháp lý không vững chắc, bị chi phối bởi quan niệm “vô phúc đáo tụng đình”...), họ thường lựa chọn việc ghi thêm nội dung tố cáo vào đơn. Sau đó, nội dung đơn (vừa có khiếu nại, vừa có tố cáo) sẽ được gửi đến nhiều nơi nhằm duy trì sự “hy vọng” cũng như thỏa mãn sự “phẫn nộ” của người làm đơn khi cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của họ bị xâm hại bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính. - Khiếu nại về đất đai chưa phản ảnh đúng bản chất tranh chấp quyền tài sản giữa người sử dụng đất và Nhà nước. Khi thực hiện hành vi khiếu nại về đất đai, mục đích của người khiếu nại là bảo vệ quyền tài sản, các quyền và lợi ích liên quan khác. Xem xét ở góc độ bảo vệ quyền tài sản, thì theo quy định pháp luật hiện hành, việc khiếu nại không phản ánh đúng bản chất tranh chấp quyền tài sản giữa người sử dụng đất và Nhà nước. Quyền tài sản theo thông lệ phải được 34 bảo vệ chặt chẽ và nghiêm ngặt như quyền sở hữu. Khi có sự tranh chấp hay xâm phạm quyền tài sản, cơ chế bảo vệ quyền tài sản phải được thực hiện theo thủ tục giải quyết tranh chấp dân sự và phải được phán quyết bởi Tòa án. Về nguyên tắc, các bên chủ thể tham gia quan hệ tranh chấp phải bình đẳng trước pháp luật. Tuy nhiên, do đặc trưng của thể chế đất đai Việt Nam, việc giao, nhận, thu hồi quyền sử dụng đất (quyền tài sản) giữa Nhà nước và người sử dụng đất được thực hiện bằng thủ tục hành chính trên cơ sở quyền lực công. Vậy nên khi xảy ra tranh chấp giữa cơ quan nhà nước và người sử dụng đất thì người sử dụng đất tiến hành khiếu nại theo thủ tục hành chính hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính. Tuy nhiên, cả hai cách giải quyết này đều chưa thực sự ổn thỏa. Phương thức giải quyết khiếu nại hành chính theo kiểu “bộ trưởng - quan tòa” hiện nay chưa tạo ra sự bình đẳng trước pháp luật giữa Nhà nước và người sử dụng đất. Quá trình giải quyết khiếu nại đôi khi còn mang tính khép kín, thiếu minh bạch, tình trạng bao che vẫn còn xảy ra. Ngược lại, phương thức giải quyết vụ án hành chính tại Tòa án có thể công khai, minh bạch hơn, nhưng lại ít được chọn lựa bởi việc xét xử của Tòa án còn dựa nhiều vào các chứng cứ pháp lý do cơ quan quản lý đất đai cung cấp mà vẫn tồn tại thực trạng “xem nhẹ” các chứng cứ của người khởi kiện1. 1. Viện Kiểm sát nhân dân tối cao tại Thành phố Hồ Chí Minh: Thực trạng chất lượng xét xử án hành chính thông qua các vụ án hành chính bị hủy, sửa, tr.80, 81 (Tài liệu Hội nghị Thực trạng, giải pháp tăng cường giải quyết, nâng cao chất lượng xét xử án hành chính, ngày 29/12/2017 của Tòa án nhân dân Thành phồ Hồ Chí Minh). 35 1.3. Vai trò của khiếu nại về đất đai Khiếu nại về đất đai có vai trò rất quan trọng, là một bộ phận không thể thiếu trong quản lý nhà nước về đất đai, được thể hiện qua các khía cạnh sau: Thứ nhất, khiếu nại về đất đai là phương tiện pháp lý có hiệu quả mà người sử dụng đất sử dụng để yêu cầu cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền bảo vệ quyền tài sản, các quyền và lợi ích hợp pháp của mình, ngăn chặn sự lạm quyền, vi phạm pháp luật từ phía Nhà nước. Thứ hai, khiếu nại về đất đai là một hình thức thực hiện dân chủ, qua đó người sử dụng đất tham gia vào hoạt động quản lý nhà nước. Đơn khiếu nại là kênh thông tin quan trọng về vi phạm pháp luật đất đai, những sai sót trong hoạt động của Nhà nước. Từ những thông tin này, các cơ quan chức năng có cơ sở để kiểm tra, xử lý vi phạm một cách hiệu quả. Thứ ba, khiếu nại về đất đai là cơ sở quan trọng cho việc hoạch định chính sách và hoàn thiện pháp luật về đất đai. Nếu bỏ qua khía cạnh tiêu cực của khiếu nại do một số đối tượng lợi dụng để trục lợi, thì việc khiếu nại của người sử dụng đất là “kênh thông tin ngược” quan trọng để Nhà nước điều chỉnh chính sách, pháp luật, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai. 2. Mối quan hệ giữa khiếu nại về đất đai với các phương thức bảo vệ quyền của người sử dụng đất ở Việt Nam Khiếu nại về đất đai cùng với khởi kiện vụ án hành chính về đất đai là hai phương thức chính của pháp luật Việt Nam trong giải quyết tranh chấp giữa người sử dụng đất và Nhà nước. 36 Tuy có sự khác nhau cơ bản về quy trình tiếp nhận, giải quyết, nhưng nhìn chung, đó là phương tiện pháp lý chính thức và hiệu quả nhất để người sử dụng đất bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Trong thực tiễn pháp luật Việt Nam, khiếu nại đang là phương thức được người sử dụng đất ưu tiên lựa chọn1 bởi nó phù hợp với tư duy pháp lý của người Việt và có những ưu điểm vượt trội so với việc khởi kiện ra Tòa án. Quan trọng hơn, khi sử dụng phương thức khiếu nại, người sử dụng đất sẽ có lợi thế “rộng đường” bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình theo kiểu “lọt sàng xuống nia”, nghĩa là nếu việc khiếu nại không thành công thì họ có quyền tiếp tục khởi kiện vụ án. Bên cạnh hai phương thức trên, pháp luật Việt Nam còn thiết lập nhiều phương thức khác để bảo vệ quyền của công dân nói chung và quyền của người sử dụng đất nói riêng như: (i) Giải quyết các tranh chấp đất đai trong nội bộ Nhân dân; (ii) Người dân thực hiện quyền kiến nghị, phản ánh vừa là một phương thức bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình, vừa là hoạt động tham gia quản lý nhà nước; (iii) Tố cáo những vi phạm pháp luật trong quản lý, khai thác, sử dụng đất đai. Các phương thức bảo vệ quyền của người sử dụng đất nêu trên, tuy được tiếp nhận, giải quyết theo thủ tục khác nhau, 1. Theo thống kê, tổng số vụ kiện hành chính thụ lý tại Tòa án trong năm 2011 chỉ bằng 0,25% số đơn khiếu nại gửi đến các cơ quan hành chính. Xem thêm tại UNDP Vietnam: Tranh chấp thu hồi đất ở Đông Á: Phân tích so sánh và khuyến nghị với Việt Nam, https://data.opendevelopmentmekong.net/ dataset/0c8ab0ae-f3b5-4996-bdca-e6fdf50c5ef9/resource/5d58bc11-69aa 4ad6-8d6b-1d4eea1f6038/download/land-taking-disputes-in-east-asiavn. pdf., tr.74. 37 nhưng giữa chúng có mối quan hệ tương hỗ với nhau. Làm rõ các khái niệm và mối quan hệ giữa các phương thức bảo vệ quyền của người sử dụng đất là cần thiết nhằm bảo đảm việc áp dụng pháp luật thống nhất. Cụ thể: 2.1. Khiếu nại và khởi kiện vụ án hành chính về đất đai Hiện nay, các khái niệm “khiếu nại”, “khiếu kiện” vẫn còn thiếu nhất quán. Để bảo đảm sự nhất quán về phương diện ngữ nghĩa thì “khiếu kiện hành chính” cần được hiểu là thuật ngữ phản ánh những đặc tính chung của “khiếu nại hành chính” và “khởi kiện vụ án hành chính”1. Trong đó, khởi kiện vụ án hành chính là yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính để bảo vệ quyền và lợi ích của mình2. Giữa khiếu nại về đất đai và khởi kiện vụ án hành chính liên quan đến đất đai có sự giống nhau về chủ thể, đối tượng. Chủ thể khiếu nại và khởi kiện đều là người sử dụng đất, người có quyền và nghĩa vụ liên quan đến sử dụng đất. Trên thực tế người khiếu nại hoàn toàn có thể trở thành người khởi kiện và ngược lại. Đối tượng khiếu nại và khởi kiện đều là quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của cơ quan, cán bộ, công chức hành chính nhà nước - nghĩa là nó xuất phát từ hoạt động quản lý nhà nước. Do đó, trong quá trình giải quyết đều phải căn cứ vào quy định của pháp luật đất đai. 1. Nguyễn Mạnh Hùng: Thuật ngữ pháp lý, Sđd, tr.7, 14. 2. Bộ Tư pháp - Viện Khoa học pháp lý: Từ điển Luật học, Sđd, tr.427. 38 Bên cạnh đó, giữa 2 khái niệm này có mối quan hệ phụ thuộc với nhau nhưng đồng thời cũng độc lập với nhau. Cụ thể: - Khiếu nại về đất đai thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước theo thủ tục do pháp luật khiếu nại quy định; còn khởi kiện vụ án hành chính về đất đai thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính. - Giải quyết khiếu nại về đất đai là phương thức “tự xem xét lại”, nên thường linh động, mềm dẻo hơn phương thức giải quyết vụ án hành chính về đất đai, bởi căn cứ để cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước giải quyết khiếu nại, ngoài tính hợp pháp còn có thể xem xét tính hợp lý của quyết định hành chính, tình hình thực tế nơi xảy ra vụ việc và thực tiễn đặt ra từ yêu cầu quản lý nhà nước về đất đai. Trong khi đó, căn cứ để Tòa án xét xử vụ án hành chính chỉ tuân thủ các quy định của pháp luật - tức chỉ xem xét về tính hợp pháp của quyết định hành chính. - Việc giải quyết khiếu nại về đất đai theo thủ tục hành chính, còn xét xử vụ án hành chính về đất đai theo thủ tục tố tụng. Thủ tục xét xử vụ án hành chính về đất đai được quy định chặt chẽ hơn so với thủ tục khi giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực này. - Việc tổ chức thi hành quyết định giải quyết khiếu nại và nội dung có liên quan của các cơ quan hành chính nhà nước thuộc trách nhiệm của người giải quyết khiếu nại, 39 người bị khiếu nại, thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. Trong khi đó, việc thi hành bản án hành chính, ngoài trách nhiệm của những chủ thể nêu trên, những nội dung quyết định về tài sản, quyền tài sản và bồi thường thiệt hại trong bản án hành chính được thi hành theo quy định của pháp luật thi hành án1. Mặc dù có những khác biệt cơ bản, tuy nhiên trong quá trình giải quyết vụ án, Tòa án rất cần sự phối hợp chặt chẽ từ phía cơ quan quản lý nhà nước về đất đai và cơ quan thụ lý giải quyết khiếu nại trước khi xét xử. Phán quyết của Tòa án nếu có liên quan đến tính đúng - sai của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu kiện, thì phía cơ quan hành chính nhà nước phải thi hành theo phán quyết của Tòa. 2.2. Khiếu nại và tranh chấp về đất đai Khiếu nại và tranh chấp đất đai là hai thủ tục pháp lý khác nhau, nhưng có mối quan hệ gắn bó mật thiết. Tranh chấp đất đai là tranh chấp về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai2. Khái niệm tranh chấp đất đai theo quy định pháp luật hiện hành là quá rộng và không rõ về đối tượng tranh chấp, do đó, dẫn đến nhiều cách hiểu khác nhau3. Để phân biệt cũng như xác định mối quan hệ tương hỗ giữa tranh chấp đất đai với khiếu nại 1. Trần Văn Sơn: “Hoàn thiện Luật Khiếu nại, tố cáo trong điều kiện hội nhập quốc tế”, Sđd, tr.43. 