🔙 Quay lại trang tải sách pdf ebook Đánh Giá Công Chức Theo Kết Quả Thực Thi Công Vụ Ebooks Nhóm Zalo Chịu trách nhiệm xuất bản: Q. GIÁM ĐỐC - TỔNG BIÊN TẬP PHẠM CHÍ THÀNH Chịu trách nhiệm nội dung: PHÓ GIÁM ĐỐC - PHÓ TỔNG BIÊN TẬP TS. ĐỖ QUANG DŨNG Biên tập nội dung: Trình bày bìa: Chế bản vi tính: Đọc sách mẫu: PHẠM THỊ KIM HUẾ HOÀNG MẠNH THẮNG HOÀNG THỊ THU HƯỜNG NGUYỄN TRƯỜNG TAM NGUYỄN VIỆT HÀ ĐẶNG THU CHỈNH NGUYỄN THU THẢO BAN SÁCH KINH TẾ BÍCH LIỄU Số đăng ký kế hoạch xuất bản: 892-2020/CXBIPH/9-295/CTQG. Số quyết định xuất bản: 4874-QĐ/NXBCTQG, ngày 16/04/2020. Nộp lưu chiểu: tháng 5 năm 2020. Mã ISBN: 978-604-57-5551-8. Biªn môc trªn xuÊt b¶n phÈm cña Th− viÖn Quèc gia ViÖt Nam §μo ThÞ Thanh Thñy §¸nh gi¸ c«ng chøc theo kÕt qu¶ thùc thi c«ng vô : S¸ch chuyªn kh¶o / §μo ThÞ Thanh Thñy. - H. : ChÝnh trÞ Quèc gia, 2019. - 268tr. ; 21cm 1. C«ng chøc 2. Thùc hiÖn 3. C«ng vô 4. ViÖt Nam 5. S¸ch chuyªn kh¶o 352.6409597 - dc23 CTK0194p-CIP LỜI NHÀ XUẤT BẢN Đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ là một nội dung cơ bản trong tổng thể hoạt động quản lý công chức và có ý nghĩa quan trọng trong nền công vụ. Hiệu lực, hiệu quả của bộ máy nhà nước nói chung và của hệ thống hành chính nói riêng được quyết định bởi năng lực và hiệu quả làm việc của đội ngũ công chức; vì vậy, việc hoàn thiện mô hình quản lý công chức nhằm xây dựng được đội ngũ công chức chuyên nghiệp đáp ứng các yêu cầu của tình hình mới, góp phần rút ngắn khoảng cách với các nền công vụ tiên tiến trên thế giới là nhiệm vụ trọng tâm luôn được Đảng và Nhà nước ta đặc biệt quan tâm trong các giai đoạn phát triển của đất nước. Trong giai đoạn hiện nay, với sự ra đời của Luật Cán bộ, công chức năm 2008 và các văn bản hướng dẫn thi hành, việc đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ đã bắt đầu được thể chế hoá với nguyên tắc quản lý công chức kết hợp giữa tiêu chuẩn chức danh, vị trí việc làm và chỉ tiêu biên chế, tạo cơ sở cho việc thực hiện có hiệu quả công tác quản lý công chức. Tuy nhiên, cho đến nay việc thực hiện nội dung, phương pháp đánh giá công chức cũng đang bộc lộ những hạn chế do các thước đo dùng để đánh giá chưa được cụ thể và khó lượng hóa; kết quả đánh giá chưa phản ánh chính xác hiệu quả làm việc thực tế của từng công chức, dẫn đến một 5 loạt hệ quả mà nền hành chính đang phải đối mặt như: hiện tượng chuyển sang làm việc cho khu vực ngoài nhà nước của một bộ phận công chức có năng lực và có mong muốn được cống hiến, hạn chế động lực thực thi công vụ... Nhằm cung cấp thêm tài liệu nghiên cứu, tham khảo về vấn đề nêu trên, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia Sự thật xuất bản cuốn sách Đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ (Sách chuyên khảo) của TS. Đào Thị Thanh Thủy. Nội dung cuốn sách được chia thành 2 phần, gồm 5 chương, trình bày những nội dung cơ bản về: sự hình thành lý thuyết đánh giá công chức theo kết quả và lý luận về đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ; các yếu tố then chốt trong đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ; thực tiễn đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ tại một số quốc gia trên thế giới; thực trạng đánh giá công chức ở Việt Nam hiện nay qua nghiên cứu thực