2. Khoản 24 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013. 3. Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh: Giáo trình Luật Đất đai, Nxb. Hồng Đức, Hà Nội, 2013, tr.376. 40 về đất đai, cần phải hiểu khái niệm tranh chấp đất đai dựa trên đúng bản chất của nó là tranh chấp quyền sử dụng đất giữa các bên liên quan. Theo đó, có thể hiểu, tranh chấp đất đai là sự bất đồng, mâu thuẫn giữa các chủ thể trong quan hệ đất đai xoay quanh việc xác định ai là người có quyền sử dụng đất hợp pháp đối với thửa đất nhất định1. Luật Đất đai năm 2013 tiếp tục giao cho cơ quan hành chính nhà nước giải quyết tranh chấp đất đai theo thủ tục hành chính đối với các trường hợp không có giấy chứng nhận và các loại giấy tờ nhất định. Tranh chấp đất đai theo thủ tục hành chính được chia làm hai cấp giải quyết, thẩm quyền giải quyết tùy thuộc vào loại chủ thể cụ thể. Thủ tục giải quyết tranh chấp được thực hiện theo quy định pháp luật có liên quan2. Khác với Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 cho phép người sử dụng đất có quyền lựa chọn khởi kiện vụ án ra Tòa án ngay cả khi không có giấy chứng nhận hoặc các giấy tờ khác theo quy định3. Điều này có nghĩa thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của cơ quan hành chính nhà nước theo Luật Đất đai năm 2013 bị thu hẹp lại và thẩm quyền xét xử của Tòa án được mở rộng. Đây là hướng đi phù hợp với điều kiện Việt Nam hiện nay cũng như xu thế chung của thế giới. 1. Lưu Quốc Thái: Pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai, Báo cáo tổng kết đề tài khoa học và công nghệ Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, 2015, tr.9. 2. Điều 89, 90 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật Đất đai; Quyết định số 1839/QĐ-BTNMT ngày 28/7/2014 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường về công bố thủ tục hành chính trên lĩnh vực đất đai. 3. Xem khoản 2 Điều 100 Luật Đất đai năm 2013. 41 Tranh chấp đất đai và khiếu nại về đất đai là các xung đột về quyền và lợi ích liên quan đến quyền sử dụng đất. Tranh chấp đất đai và khiếu nại đất đai là nội dung của quản lý nhà nước về đất đai, giải quyết các nội dung này đều cùng hướng đến mục đích bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất. Theo quy định pháp luật Việt Nam, người sử dụng đất có thể lựa chọn phương thức thực hiện quyền trong giải quyết tranh chấp, khiếu nại về đất đai bằng cả con đường hành chính lẫn tố tụng. Do đó, xét ở cả góc độ lý luận lẫn thực tiễn, giải quyết tốt tranh chấp đất đai sẽ góp phần giảm thiểu khiếu nại về đất đai và ngược lại. Bên cạnh những điểm tương đồng nêu trên, giữa khiếu nại về đất đai và tranh chấp đất đai cũng có những điểm khác nhau cơ bản sau: - Chủ thể tranh chấp đất đai là những người sử dụng đất theo quy định của pháp luật đất đai, tham gia vào quan hệ tranh chấp đất đai để khẳng định tư cách “người sử dụng đất” của mình. Như vậy, tranh chấp đất đai chỉ là mâu thuẫn, xung đột về quyền, lợi ích trên thửa đất giữa những người sử dụng đất, mà không có sự tham gia của một bên chủ thể đại diện cho quyền lực nhà nước. Trong khi đó, khiếu nại về đất đai sẽ có sự tham gia của một bên chủ thể đại diện cho quyền lực nhà nước. - Đối tượng của khiếu nại về đất đai là quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền, còn đối tượng của tranh chấp đất đai là quyền sử dụng đất; nghĩa là, giữa những người sử dụng đất (được cấp giấy chứng nhận hoặc chưa) yêu cầu cơ quan, cá nhân 42 có thẩm quyền “phân định” quyền sử dụng đất của một hoặc nhiều thửa đất cụ thể thuộc về ai. - Mục đích của khiếu nại về đất đai là yêu cầu cơ quan nhà nước bảo vệ quyền vốn có của người sử dụng đất, loại trừ những quyết định hành chính, hành vi hành chính bất hợp pháp, bất hợp lý gây ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ. Trong khi đó, mục đích của tranh chấp đất đai là nhằm giải quyết mâu thuẫn, xung đột về quyền sử dụng đất và khẳng định quyền sử dụng đất thuộc về ai. - Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại về đất đai được điều chỉnh chủ yếu bởi pháp luật khiếu nại. Trong khi đó, trình tự, thủ tục giải quyết tranh chấp đất đai do pháp luật đất đai và/hoặc pháp luật tố tụng (trường hợp giải quyết tranh chấp đất đai tại Tòa án) quy định. - Theo quy định tại khoản 3 Điều 203 Luật Đất đai năm 2013, trường hợp đương sự lựa chọn giải quyết tranh chấp tại cơ quan hành chính nhà nước nếu không đồng ý với quyết định giải quyết tranh chấp thì có thể “khiếu nại” lên cấp trên. Bản chất của việc “khiếu nại” lên cấp trên là giải quyết tranh chấp lần hai. Khi xem xét, giải quyết tranh chấp lần hai, cơ quan cấp trên có quyền sửa quyết định giải quyết tranh chấp của cấp dưới. Trong khi đó, theo quy định pháp luật khiếu nại, khi xem xét, giải quyết khiếu nại lần hai, thì cấp trên không được sửa quyết định của cấp dưới mà chỉ công nhận, không công nhận, hoặc công nhận một phần1. 1. Xem khoản 2 Điều 40 Luật Khiếu nại năm 2011. 43 2.3. Khiếu nại và tố cáo về đất đai Tố cáo là việc công dân theo thủ tục do Luật Tố cáo năm 2018 quy định báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân, bao gồm: Tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ; tố cáo hành vi vi phạm pháp luật về quản lý nhà nước trong các lĩnh vực1. Như vậy, khách thể của tố cáo là mọi hành vi vi phạm pháp luật của mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan đến công việc của Nhà nước. Ở đây, tác giả không xem xét tất cả các loại tố cáo theo phạm vi điều chỉnh của Luật Tố cáo năm 2018, mà chỉ xem xét các tố cáo liên quan đến đất đai thuộc thẩm quyền giải quyết của các cơ quan hành chính. Theo đó, tố cáo liên quan đến đất đai thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan hành chính là việc công dân báo cho cơ quan, người có thẩm quyền trong hệ thống hành chính biết về hành vi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai (mà không phải là tội phạm2) của cơ quan, cán bộ, công chức, viên chức thuộc hệ thống cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp thuộc cơ quan hành chính hoặc hành vi của những người khác xảy ra trên lĩnh vực đất đai thuộc chức năng quản lý của cơ quan hành chính, đã gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền lợi hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. 1. Xem khoản 1 Điều 2 Luật Tố cáo năm 2018. 2. Xem khoản 2 Điều 3 Luật Tố cáo năm 2018. 44 Như vậy, khiếu nại và tố cáo hành chính về đất đai có sự khác nhau cơ bản là: (i) Chủ thể khiếu nại là công dân, cơ quan, tổ chức thực hiện quyền khiếu nại1, còn người tố cáo chỉ là cá nhân2 - người không có quyền, lợi ích liên quan trực tiếp đến hành vi vi phạm pháp luật về đất đai được thực hiện quyền tố cáo; (ii) Mục đích của khiếu nại là để bảo vệ quyền và lợi ích trực tiếp của người khiếu nại trên thửa đất mà mình quản lý, sử dụng; còn mục đích của người tố cáo là nhằm bảo vệ lợi ích của Nhà nước, tập thể và công dân nói chung; (iii) Đối tượng của khiếu nại là quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực đất đai mà người sử dụng đất cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Trong khi đó, đối tượng của tố cáo là hành vi vi phạm pháp luật về đất đai của bất kỳ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân; (iv) Về trách nhiệm pháp lý, người khiếu nại không phải chịu trách nhiệm khi khiếu nại không có căn cứ, còn người tố cáo thì phải chịu trách nhiệm pháp lý khi cố tình tố cáo sai sự thật; (v) Về thẩm quyền giải quyết, người đứng đầu cơ quan, tổ chức có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình và của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp. Nếu người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà tiếp tục khiếu nại lần hai thì vụ việc sẽ do cấp trên trực tiếp của người giải quyết khiếu nại 1. Khoản 2 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011. 2. Khoản 4 Điều 2 Luật Tố cáo năm 2018. 45 lần đầu (nếu như người khiếu nại chọn khiếu nại theo thủ tục hành chính) hoặc do Tòa án giải quyết (nếu người khiếu nại chọn con đường khởi kiện). Trong khi đó, thẩm quyền giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ liên quan đến lĩnh vực đất đai thuộc về người đứng đầu cơ quan, tổ chức có thẩm quyền quản lý cán bộ, công chức, viên chức đó; đối với tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong thực hiện nhiệm vụ công vụ của người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu cơ quan, tổ chức thì do người đứng đầu cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp của cơ quan, tổ chức đó giải quyết1. Trên thực tế, khiếu nại, tố cáo có quan hệ mật thiết với nhau. Trước hết, trong quá trình cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, nhiều trường hợp từ khiếu nại chuyển thành tố cáo, người khiếu nại có thể trở thành người tố cáo, người giải quyết khiếu nại có thể trở thành người bị tố cáo. Ví dụ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện bác đơn khiếu nại về đất đai của người khiếu nại và người khiếu nại cho rằng, trong quá trình giải quyết khiếu nại và quản lý đất đai, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện vi phạm pháp luật nên làm đơn tố cáo. Trong trường hợp này, người khiếu nại đã trở thành người tố cáo, người giải quyết khiếu nại trở thành người bị tố cáo. Từ đây, quan hệ khiếu nại đã trở thành quan hệ tố cáo. Những trường hợp này diễn ra khá nhiều trên thực tế càng làm cho bức tranh khiếu nại, tố cáo về đất đai thêm phức tạp. Do đó, làm tốt công tác giải quyết khiếu nại về đất đai là một biện pháp hữu hiệu để giảm thiểu tố cáo về đất đai. 1. Xem thêm từ Điều 12 đến Điều 21 Luật Tố cáo năm 2018. 46 Đồng thời, làm tốt công tác giải quyết tố cáo, kết luận khách quan, xử lý nghiêm cán bộ, công chức, viên chức có hành vi vi phạm trong lĩnh vực đất đai sẽ giảm tình trạng sai sót, vi phạm pháp luật dẫn đến khiếu nại về đất đai. 2.4. Khiếu nại với kiến nghị, phản ánh liên quan đến đất đai Trên cơ sở Hiến pháp năm 2013, pháp luật đất đai và pháp luật khiếu nại đã quy định cụ thể việc tiếp nhận và giải quyết kiến nghị, phản ánh của công dân trong lĩnh vực quản lý đất đai. Cụ thể: Điều 199 Luật Đất đai năm 2013 quy định: Công dân có quyền tự mình hoặc thông qua các tổ chức đại diện thực hiện quyền giám sát, phản ánh các sai phạm trong quản lý và sử dụng đất đai. Công dân trực tiếp thực hiện quyền giám sát thông qua hình thức phản ánh, gửi đơn kiến nghị đến các cơ quan, người có thẩm quyền giải quyết; gửi đơn kiến nghị đến các tổ chức đại diện được pháp luật công nhận để tổ chức này thực hiện việc giám sát. Khoản 1 Điều 59 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: Trụ sở tiếp công dân của Đảng và Nhà nước được tổ chức ở Trung ương và địa phương để tiếp công dân đến khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh theo quy định của cơ quan, tổ chức có thẩm quyền. Nhằm cụ thể hóa các quy định về kiến nghị, phản ánh, ngày 31/10/2014, Thanh tra Chính phủ ban hành Thông tư số 07/2014/TT-TTCP về xử lý đơn khiếu nại, đơn tố cáo, đơn kiến nghị, phản ánh (sau đây gọi tắt là Thông tư số 07/2014/TT-TTCP). Theo đó, khoản 1 Điều 6 Thông tư này đã 47 phân loại đơn kiến nghị, phản ánh thành một loại đơn riêng, đồng thời quy định cách thức xử lý đơn kiến nghị, phản ánh. Mặc dù chưa được pháp luật quy định cụ thể, chặt chẽ cách thức thực hiện quyền kiến nghị, phản ánh, nhưng trên thực tế, các đơn kiến nghị, phản ánh của công dân vẫn được xem là đơn dân nguyện, đều được cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiếp nhận, xem xét và giải quyết. Trong lĩnh vực đất đai, người sử dụng đất, người có quyền và nghĩa vụ liên quan đến sử dụng đất thường xuyên sử dụng quyền kiến nghị, phản ánh như một phương thức vừa bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình, vừa tham gia quản lý nhà nước. Thực tiễn cho thấy, đơn thư loại này rất đa dạng, nếu không có trình độ chuyên môn và sự am hiểu pháp luật sẽ khó phân biệt và dễ xảy ra tình trạng phân loại đơn sai dẫn đến áp dụng pháp luật không chính xác. Do đó, cần nhận diện những điểm giống và khác nhau giữa khiếu nại và kiến nghị, phản ánh trong lĩnh vực đất đai. Xét ở phương thức thực hiện quyền thì có thể xem xét việc giải quyết kiến nghị, phản ánh về đất đai như một thủ tục tiền khiếu nại. Khi gửi đơn kiến nghị, phản ánh, người sử dụng đất đã sử dụng quyền công dân và mong muốn các cơ quan nhà nước giải quyết một cách linh động, nhanh chóng, hiệu quả hơn. Như vậy, nếu giải quyết tốt đơn kiến nghị, phản ánh của người sử dụng đất thì sẽ giảm thiểu tình trạng khiếu nại liên quan đến lĩnh vực này. Mặc dù vậy, giữa khiếu nại và kiến nghị, phản ánh về đất đai cũng có một số điểm khác biệt, đó là: - Đối với khiếu nại, mối quan hệ được thiết lập giữa một bên khiếu nại và một bên bị khiếu nại. Mục đích cuối cùng 48 của người khiếu nại là mong muốn cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền thu hồi hoặc chỉnh sửa quyết định hành chính, thực hiện hoặc không thực hiện hành vi hành chính nhất định. Trong khi đó, đơn kiến nghị, phản ánh mối quan hệ giữa người sử dụng đất đối với cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền không nhất thiết phải dựa vào quyết định hành chính, hành vi hành chính. Đơn kiến nghị mang tính chất “ôn hòa” hơn và mục đích hướng đến có thể là bảo vệ quyền, lợi ích của người có đơn kiến nghị, phản ánh, hoặc có thể là bảo vệ quyền, lợi ích của cá nhân, tổ chức, cộng đồng dân cư. - Nếu khiếu nại được quy định chặt chẽ về thủ tục và trình tự giải quyết theo Luật Khiếu nại năm 2011 và các văn bản hướng dẫn thi hành, thì việc xử lý đơn kiến nghị, phản ánh vẫn còn được quy định chung chung, chưa cụ thể, rõ ràng, chặt chẽ. Hiện nay, Thông tư số 07/2014/TT-TTCP là văn bản có chứa các quy định về đơn kiến nghị, phản ánh. Tuy nhiên, Thông tư này cũng chưa làm rõ các nội dung về quy trình tiếp nhận, giải quyết cũng như thời hạn giải quyết loại đơn thư kiến nghị, phản ánh của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Những kẽ hở trong khung pháp lý vừa nêu có thể dẫn đến việc xuất hiện tình trạng cán bộ, công chức cố tình hướng dẫn hoặc phân loại đơn sai lệch, xếp loại đơn khiếu nại vào loại đơn kiến nghị, phản ánh nhằm tránh sức ép giải quyết khiếu nại theo quy trình nghiêm ngặt mà pháp luật quy định. 3. Các yếu tố cấu thành quan hệ khiếu nại về đất đai Quan hệ khiếu nại về đất đai là quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước với người sử dụng đất, người có quyền và nghĩa vụ liên quan đến sử dụng đất nhằm giải quyết tranh chấp 49 về quyền tài sản và các quyền, lợi ích liên quan khác. Là một dạng cụ thể của quan hệ pháp luật hành chính nói chung, nên quan hệ khiếu nại về đất đai cũng được cấu thành bởi 3 thành tố: Chủ thể, khách thể và nội dung. 3.1. Chủ thể của quan hệ khiếu nại về đất đai Các chủ thể tham gia vào quan hệ khiếu nại bao gồm: Người khiếu nại, người bị khiếu nại, người giải quyết khiếu nại và người có quyền, nghĩa vụ liên quan. Cụ thể, trong quan hệ khiếu nại về đất đai, chủ thể tham gia bao gồm: (i) Người khiếu nại là tổ chức, cá nhân, hộ gia đình, cộng đồng dân cư; (ii) Người bị khiếu nại là cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước và tổ chức, cá nhân có thẩm quyền khác theo quy định pháp luật; (iii) Người giải quyết khiếu nại là người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước và các cơ quan, tổ chức khác theo quy định pháp luật; (iv) Người có quyền, nghĩa vụ liên quan là tổ chức, cá nhân có quyền và nghĩa vụ liên quan. a) Tổ chức, cá nhân, hộ gia đình, cộng đồng dân cư: Người khiếu nại là một bên chủ thể quan trọng quyết định hình thành quan hệ pháp luật khiếu nại. Người khiếu nại theo quy định pháp luật hiện hành là công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức (trong trường hợp khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức). Tuy nhiên, nếu xem xét cụ thể khoản 1 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011, thì khái niệm người khiếu nại còn khá mơ hồ và hiện có nhiều quan điểm tranh luận khác nhau. Có quan điểm cho rằng, người khiếu nại phải là người có quyền khiếu nại. Quan điểm khác 50 cho rằng, người khiếu nại có thể là người có quyền khiếu nại hoặc có thể là người đại diện, người được ủy quyền theo quy định pháp luật1. Cách hiểu của quan điểm thứ hai này tương đối gần với thực tiễn giải quyết khiếu nại hiện nay, tuy nhiên chưa giải quyết triệt để được vấn đề ai là người thực sự tham gia vào quan hệ khiếu nại với tư cách là người khiếu nại? Theo định nghĩa khiếu nại và người khiếu nại, có thể hiểu, chỉ có những người trực tiếp bị áp dụng bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính là người có quyền khiếu nại và là một chủ thể chính thức tham gia quan hệ khiếu nại. Vậy người không bị quyết định hành chính, hành vi hành chính tác động trực tiếp, nhưng quyền và lợi ích hợp pháp của họ bị ảnh hưởng trực tiếp bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật thì có được khiếu nại và có phải là người khiếu nại hay không? Xác định chính xác người khiếu nại trong từng vụ việc khiếu nại hành chính là một bảo đảm pháp lý quan trọng đối với quyền khiếu nại của công dân. Do đó, tác giả cho rằng, người khiếu nại là cá nhân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức có quyền và lợi ích hợp pháp bị ảnh hưởng trực tiếp bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật, tự mình hoặc thông qua người đại diện hợp pháp thực hiện quyền khiếu nại trên thực tế. Tiếp cận theo hướng này, có thể nhận diện người khiếu nại trong quan hệ khiếu nại về đất đai như sau: Khoản 1 Điều 204 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Người sử dụng đất, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan 1. Nguyễn Thị Thủy: “Người khiếu nại và người bị khiếu nại trong khiếu nại hành chính”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 3, 2007. 