tiễn ở một số địa phương như: Hà Nội, Đà Nẵng, Lào Cai; và định hướng ứng dụng đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ nhằm nâng cao chất lượng thực thi công vụ ở Việt Nam. Nội dung cuốn sách có thể còn tồn tại những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu, xem xét thêm nhằm ứng dụng phù hợp vào thực tiễn cải cách hành chính ở nước ta. Nhà xuất bản và tác giả rất mong nhận được sự góp ý của bạn đọc, chuyên gia và các nhà khoa học để hoàn thiện nội dung cuốn sách trong lần xuất bản sau. Xin giới thiệu cuốn sách với bạn đọc. Tháng 12 năm 2018 NHÀ XUẤT BẢN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA SỰ THẬT6 Phần I LÝ THUYẾT VÀ THỰC TIỄN ĐÁNH GIÁ CÔNG CHỨC THEO KẾT QUẢ THỰC THI CÔNG VỤ TẠI CÁC QUỐC GIA Chương 1 SỰ HÌNH THÀNH LÝ THUYẾT ĐÁNH GIÁ CÔNG CHỨC THEO KẾT QUẢ VÀ LÝ LUẬN VỀ ĐÁNH GIÁ CÔNG CHỨC THEO KẾT QUẢ THỰC THI CÔNG VỤ I. SỰ HÌNH THÀNH LÝ THUYẾT ĐÁNH GIÁ CÔNG CHỨC THEO KẾT QUẢ Trong quản lý và đánh giá công chức, để đo lường và phân loại công chức có một số cách tiếp cận trên cơ sở các lý thuyết/mô hình về hành chính và mô hình quản lý công vụ trên thế giới qua các thời kỳ khác nhau, bao gồm: các mô hình hành chính công truyền thống, mô hình quản lý công mới, mô hình quản trị nhà nước, mô hình công vụ chức nghiệp, mô hình công vụ việc làm… Dựa trên cơ sở đó, chúng ta có thể tóm lược các hướng tiếp cận trong đánh giá công chức như sau: Thứ nhất, đánh giá công chức theo đầu vào. Đầu vào là các nguồn lực được sử dụng để tạo nên một sản 7 phẩm nhất định, bao gồm nguồn lực tài chính, nhân lực và các điều kiện cần thiết để tạo ra những đầu ra dự kiến thông qua việc thực hiện các hoạt động theo kế hoạch. Đánh giá công chức theo đầu vào là cách thức đánh giá con người trong tổ chức căn cứ vào những gì hiện có để xác định khả năng hoàn thành nhiệm vụ của họ trong tương lai cũng như những tiềm năng của họ. Đầu vào của công chức có thể bao gồm văn bằng, chứng chỉ, các kiến thức thu nhận được từ quá trình đào tạo, những kinh nghiệm đã có, v.v.. Thứ hai, đánh giá công chức theo quá trình thực thi công vụ. Quá trình là cách thức mà đầu vào được tiếp nhận, đầu ra được tạo ra và kết quả của đầu ra đạt được. Đó là những hoạt động chuyển hóa các yếu tố đầu vào thành các đầu ra nhằm đạt các kết quả mong muốn. Đánh giá theo quy trình gắn với mục đích “kiểm tra mức độ hoạt động của một chương trình như đã dự kiến bằng cách đánh giá hoạt động đang được thực hiện”1. Đánh giá công chức theo quá trình thực thi công vụ có thể được biểu hiện thông qua một số tiêu chí cơ bản như thời gian thực hiện công việc, cách thức thực hiện, quy trình thực hiện, những chuẩn mực về thái độ, hành vi khi thực hiện, v.v.. Theo đó, đánh giá công chức theo quá trình thực thi công vụ tập trung vào sự tuân thủ __________ 1. United Nations: Glossary of terms in monitoring, evalution and results - based management, p.24. 