51 đến sử dụng đất có quyền khiếu nại, khởi kiện quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính về quản lý đất đai”. Từ quy định này có thể xác định người khiếu nại trong quan hệ khiếu nại về đất đai là người sử dụng đất hoặc người có quyền và nghĩa vụ liên quan đến sử dụng đất. Họ là chủ thể bị xâm phạm quyền sử dụng đất hoặc các quyền, lợi ích khác từ phía cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong các cơ quan nhà nước. Điều 5 Luật Đất đai năm 2013 xác định cụ thể người sử dụng đất gồm bảy nhóm sau: - Tổ chức trong nước gồm cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức kinh tế, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức sự nghiệp công lập và tổ chức khác theo quy định của pháp luật về dân sự; - Hộ gia đình, cá nhân trong nước; - Cộng đồng dân cư gồm cộng đồng người Việt Nam sinh sống trên cùng địa bàn thôn, làng, ấp, bản, buôn, phum, sóc, tổ dân phố và điểm dân cư tương tự có cùng phong tục, tập quán hoặc có chung dòng họ; - Cơ sở tôn giáo gồm chùa, nhà thờ, nhà nguyện, thánh thất, thánh đường, niệm phật đường, tu viện, trường đào tạo riêng của tôn giáo, trụ sở của tổ chức tôn giáo và cơ sở khác của tôn giáo; - Tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao gồm cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự, cơ quan đại diện khác của nước ngoài có chức năng ngoại giao được Chính phủ Việt Nam 52 thừa nhận; cơ quan đại diện của tổ chức thuộc Liên hợp quốc, cơ quan hoặc tổ chức liên chính phủ, cơ quan đại diện của tổ chức liên chính phủ; - Người Việt Nam định cư ở nước ngoài theo quy định của pháp luật về quốc tịch; - Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài gồm doanh nghiệp 100% vốn đầu tư nước ngoài, doanh nghiệp liên doanh, doanh nghiệp Việt Nam mà nhà đầu tư nước ngoài mua cổ phần, sáp nhập, mua lại theo quy định của pháp luật về đầu tư. Căn cứ quy định nêu trên, có thể khái quát, người khiếu nại trong quan hệ khiếu nại về đất đai bao gồm: Tổ chức, cá nhân, hộ gia đình, cộng đồng dân cư. Như vậy, người khiếu nại trong quan hệ khiếu nại về đất đai có thêm hai “nhân vật” mới là hộ gia đình và cộng đồng dân cư. Hai “nhân vật” này có tính đặc trưng lớn, bởi hộ gia đình, cộng đồng dân cư đều là một tập hợp người có điểm tương đồng với kết cấu một tổ chức - “tập hợp người được tổ chức lại, hoạt động vì những quyền lợi chung, nhằm mục đích chung”1, nhưng lại không có đầy đủ tính chất của một tổ chức theo quy định của pháp luật khiếu nại. Hơn nữa, trong trường hợp này cũng khó có thể xác nhận họ là cá nhân, bởi cá nhân là người riêng lẻ, phân biệt với tập thể hoặc xã hội2. Tuy nhiên, hiện nay, việc giải quyết các thủ tục hành chính về đất đai đối với hộ gia đình, cộng đồng dân cư được thực hiện giống như đối với cá nhân. Như vậy, “ngụ ý” của các 1, 2. Viện Ngôn ngữ học: Từ điển Tiếng Việt, Nxb. Khoa học xã hội - Trung tâm Từ điển học, Hà Nội, 1994, tr.973, 97. 53 cơ quan thi hành pháp luật đã “đồng nhất” hộ gia đình, cộng đồng dân cư với cá nhân. Thậm chí, điểm a khoản 1 Điều 2 Nghị định số 91/2019/NĐ-CP ngày 19/11/2019 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai cũng quy định hộ gia đình, cộng đồng dân cư có hành vi vi phạm sẽ bị xử lý như đối với cá nhân. Việc xác định tư cách pháp lý của hộ gia đình, cộng đồng dân cư có ý nghĩa quyết định đối với thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu khi họ tham gia vào quan hệ khiếu nại về đất đai. Từ những phân tích trên, có thể hiểu, người khiếu nại trong quan hệ khiếu nại về đất đai là tổ chức, cá nhân, hộ gia đình, cộng đồng dân cư (sau đây gọi chung là người sử dụng đất) có quyền và lợi ích hợp pháp bị ảnh hưởng trực tiếp bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính từ phía cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền theo quy định pháp luật nên tự mình hoặc thông qua người đại diện hợp pháp thực hiện quyền khiếu nại trên thực tế. Trong quan hệ đất đai, địa vị pháp lý của người sử dụng đất và cơ quan hành chính nhà nước là bất bình đẳng. Người sử dụng đất vừa là đối tượng quản lý của cơ quan hành chính nhà nước, vừa là người được cơ quan hành chính nhà nước chuyển giao quyền sử dụng đất từ chủ sở hữu toàn dân mà Nhà nước là người đại diện. Trong mối quan hệ bất bình đẳng này, có thể tồn tại sự bất đồng về ý kiến và khiếu nại chính là hành vi phản ứng chủ động trước sự bất đồng này. Người khiếu nại ở đây không chỉ là người sử dụng đất bị tác động trực tiếp bởi các quyết định hành chính, hành vi hành chính, mà còn bao gồm cả những người có quyền và 54 nghĩa vụ liên quan đến sử dụng đất bị ảnh hưởng trực tiếp bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính1. Khi tham gia quan hệ khiếu nại về đất đai, mục đích của người khiếu nại là bảo vệ quyền tài sản, các quyền và lợi ích liên quan khác, chống lại sự lạm quyền, vi phạm từ phía cơ quan nhà nước. Nếu xem xét ở góc độ khiếu nại để bảo vệ quyền tài sản, thì theo quy định pháp luật hiện nay, người khiếu nại khó đạt được mục đích bởi: Quyền tài sản theo thông lệ phải được bảo vệ như quyền sở hữu. Khi có sự tranh chấp hay xâm phạm quyền tài sản, cơ chế bảo vệ quyền tài sản phải được bảo vệ bằng tòa án theo thủ tục tố tụng. Trong khi đó, việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại theo phương thức “bộ trưởng - quan tòa” với thủ tục hành chính khép kín đã tạo ra sự bất bình đẳng giữa người giải quyết khiếu nại và người khiếu nại. Tại Việt Nam, không có khả năng giải quyết tranh chấp quyền tài sản ở thị trường sơ cấp giữa Nhà nước và người sử dụng đất bằng thủ tục tố tụng dân sự. Chính vì cơ chế bảo vệ quyền của người sử dụng đất chưa phù hợp dẫn đến việc giải quyết khiếu nại không đáp ứng nhu cầu chính đáng của người sử dụng đất. b) Cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước: Ở nước ta, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, đất đai “đến tay” người sử dụng phải thông qua hoạt động giao đất, cho thuê đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất từ người đại diện 1. Ví dụ, người có quyền và nghĩa vụ liên quan đến sử dụng đất bị ảnh hưởng trực tiếp bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính như người thuê đất đang sản xuất nhưng mảnh đất đó bị thu hồi. 55 chủ sở hữu toàn dân là Nhà nước, mà cụ thể là các cơ quan quản lý nhà nước về đất đai. Chính phủ là cơ quan thống nhất quản lý nhà nước về đất đai trên phạm vi cả nước, chủ yếu tập trung vào vai trò điều tiết vĩ mô và phân công thẩm quyền quản lý đất đai cụ thể cho Ủy ban nhân dân các cấp. Do đó, Chính phủ hầu như không ban hành các quyết định hành chính cá biệt trong quản lý đất đai tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích của người sử dụng đất. Ủy ban nhân dân các cấp là cơ quan thực hiện quản lý nhà nước về đất đai ở địa phương. Theo quy định pháp luật, trừ một số trường hợp đặc biệt1, gần như toàn bộ hoạt động giao đất, cho thuê đất, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, thu hồi đất... đã được phân cấp cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện. Ủy ban nhân dân các cấp là những cơ quan chủ yếu ban hành các quyết định hành chính hoặc thực hiện những hành vi hành chính tác động trực tiếp đến người sử dụng đất, người có quyền, nghĩa vụ liên quan đến sử dụng đất. Do đó, hầu hết các khiếu nại về đất đai đều xuất phát từ quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của Ủy ban nhân dân các cấp và người có thẩm quyền quản lý đất đai thuộc Ủy ban nhân dân các cấp. Ngoài ra, hệ thống Văn phòng đăng ký đất đai cũng đã được pháp luật trao cho một số thẩm quyền mang tính quản lý nhà nước2 và các 1. Cụ thể như việc giao đất trong khu công nghệ cao, khu kinh tế; giao đất, cho thuê đất hàng không, sân bay dân dụng theo Điều 150, 151, 156 Luật Đất đai năm 2013. 2. Xem khoản 2, khoản 23 Điều 2 Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai. 56 hoạt động dịch vụ về đất đai. Do đó, các quyết định, hành vi của nhóm cơ quan này cũng là đối tượng khiếu nại: Khi tham gia vào quan hệ khiếu nại về đất đai, cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền có hai tư cách: Người bị khiếu nại và người giải quyết khiếu nại. Thứ nhất, cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền với tư cách người bị khiếu nại. Khi xem xét quan hệ khiếu nại về đất đai giữa Nhà nước và người sử dụng đất, cũng cần xem xét trên cả hai khía cạnh: Cơ quan hành chính, người có thẩm quyền với tư cách là đại diện chủ sở hữu và cơ quan hành chính, người có thẩm quyền với tư cách là chủ thể quyền lực công thực hiện chức năng quản lý nhà nước về đất đai, ban hành các quyết định hành chính hoặc thực hiện các hành vi hành chính bị khiếu nại: (i) Cơ quan hành chính, người có thẩm quyền với tư cách là đại diện chủ sở hữu: Khi thực hiện quyền năng đại diện chủ sở hữu, các cơ quan hành chính, người có thẩm quyền sử dụng công cụ hành chính mang tính mệnh lệnh đơn phương để chuyển giao đất đai từ quyền sở hữu toàn dân cho cá nhân, tổ chức sử dụng; kiểm tra việc thực hiện các quyền của người sử dụng đất và thực thi việc thu hồi đất theo quy định của pháp luật. Trong trường hợp này rất khó phân định và tách bạch yếu tố tài sản và yếu tố quyền lực trong quan hệ đất đai. Sự phân định thiếu rõ ràng giữa quyền sở hữu và quyền quản lý dẫn đến tình trạng các cơ quan hành chính, cá nhân được giao thẩm quyền sẽ lạm quyền trong sử dụng công cụ hành chính để thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu, xâm phạm đến quyền và lợi ích chính đáng của người sử dụng đất, mà cụ thể 57 ở đây là quyền tài sản - một quyền tiệm cận với quyền sở hữu. Đây chính là nguyên nhân cơ bản làm cho người sử dụng đất phải sử dụng quyền khiếu nại nhằm bảo vệ quyền tài sản và các quyền, lợi ích hợp pháp khác của mình trên thửa đất đã được Nhà nước trao quyền sử dụng. (ii) Cơ quan hành chính, người có thẩm quyền với tư cách là chủ thể quyền lực công thực hiện chức năng quản lý về đất đai: Các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính đơn phương, mệnh lệnh trong thực hiện chức năng quản lý của cơ quan hành chính, người có thẩm quyền sẽ tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất. Khi người sử dụng đất cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích của mình, thì họ sẽ khiếu nại. Như vậy, nếu xem xét thuần túy ở khía cạnh quản lý nhà nước về đất đai, thì quan hệ khiếu nại về đất đai chính là quan hệ trong giải quyết tranh chấp bằng thủ tục hành chính theo quy định của pháp luật khiếu nại. Do quan hệ khiếu nại về đất đai là quan hệ phái sinh của quan hệ đất đai giữa Nhà nước và người sử dụng đất, nên dù xét ở góc độ nào, thì trong quá trình thực hiện quyền của chủ sở hữu và quyền của chủ thể quyền lực công, cơ quan hành chính, người có thẩm quyền luôn sử dụng công cụ hành chính là các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính để áp đặt các mệnh lệnh đối với người sử dụng đất. Khi các quyết định, hành vi này bị khiếu nại sẽ xuất hiện quan hệ khiếu nại về đất đai mà một bên chủ thể tham gia là cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính với tư cách là người bị khiếu nại. Mối quan hệ giữa chủ thể khiếu nại 58 và chủ thể bị khiếu nại mang tính bất bình đẳng. Xét ở khía cạnh quyền sử dụng đất là quyền tài sản, thì quan hệ khiếu nại hành chính hiện nay cũng không thể hiện đúng bản chất tranh chấp quyền tài sản. Do đó, trong nhiều trường hợp, dù quyền sử dụng đất đã được trao và được coi là quyền tài sản, được bảo vệ như quyền sở hữu, nhưng bản chất của nó chỉ là quyền mà Nhà nước trao cho người sử dụng đất. Khi cần thì Nhà nước có thể dùng tư cách chủ sở hữu lấy lại quyền sử dụng đất thông qua hoạt động thu hồi, ấn định giá đất thu hồi, áp đặt những mệnh lệnh hành chính. Nếu người sử dụng đất cho rằng quyền sử dụng đất hợp pháp của mình bị xâm phạm bởi quyết định hành chính, thì họ không thể sử dụng quyền khởi kiện theo thủ tục dân sự mà phải khiếu nại hành chính đến các cơ quan thực hiện hành vi xâm hại giống như khiếu nại hành chính thông thường. Trong khi đó, quyết định thu hồi đất, về bản chất, là quyết định được ban hành với tư cách là đại diện chủ sở hữu (đất của Nhà nước thì Nhà nước mới được thu hồi), yếu tố mệnh lệnh hành chính chỉ là cái “vỏ bọc” bên ngoài với ý nghĩa là công cụ thực hiện quyền sở hữu. Rõ ràng hiện nay, chúng ta còn thiếu một cơ chế tài phán hợp lý để bảo vệ quyền và lợi ích của người sử dụng đất theo đúng bản chất của quan hệ tài sản1. Qua phân tích trên, có thể thấy, trong đa số các trường hợp, bản chất của khiếu nại về đất đai ở nước ta hiện nay là tranh chấp về quyền tài sản giữa người sử dụng đất và Nhà nước. Trong khi đó, phương thức giải quyết tranh chấp 1. Phạm Văn Võ: Chế độ pháp lý về sở hữu và quyền tài sản đối với đất đai, Nxb. Lao động, Hà Nội, 2012, tr.217. 59 hành chính hiện hành không phản ánh đúng bản chất này, nên chưa phát huy được khả năng bảo vệ quyền tài sản của người sử dụng đất trên thực tế. Nguyên nhân sâu xa là do sự bất hợp lý trong quy định pháp luật và thực tiễn thực hiện chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai. “Toàn dân” là một chủ thể trừu tượng, không thể tham gia quan hệ pháp luật đất đai cụ thể, mà phải thông qua “người đại diện” là Nhà nước, cụ thể hơn là cơ quan, cá nhân có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước theo quy định pháp luật. Điều bất cập là, trong quá trình thực hiện quyền sở hữu này, chủ thể đại diện không sử dụng kênh lưu thông dân sự mà quyền sở hữu lại được thực hiện thông qua hoạt động quản lý mang tính quyền lực nhà nước1. Thứ hai, cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền với tư cách là chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại về đất đai. Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền quản lý đất đai theo quy định của pháp luật đất đai, bao gồm: (i) Cơ quan quản lý nhà nước về đất đai có thẩm quyền chung và cá nhân trong cơ quan đó; (ii) Cơ quan quản lý nhà nước về đất đai có thẩm quyền chuyên môn và cá nhân trong cơ quan đó. Theo quy định của pháp luật khiếu nại, thì thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu thuộc về những người ra quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại hay thủ trưởng trực tiếp của người có quyết định hành chính, hành vi hành chính 1. Phạm Văn Võ: Báo cáo Đề tài khoa học “Cơ sở lý luận và thực tiễn hoàn thiện cơ chế giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất - qua kinh nghiệm của các tỉnh đồng bằng Nam Bộ”, 2013, tr.22. 60 bị khiếu nại. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai thuộc về thủ trưởng cơ quan cấp trên trực tiếp của người giải quyết khiếu nại lần đầu. Có một trường hợp ngoại lệ, đó là việc quy định Bộ trưởng có quyền giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định giải quyết lần đầu của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh1. Như vậy, căn cứ vào quy định của pháp luật khiếu nại, thì chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai bao gồm: (i) Người đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước về đất đai có thẩm quyền chung, cụ thể là Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp; (ii) Người đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước về đất đai có thẩm quyền chuyên môn gồm: Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường, Giám đốc Sở Tài nguyên và Môi trường, Trưởng phòng Tài nguyên và Môi trường. Theo quy định pháp luật, đây là các chủ thể có thẩm quyền ban hành hoặc thực hiện hầu hết các quyết định hành chính, hành vi hành chính (là đối tượng của khiếu nại về đất đai) nhằm phục vụ cho hoạt động của chủ thể đại diện chủ sở hữu đất đai và quyền lực công trong công tác quản lý nhà nước về đất đai; và họ được pháp luật quy định có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình hay của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp bị khiếu nại; giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà thủ trưởng cơ quan cấp dưới đã giải quyết nhưng còn khiếu nại. Ngoài ra, Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường còn có quyền giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định giải quyết lần đầu 1. Khoản 3 Điều 23 Luật Khiếu nại năm 2011. 