8 chặt chẽ các quy định của cơ quan và pháp luật của nhà nước gắn với cơ chế kiểm soát quy trình (trình tự, bước đi, hình thức thực hiện). Thứ ba, đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ - kết quả đầu ra (Performance Appraisal). Đầu ra là các hàng hóa hoặc dịch vụ được cung cấp. Đầu ra thường được đặt dưới sự kiểm soát trực tiếp của cơ quan cung ứng, là tổng số các sản phẩm được tạo ra. Mặt khác, các kết quả của đầu ra không chỉ là số lượng các sản phẩm (hàng hóa, dịch vụ) được cung cấp mà là những tác động của đầu ra đó. Kết quả là sản phẩm cuối cùng của quá trình người công chức thực thi công vụ (tạo ra dịch vụ), nó gắn với tính hiệu quả trong việc giảm thiểu chi phí đầu vào đối với một đơn vị đầu ra hoặc tối đa hóa số lượng đầu ra tương ứng với tổng chi phí đầu vào xác định. Cách tiếp cận đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ gắn liền với hệ thống quản lý thực thi theo kết quả (Performance Management System - PMS) hay quản lý dựa trên kết quả (Results Based Management – RBM) trong bối cảnh các nước thuộc Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (Organization for Economic Co operation and Development - OECD) thực hiện các chiến lược nâng cao hiệu quả hoạt động công vụ và chất lượng dịch vụ công trước áp lực của khủng hoảng kinh tế dẫn tới thâm hụt ngân sách, toàn cầu hóa với xu hướng cạnh tranh gay gắt, sự suy giảm lòng tin của 9 người dân đối với Chính phủ và yêu cầu ngày càng cao từ phía xã hội đối với hoạt động của khu vực công. Trọng tâm của quá trình này là việc đạt các mục tiêu đặt ra và cải thiện kết quả liên tục dựa trên các thông tin thực thi công việc. Quản lý theo kết quả nhấn mạnh đến việc đạt kết quả, đây là một cách tiếp cận có hệ thống và liên tục đến việc hoàn thiện kết quả hoạt động nhờ quá trình ra quyết định dựa vào thông tin thực tế, vào môi trường học tập liên tục của tổ chức và tăng cường trách nhiệm trong hoạt động công vụ. Quá trình này nhằm cải thiện hiệu quả hoạt động, bảo đảm hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước đạt được kết quả như mong muốn. Quản lý theo kết quả “là một chiến lược quản lý qua đó tất cả các chủ thể đóng góp trực tiếp hoặc gián tiếp vào việc đạt được một tập hợp các kết quả, bảo đảm rằng các quy trình, sản phẩm và dịch vụ của họ đều góp phần đạt được các kết quả mong muốn (các đầu ra, kết quả và mục đích ở cấp độ cao hơn). Chiến lược này cũng sử dụng thông tin và bằng chứng về kết quả thực tế làm cơ sở để ra quyết định về việc thiết kế, huy động nguồn lực và thực hiện các chương trình và hoạt động cũng như phục vụ mục đích giải trình và báo cáo”1. Như vậy, quản lý thực thi công vụ theo định hướng kết quả là __________ 1. United Nations: Glossary of terms in monitoring, evalution and results - based management, p.28. 10 một quá trình nhằm quản lý các cá nhân, nhóm một cách hiệu quả nhằm đạt được kết quả hoạt động của tổ chức ở mức độ cao. Phương thức quản lý này sẽ giúp tổ chức xây dựng một tập hợp các giải pháp đồng bộ và hiệu quả để thực hiện trên cơ sở mục tiêu đề ra. Hệ thống các giải pháp (còn gọi là sản phẩm đầu ra) hướng đến mục đích giải quyết dứt điểm các nguyên nhân, giải quyết tận gốc các tồn tại. Trong quản lý theo kết quả, câu hỏi chuyển từ “chúng ta đang làm gì?” sang “chúng ta đạt được gì?”; hệ thống này giải quyết tổng thể từ hành động đến mục tiêu cuối cùng, với yêu cầu là phải đạt được kết quả cuối cùng. Như vậy, quản lý theo kết quả chính là chuyển từ việc chú trọng đến đầu vào hoặc các hoạt động được triển khai để thực hiện chính sách sang đầu ra/kết quả/tác động mà kế hoạch hay chính