61 mà Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đã giải quyết nhưng vẫn còn khiếu nại. Bên cạnh đó, người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập trong lĩnh vực đất đai có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình hoặc của công chức, viên chức, người lao động do mình trực tiếp quản lý. Người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập cấp trên trực tiếp giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính mà người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập cấp dưới trực tiếp đã giải quyết mà còn khiếu nại1. c) Các chủ thể khác: Cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan được xem như là bên thứ ba trong quan hệ khiếu nại về đất đai, bao gồm người có quyền, nghĩa vụ liên quan và cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan. Theo khoản 7 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011 thì người có quyền, nghĩa vụ liên quan là cá nhân, cơ quan, tổ chức mà không phải là người khiếu nại, người bị khiếu nại, nhưng việc giải quyết khiếu nại có liên quan đến quyền, nghĩa vụ của họ. Trong khiếu nại về đất đai, họ có thể là cá nhân, cơ quan, tổ chức tham gia trực tiếp hoạt động giải quyết khiếu nại như Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Hội Nông dân Việt Nam tham gia tiếp xúc, đối thoại trong các vụ việc giải quyết khiếu nại; hoặc các cơ quan, tổ chức, cá nhân đang 1. Xem khoản 2, 3 Điều 3 Nghị định số 75/2012/NĐ-CP ngày 03/10/2012 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật Khiếu nại (một số quy định trong Nghị định số 75/2012/NĐ-CP đã được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 64/2014/NĐ-CP và Nghị định số 24/2018/NĐ-CP). 62 lưu giữ, quản lý thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung khiếu nại về đất đai1. 3.2. Khách thể của quan hệ khiếu nại về đất đai Khách thể của quan hệ khiếu nại về đất đai là nguyên nhân phát sinh khiếu nại và cũng là điều mà người khiếu nại hướng tới nhằm đạt được khi tham gia vào quan hệ khiếu nại. Nói cách khác, đó là nguyên cớ, lý do làm phát sinh quan hệ khiếu nại về đất đai. Có thể khái quát, khách thể của quan hệ khiếu nại về đất đai là việc bảo vệ quyền của người sử dụng đất, tránh sự xâm hại bởi các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính, người có thẩm quyền ban hành hoặc thực hiện trong quá trình thực hiện quyền của đại diện chủ sở hữu cũng như thực thi quản lý nhà nước về đất đai. Theo quy định pháp luật đất đai, các quyết định hành chính, hành vi hành chính xâm hại đến quyền, lợi ích của người sử dụng đất ở hai khía cạnh: Xâm hại quyền tài sản của người sử dụng đất và xâm hại các quyền chủ thể khác của người sử dụng đất. a) Các quyết định hành chính, hành vi hành chính xâm hại đến quyền tài sản của người sử dụng đất: Đây là các quyết định, hành vi bị phản ứng dữ dội nhất từ phía người sử dụng đất, bởi nó tác động trực tiếp đến quyền, 1. Ví dụ: vai trò của cơ quan giải quyết thủ tục hành chính, ngân hàng trong việc ngăn chặn thay đổi hiện trạng thửa đất, giao dịch quyền sử dụng đất, thế chấp quyền sử dụng đất... liên quan đến thửa đất đang giải quyết khiếu nại. 63 lợi ích kinh tế, đến sinh kế, tâm lý và các quyền lợi hợp pháp khác của người sử dụng đất. Hiến pháp năm 1992 và Luật Đất đai năm 1993 ra đời đã làm thay đổi hoàn toàn quan hệ đất đai giữa Nhà nước và người sử dụng đất, bởi đã quy định hai nội dung có ý nghĩa quyết định là: Nhà nước đã thừa nhận đất đai có giá và người sử dụng đất được giao dịch quyền sử dụng đất như một loại hàng hóa trên thị trường. Hiện nay, quyền sử dụng đất được Nhà nước giao, cho thuê, công nhận hoặc thu hồi thông qua các thủ tục hành chính. Các thủ tục này rất phức tạp, mà biểu hiện cụ thể của nó là việc ban hành các quyết định hành chính hoặc thực hiện các hành vi hành chính cụ thể. Bản chất của quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất là quan hệ tài sản, nhưng lại được thực hiện bằng thủ tục hành chính. Do quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất không phản ảnh đúng bản chất quan hệ tài sản nên các quyết định hành chính, hành vi hành chính có khả năng xâm hại quyền tài sản của người sử dụng đất ở cả ba khía cạnh: Xâm hại quyền được trao quyền sử dụng đất; xâm hại quyền giao dịch tài sản và xâm hại quyền được thỏa thuận bồi thường, hỗ trợ tái định cư đúng với giá trị tài sản quyền sử dụng đất mà người sử dụng đất bị thu hồi. Ở khía cạnh xâm hại quyền được trao quyền sử dụng đất của người đang sử dụng đất: Để có được quyền sử dụng đất hợp pháp, người sử dụng đất có thể phải bỏ ra một khoản tiền và phải thực hiện một số thủ tục theo quy định. Cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền căn cứ vào các 64 quy định của pháp luật và theo thủ tục pháp luật quy định mà ban hành các quyết định hành chính hoặc thực hiện các hành vi hành chính nhằm trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đủ điều kiện. Kết quả cuối cùng của hoạt động trao quyền là người sử dụng đất được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất (sau đây gọi chung là Giấy chứng nhận). Giấy chứng nhận là một chứng thư pháp lý để Nhà nước xác nhận quyền của người sử dụng đất trên thửa đất mà họ đang hoặc mong muốn quản lý, sử dụng. Tuy quy định của pháp luật ngày càng chặt chẽ, minh bạch, nhưng trên thực tế, quy định các thủ tục hành chính về đất đai vẫn còn khá phức tạp, rườm rà, thiếu minh bạch, tồn tại nhiều “kẽ hở” để một số cơ quan, cá nhân có thẩm quyền cố tình hoặc vô tình ban hành các quyết định hành chính hoặc thực hiện các hành vi hành chính xâm hại quyền tài sản của người sử dụng đất1. Ở khía cạnh xâm hại quyền giao dịch tài sản quyền sử dụng đất của người sử dụng đất: Khi quyền sử dụng đất thỏa mãn hai dấu hiệu là được trị giá bằng tiền và có thể đưa vào lưu thông dân sự thì nó trở thành quyền tài sản. Về nguyên tắc, giao dịch về quyền sử dụng đất ở thị trường thứ cấp phải được xác lập trên cơ sở tự do ý chí của các bên theo thỏa thuận và Nhà nước không nên can thiệp theo hướng 1. Năm 2013, Ngân hàng Thế giới đã phối hợp với Tổng cục Quản lý đất đai thực hiện Chương trình đánh giá về quản lý đất đai ở nước ta theo bộ tiêu chí LGAF. Theo đó, việc đăng ký lần đầu không phát sinh thêm những khoản phí không chính thức đáng kể chỉ được xếp loại C (loại yếu) trong khung thủ tục công nhận quyền sử dụng đất. 65 hạn chế sự thỏa thuận đó. Tuy nhiên, thực tế hiện nay, giao dịch dân sự đối với tài sản quyền sử dụng đất vẫn thể hiện sự can thiệp sâu của cơ quan hành chính nhà nước, cá nhân có thẩm quyền. Từ đó, cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền ban hành các quyết định hành chính hoặc thực hiện các hành vi hành chính có thể can thiệp, xâm phạm đến quyền giao dịch tài sản quyền sử dụng đất hợp pháp của người sử dụng đất, dẫn đến tình trạng khiếu nại. Ở khía cạnh xâm phạm quyền được thỏa thuận bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đúng với giá trị tài sản quyền sử dụng đất mà người sử dụng đất bị thu hồi: Mặc dù Luật Đất đai năm 2013 đã có nhiều quy định tiến bộ trong việc thu hồi đất, nhưng về cơ bản, pháp luật đất đai của Việt Nam vẫn chưa thực sự xem quyền sử dụng đất là tài sản của người sử dụng đất. Đơn cử như khi thu hồi lại quyền sử dụng đất, Nhà nước thực hiện thu hồi theo mệnh lệnh hành chính đơn phương chứ không phải là thỏa thuận như một loại tài sản trong giao dịch dân sự. Điều đáng nói là, phía Nhà nước vẫn “giữ trọn” quyền định giá đất và áp đặt giá đất do mình quyết định lên giá trị quyền sử dụng đất của người sử dụng đất với một đơn giá thường thấp hơn so với giá thị trường. Trong trường hợp thu hồi đất, nếu người sử dụng đất không đồng ý với quyết định của Ủy ban nhân dân, họ phải khiếu nại đến chính cơ quan ra quyết định thu hồi. Như vậy, Ủy ban nhân dân vừa là người đại diện chủ sở hữu trong mối quan hệ tài sản với người sử dụng đất, vừa là người có hành vi xâm phạm quyền lợi hợp pháp của người sử dụng đất và đồng thời cũng là cơ quan tài phán. Rõ ràng, dưới góc độ quan hệ tài sản, chúng ta 66 đang thiếu một cơ chế tài phán hợp lý và hiệu quả để bảo vệ quyền của người sử dụng đất. b) Các quyết định hành chính, hành vi hành chính xâm hại đến quyền chủ thể khác của người sử dụng đất: Bên cạnh việc bảo đảm cho người sử dụng đất thực hiện các quyền mang tính chất quyền tài sản như quyền giao dịch đất đai, quyền được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi..., thì người sử dụng đất được Nhà nước bảo đảm thực hiện các quyền chủ thể khác, bao gồm các quyền cụ thể quy định trong pháp luật đất đai1 và các quyền khác không bị pháp luật cấm thực hiện. Như vậy, ngoài khiếu nại đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính xâm hại đến quyền tài sản, thì người sử dụng đất còn có quyền khiếu nại đối với tất cả các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền khi cho rằng quyết định, hành vi đó xâm hại đến quyền chủ thể khác và các lợi ích hợp pháp của mình. Các quyết định hành chính, hành vi hành chính xâm hại đến quyền chủ thể khác của người sử dụng đất có thể là: Vi phạm các quy định liên quan đến cấp Giấy chứng nhận như từ chối cấp Giấy chứng nhận, cấp Giấy chứng nhận không đúng vị trí, sai lệch kích thước, không đúng thẩm quyền, không đúng đối tượng, không phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch đô thị; hoặc vi phạm các quy định liên quan đến thủ tục hành chính khi người sử dụng đất thực hiện việc chuyển mục đích sử dụng đất, gộp thửa, tách thửa đất, đăng ký biến động đất đai... 1. Xem Chương V (Điều 166 đến Điều 194) Luật Đất đai năm 2013. 67 3.3. Nội dung của quan hệ khiếu nại về đất đai Nội dung của quan hệ khiếu nại về đất đai là tổng thể các quyền và nghĩa vụ tương ứng giữa các chủ thể tham gia quan hệ khiếu nại, trong đó trọng tâm một bên chủ thể là người sử dụng đất thực hiện quyền khiếu nại và một bên là Nhà nước thực hiện nhiệm vụ giải quyết khiếu nại về đất đai. a) Quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại: Người khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là cá nhân, cơ quan, tổ chức, hộ gia đình và cộng đồng dân cư. Khi tham gia vào quan hệ khiếu nại, người khiếu nại được thực hiện những quyền và nghĩa vụ quy định của Luật Khiếu nại năm 2011. Theo đó, quyền của người khiếu nại là những điều mà pháp luật khiếu nại công nhận và bảo đảm thực hiện đối với chủ thể khiếu nại, để theo đó họ được hưởng, được làm, được đòi hỏi trong quá trình tham gia quan hệ khiếu nại mà không ai ngăn cản, hạn chế1. Quyền của người khiếu nại được ghi nhận cụ thể về mặt pháp lý tại khoản 1 Điều 12 Luật Khiếu nại năm 2011. So với các quy định pháp lý trước đó, Luật Khiếu nại năm 2011 đã bổ sung nhiều nội dung mới có tính đột phá về quyền của người khiếu nại. Trong đó, đáng chú ý: (i) Quy định người khiếu nại được nhờ luật sư tư vấn về pháp luật hoặc ủy quyền cho luật sư khiếu nại để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Quy định này đã giúp cho người khiếu nại trong lĩnh vực đất đai tiếp cận các quy định 1. Bộ Tư pháp - Viện Khoa học pháp lý: Từ điển Luật học, Sđd, tr.648. 68 phức tạp của pháp luật đất đai nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình1. (ii) Quy định về việc trợ giúp pháp lý (điểm b khoản 1 Điều 12 Luật Khiếu nại năm 2011) cho đối tượng thuộc diện được trợ giúp không chỉ phù hợp với Luật Trợ giúp pháp lý năm 20062, mà còn phù hợp với xu thế của thế giới ngày càng tăng cường bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của “nhóm yếu thế” trong xã hội như người nghèo và các đối tượng dễ bị tổn thương. (iii) Quy định quyền của người khiếu nại trong việc tiếp cận các nguồn thông tin, tài liệu cần thiết để làm căn cứ cho việc khiếu nại của mình (điểm d khoản 1 Điều 12 Luật Khiếu nại năm 2011). Quy định này có tác dụng rất lớn đối với khiếu nại về đất đai, nhất là khiếu nại bồi thường hỗ trợ và tái định cư, bởi nó giúp cho người khiếu nại biết được căn cứ pháp lý, căn cứ thực tiễn liên quan đến đất đai mà người giải quyết khiếu nại dựa vào, áp dụng để giải quyết. Đây cũng là những chứng cứ quan trọng trước Tòa án nếu người khiếu nại không thỏa mãn với kết quả giải quyết của cơ quan hành chính tiếp tục khởi kiện tại Tòa theo thủ tục tố tụng3. Đồng thời, 1. Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 không cho phép ủy quyền cho luật sư, đồng thời đưa ra nhiều ràng buộc làm hạn chế khả năng tác nghiệp của luật sư trong quá trình tham gia khiếu nại. 2. Luật Trợ giúp pháp lý năm 2006 hiện đã hết hiệu lực, được thay thế bằng Luật Trợ giúp pháp lý năm 2017. 3. Theo khảo sát thực tế của tác giả, với cơ chế giải quyết khiếu nại theo kiểu “bộ trưởng - quan tòa” hiện nay, người dân chưa thực sự tin tưởng vào kết quả giải quyết. Tuy nhiên, họ vẫn chọn phương thức khiếu nại. Trong nhiều trường hợp, mục đích khiếu nại là để thu thập tài liệu làm bằng chứng trước Tòa án - thứ mà nguyên đơn (người sử dụng đất) bất lợi nhất so với bị đơn (cơ quan nhà nước). 69 quy định này giúp nâng cao tính trách nhiệm của người giải quyết khiếu nại trong việc cung cấp hồ sơ, tài liệu cho người khiếu nại và có tác dụng “cảnh báo” người giải quyết khiếu nại phải thận trọng hơn trong việc áp dụng pháp luật. Nếu như trước đây, người dân khiếu nại đến cơ quan nhà nước đề nghị cung cấp hồ sơ tài liệu thường gặp khó khăn do việc cung cấp hay không là “quyền” của cơ quan, tổ chức, thì nay với quy định này, việc cung cấp tài liệu không còn là “quyền” nữa mà là “nghĩa vụ” phải cung cấp trong thời hạn nhất định của cá nhân, cơ quan tổ chức liên quan. Quy định này có một ý nghĩa đặc biệt với việc khiếu nại về đất đai. Qua các thời kỳ, pháp luật đất đai thay đổi và có cách giải quyết khác nhau đối với những trường hợp tương tự nhau và hồ sơ lưu trữ chủ yếu là nằm ở cơ quan nhà nước. Khi Nhà nước tiến hành bồi thường không thỏa đáng, thì căn cứ khiếu nại rất “mong manh” và người sử dụng đất thường nhận phần thua thiệt nếu không có các tài liệu, chứng cứ có lợi cho người sử dụng đất1. Như vậy, điều khoản trên không những đã tạo điều kiện thuận lợi cho người khiếu nại tiếp cận những tài liệu, 1. Ví dụ, để được xem xét bồi thường gấp 5 lần hạn mức đất ở đối với trường hợp người dân đã có nhà ở trước ngày 18/12/1980, thì phải thỏa mãn các điều kiện theo quy định tại Điều 103 Luật Đất đai năm 2013. Trong đó, có các điều kiện cơ bản là phải xem xét thửa đất đó có được đăng ký trong sổ bộ địa chính (5a, 5b), được thể hiện trên tài liệu địa chính theo Chỉ thị số 299/TTg ngày 10/11/1980 của Thủ tướng Chính phủ về công tác đo đạc, phân hạng và đăng ký ruộng đất trong cả nước không, và có được địa phương xác nhận hay không. Các loại tài liệu này, cũng như thẩm quyền xác nhận hoàn toàn lệ thuộc vào cơ quan nhà nước. Do đó, nếu cơ quan, người có thẩm quyền cố tình không đưa ra, không xem xét các tài liệu này, cũng như không chịu xác nhận thì cơ hội “thắng” của người khiếu nại là rất mong manh. 70 chứng cứ liên quan đến việc khiếu nại để làm cơ sở cho khiếu nại của mình, mà còn xóa bỏ được cơ chế “xin - cho” trong việc đề nghị các cơ quan, tổ chức cung cấp thông tin, tài liệu có liên quan. Tuy nhiên, quy định loại trừ các thông tin thuộc bí mật nhà nước trong việc cung cấp cho người khiếu nại là một quy định chưa rõ, cần phải được làm sáng tỏ hơn, nhất là việc ban hành danh mục cụ thể các tài liệu thuộc bí mật nhà nước nhằm loại trừ trường hợp người tiếp nhận giải quyết khiếu nại lợi dụng quy định này từ chối giải quyết khiếu nại của người sử dụng đất. (iv) Quy định về quyền của người khiếu nại được yêu cầu người giải quyết khiếu nại áp dụng biện pháp khẩn cấp để ngăn chặn hậu quả có thể xảy ra do việc thi hành quyết định hành chính bị khiếu nại có ý nghĩa đặc biệt trong việc giải quyết khiếu nại về đất đai, tạo điều kiện thuận lợi cho người khiếu nại bảo vệ trước một bước quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Bên cạnh sử dụng các quyền được trao, người khiếu nại cũng được pháp luật ấn định phải thực hiện một số nghĩa vụ tại khoản 2 Điều 12 Luật Khiếu nại năm 2011. Điều này có nghĩa là trong quan hệ khiếu nại, người khiếu nại phải làm một công việc, thực hiện một hành vi hoặc không được làm một công việc, một hành vi vì lợi ích của một hoặc nhiều chủ thể khác1. Các nghĩa vụ mà người khiếu nại buộc phải làm theo hoặc không được làm mà pháp luật quy định nhằm mục đích bảo đảm người khiếu nại đi đúng quỹ đạo quyền mà pháp luật cho phép, tránh tình trạng khiếu nại tràn lan, vượt cấp. 1. Bộ Tư pháp - Viện Khoa học pháp lý: Từ điển Luật học, Sđd, tr.560. 71 Tuy nhiên, quy định nghĩa vụ của người khiếu nại theo pháp luật hiện hành vẫn còn bộc lộ những hạn chế nhất định. Đơn cử như quy định tại điểm a khoản 2 Điều 12 Luật Khiếu nại năm 2011, người khiếu nại có nghĩa vụ khiếu nại đến đúng người có thẩm quyền giải quyết. Quy định này, trên thực tế, đã gây khó khăn cho người khiếu nại, bởi pháp luật hiện hành chưa quy định rõ ràng về cơ quan, người có thẩm quyền tiếp nhận, giải quyết khiếu nại liên quan đến đất đai. Ngoài ra, quy định người khiếu nại có nghĩa vụ “trình bày trung thực sự việc, đưa ra chứng cứ về tính đúng đắn, hợp lý của việc khiếu nại; cung cấp thông tin, tài liệu liên quan cho người giải quyết khiếu nại” (điểm b khoản 2 Điều 12 Luật Khiếu nại năm 2011) cũng rất dễ bị người giải quyết khiếu nại lợi dụng để gây khó dễ cho người khiếu nại trong quá trình khiếu nại. Theo Điều 16 Luật Khiếu nại năm 2011 thì luật sư, trợ giúp viên pháp lý là người bảo vệ cho quyền lợi của người khiếu nại. Luật sư, trợ giúp viên pháp lý có quyền tham gia vào quá trình giải quyết khiếu nại; thực hiện các quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại khi được ủy quyền; xác minh, thu thập chứng cứ có liên quan đến nội dung khiếu nại và cung cấp chứng cứ cho người giải quyết khiếu nại; được nghiên cứu hồ sơ vụ việc, ghi chép, sao chụp những tài liệu cần thiết. Có thể nói, quy định này là một bước đột phá mới, quan trọng, có ý nghĩa lớn trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất, vì: (i) Trước đây, Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 không có điều luật riêng điều chỉnh về quyền và nghĩa vụ của luật sư. Theo đó, quyền và nghĩa vụ của luật sư nằm “lẩn khuất” 72 trong quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại, người giải quyết khiếu nại, không thể hiện vai trò quan trọng của luật sư, trợ giúp viên pháp lý. (ii) Luật Khiếu nại năm 2011 bổ sung chức danh “trợ giúp viên pháp lý” đã mở rộng khả năng cho người khiếu nại về đất đai trong việc lựa chọn người để được hỗ trợ hoặc tư vấn. Tuy nhiên, theo khoản 1 Điều 12 Luật Khiếu nại năm 2011 thì chỉ một số đối tượng mới có thể nhờ trợ giúp viên pháp lý. Hiện nay, cũng chưa có văn bản dưới luật quy định cụ thể về vấn đề này. Có lẽ, “ngụ ý” của nhà làm luật là hướng tới nhóm đối tượng yếu thế trong xã hội như người già, trẻ em, phụ nữ đơn thân, người có hoàn cảnh khó khăn, dân tộc thiểu số... với mục đích nhân đạo, hỗ trợ, tư vấn và trợ giúp pháp lý cho họ. b) Quyền và nghĩa vụ của người bị khiếu nại: Căn cứ Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011 và quy định của pháp luật đất đai hiện hành, thì người bị khiếu nại không chỉ là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính mà còn bao gồm cả cơ quan, người có thẩm quyền khác được thực hiện một số nhiệm vụ trong quản lý đất đai và các dịch vụ công liên quan đến đất đai. Ngoài ra, theo Điều 3 Luật Khiếu nại năm 2011 thì người bị khiếu nại còn có thể là cơ quan hoặc người có thẩm quyền trong nhiều cơ quan, đơn vị khác nhau chứ không phải chỉ là cơ quan hành chính nhà nước. Trên cơ sở kế thừa các quy định hợp lý của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998, Luật Khiếu nại năm 2011 quy định cụ thể hơn quyền và nghĩa vụ của người bị khiếu nại. Điều 13 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định bổ sung các quyền của 73 người bị khiếu nại là: Được biết, đọc, sao chụp, sao chép các tài liệu, chứng cứ do người giải quyết thu thập để giải quyết khiếu nại; yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan đang lưu giữ, quản lý thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung khiếu nại cung cấp thông tin, tài liệu đó cho mình để giao cho người giải quyết khiếu nại. Đồng thời, người bị khiếu nại có nghĩa vụ phải chấp hành nghiêm chỉnh quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật; bồi thường hoặc bồi hoàn thiệt hại do quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật của mình gây ra. Quy định này có ý nghĩa quan trọng trong việc khôi phục lại quyền, lợi ích hợp pháp đã bị xâm hại của người khiếu nại. Tuy nhiên, quy định người bị khiếu nại là cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại chưa thực sự rõ ràng, còn gây nhiều tranh cãi. Hiện nay, có nhiều cách hiểu về người bị khiếu nại: (i) Đó là người có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính theo quy định pháp luật. (ii) Đó là người có thẩm quyền trên thực tế ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính. (iii) Đó là người trực tiếp ký ban hành quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính. Ví dụ, quyết định thu hồi đất đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư của Ủy ban nhân dân cấp huyện (do Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện ký thay Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện) bị khiếu nại thì người bị khiếu nại trong vụ việc này là ai? Theo cách hiểu thứ nhất thì người bị khiếu nại 74 trong trường hợp này là Ủy ban nhân dân cấp huyện vì thẩm quyền thu hồi đất thuộc về Ủy ban nhân dân cấp huyện. Theo cách hiểu thứ hai thì người bị khiếu nại là Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện vì đó là người có thẩm quyền trên thực tế ban hành quyết định thu hồi đất. Còn với cách hiểu thứ ba thì người bị khiếu nại là Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện vì là người trực tiếp ký ban hành quyết định thu hồi đất. Pháp luật cần quy định cụ thể người bị khiếu nại là người đã ký quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính để họ biết và nắm rõ bản chất vụ việc; cẩn trọng hơn trong hoạt động công vụ của mình. c) Quyền và nghĩa vụ của người giải quyết khiếu nại: Quyền và nghĩa vụ của người giải quyết khiếu nại lần đầu: Pháp luật khiếu nại hiện hành quy định, người giải quyết khiếu nại lần đầu khi nhận được khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực đất đai không thuộc các trường hợp không thụ lý giải quyết tại Điều 11 Luật Khiếu nại năm 2011 thì có quyền yêu cầu người khiếu nại, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp thông tin, tài liệu, chứng cứ; có quyền quyết định áp dụng, hủy bỏ biện pháp khẩn cấp theo quy định tại Điều 35 Luật Khiếu nại năm 2011. Người giải quyết khiếu nại lần đầu có nghĩa vụ tiếp nhận khiếu nại và thông báo bằng văn bản cho người khiếu nại, cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền chuyển khiếu nại đến và cơ quan Thanh tra nhà nước cung cấp về việc thụ lý giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại. Ngoài ra, Luật Khiếu nại năm 2011 cũng quy định, người giải quyết khiếu nại lần đầu 75 giải quyết bồi thường, bồi hoàn thiệt hại do quyết định hành chính, hành vi hành chính gây ra theo quy định của pháp luật về bồi thường trách nhiệm nhà nước1. Quyền và nghĩa vụ của người giải quyết khiếu nại lần hai: Người giải quyết khiếu nại lần hai cũng có các quyền hạn tương tự như người giải quyết khiếu nại lần đầu như yêu cầu người khiếu nại, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp thông tin, tài liệu, chứng cứ; quyết định áp dụng, hủy bỏ các biện pháp khẩn cấp... Đồng thời, người giải quyết khiếu nại lần hai được pháp luật quy định thêm một số quyền hạn như cho phép triệu tập cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan tham gia đối thoại; trưng cầu giám định; tham khảo ý kiến của Hội đồng tư vấn khi xét thấy cần thiết để phục vụ cho việc giải quyết khiếu nại một cách chính xác, khách quan nhất. Bên cạnh quyền, người giải quyết khiếu nại lần hai có các nghĩa vụ được quy định tại khoản 2 Điều 15 Luật Khiếu nại năm 2011, trong đó nhấn mạnh người giải quyết khiếu nại lần hai có nghĩa vụ phải ra quyết định và công bố quyết định giải quyết khiếu nại lần hai. d) Quyền và nghĩa vụ của các chủ thể khác: Như đã phân tích ở trên, cá nhân, cơ quan, tổ chức liên quan được xem như bên thứ ba trong quan hệ khiếu nại về đất đai, bao gồm người có quyền và nghĩa vụ liên quan và cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan mà không phải là người khiếu nại, người bị khiếu nại, nhưng việc giải quyết khiếu nại có liên quan đến quyền và nghĩa vụ của họ. Trong khiếu nại 1. Xem Điều 14 Luật Khiếu nại năm 2011. 76 về đất đai, chủ thể này là khá đa dạng và tùy từng vụ việc cụ thể mà xác định quyền và nghĩa vụ của họ khi tham gia vào quan hệ khiếu nại. II. GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI 1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò của giải quyết khiếu nại về đất đai 1.1. Khái niệm giải quyết khiếu nại về đất đai Mô hình giải quyết khiếu nại ở nước ta được thiết kế dựa trên cơ sở quan niệm tạo cơ hội tự phê bình cho những cơ quan, cá nhân bị khiếu nại. Nói cách khác, mô hình này tạo điều kiện cho cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền tự xem xét lại các quyết định hành chính, hành vi hành chính mà mình đã ban hành hoặc thực hiện để giải quyết nó một cách linh hoạt, hiệu quả, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người dân theo tinh thần Nhà nước của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân. Với tư duy đó, các nhà lập pháp Việt Nam thiết kế mô hình giải quyết khiếu nại theo hai cấp giải quyết: Khiếu nại lần đầu do chính người có quyết định hành chính hoặc thủ trưởng của người có hành vi hành chính giải quyết. Khiếu nại lần hai do cấp trên trực tiếp của người giải quyết khiếu nại lần đầu giải quyết. Mặc dù còn những hạn chế nhất định, nhưng mô hình giải quyết khiếu nại theo thủ tục hành chính đã và đang được Việt Nam ưu tiên lựa chọn áp dụng, bởi nó phù hợp với tư duy pháp lý và điều kiện của đất nước hiện nay. Giải quyết khiếu nại về đất đai là một dạng cụ thể của hoạt động giải quyết khiếu nại nói chung và là biểu hiện cụ thể theo mô hình giải quyết khiếu nại ở Việt Nam. 77 Pháp luật hiện hành chưa có khái niệm cụ thể đối với giải quyết khiếu nại về đất đai. Tuy nhiên, dựa trên cơ sở lý luận và quy định của pháp luật khiếu nại nói chung, có thể đưa ra khái niệm giải quyết khiếu nại về đất đai như sau: Giải quyết khiếu nại về đất đai là việc cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền theo quy định của pháp luật thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu nại theo thủ tục do pháp luật quy định về các khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quá trình thực hiện quản lý nhà nước về đất đai, khi người sử dụng đất có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình. 1.2. Đặc điểm của giải quyết khiếu nại về đất đai Bản chất của giải quyết khiếu nại về đất đai là giải quyết sự bất đồng giữa Nhà nước với người sử dụng đất phát sinh trong mối quan hệ pháp luật đất đai. Giải quyết khiếu nại về đất đai có một số đặc điểm sau: Thứ nhất, giải quyết khiếu nại về đất đai là một trong những nội dung quản lý nhà nước về đất đai, được thực hiện bởi người có thẩm quyền trong cơ quan quản lý nhà nước về đất đai hoặc cung ứng dịch vụ liên quan đến đất đai. Giải quyết khiếu nại trong quản lý sử dụng đất đai là một trong 15 nội dung chính của quản lý nhà nước về đất đai được quy định trong Luật Đất đai năm 20131. Giải quyết khiếu nại về đất đai là hoạt động của cơ quan hành chính, tổ chức, 1. Khoản 14 Điều 22 Luật Đất đai năm 2013. 78