sách nhằm đạt tới. Tuy nhiên, quản lý theo kết quả không phải là từ bỏ hoàn toàn việc kiểm soát đầu vào, hoạt động để chuyển sang kiểm soát đầu ra/kết quả, mà là giảm bớt sự chú trọng đến đầu vào/hoạt động và tạo một sân chơi cởi mở, linh hoạt hơn cho các đơn vị thực hiện chính sách để họ tự tìm ra những phương pháp thực hiện kế hoạch tốt nhất. Đồng thời, các cơ quan theo dõi, giám sát tình hình thực hiện kế hoạch sẽ quan tâm hơn đến câu hỏi liệu kế hoạch có đạt được mục tiêu đề ra hay không – điều mà trong phương thức quản lý theo đầu vào thường bỏ ngỏ. Một hệ thống đánh giá thực hiện công việc thông thường bao gồm 3 yếu tố: các 11 tiêu chuẩn thực hiện công việc; đo lường sự thực hiện công việc; thông tin phản hồi. Các yếu tố này có quan hệ mật thiết với nhau và cùng tạo nên một hệ thống đánh giá thực hiện công việc hoàn chỉnh. Như vậy, có thể thấy đánh giá thực thi theo kết quả chính là một nội dung cốt yếu của quản lý theo kết quả. Cùng với trào lưu này, đánh giá thực thi, chính sách trả lương theo thực thi hay hệ thống đánh giá và trả lương dựa trên kết quả thực thi đối với người làm việc cho chính phủ được hình thành từ những năm cuối thập kỷ 1980 ở nhiều quốc gia dưới nhiều hình thức khác nhau. Hình 1.1. Các yếu tố cơ bản của hệ thống quản lý theo kết quả ĐÁNH GIÁ THỰC THI CHỈ SỐ THỰC THI Nguồn: Tác giả. 12 QUẢN LÝ THỰC THI HỆ THỐNG THÔNG TIN GIÁM SÁT THỰC THI TRẢ LƯƠNG THEO THỰC THI Các nước đi đầu trong trào lưu này là Canađa (1964), Mỹ (1978), Tây Ban Nha (1984), Đan Mạch (1987), Niu Dilân (1988), Thụy Sĩ (2000), Ailen (2002), Pháp (2004)1… Trong đó, điểm chung là đều đặc biệt nhấn mạnh đến kết quả hoạt động trên cơ sở cam kết và trách nhiệm của cá nhân công chức với kết quả đó. Quá trình áp dụng việc đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ có thể nói là quá trình thay đổi quan trọng của cơ chế quản lý công vụ, trong đó việc khuyến khích công chức được thực hiện thông qua thăng tiến về chức nghiệp sang quản lý công vụ, công chức theo vị trí việc làm trên cơ sở kết quả thực thi công vụ của cá nhân và trách nhiệm giải trình. II. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM VÀ Ý NGHĨA CỦA ĐÁNH GIÁ CÔNG CHỨC THEO KẾT QUẢ THỰC THI CÔNG VỤ 1. Các khái niệm liên quan đến đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ 1.1. Công vụ và công chức 1.1.1. Công vụ Khi xem xét thuật ngữ “công vụ” có một số cách __________ 1. Xem Lê Thị Vân Hạnh (Chủ nhiệm): “Nghiên cứu lý thuyết và thực tiễn mô hình đánh giá và trả lương dựa trên thực thi công việc”, Đề tài khoa học cấp khoa, Học viện Hành chính Hà Nội, 2008, tr.47. 13 hiểu khác nhau ở các quốc gia; trong một quốc gia, khái niệm này cũng có thể có những thay đổi nhất định về phạm vi điều chỉnh tuỳ vào từng thời kỳ lịch sử khác nhau gắn với sự thay đổi của thể chế công vụ. Tuy nhiên, công vụ thường được dùng để chỉ các hoạt động của cơ quan công quyền và gắn liền với tất cả các quy định của pháp luật liên quan đến hoạt động và con người thực thi hoạt động đó. Thuật ngữ công vụ - Civil Service đầu tiên được người Anh sử dụng để nói về quản lý thuộc địa ở Ấn Độ, sau đó được sử dụng ở Anh vào năm 1854 với mục đích phân biệt hoạt động này với các hoạt động mang tính chất quân sự1. Công vụ bao gồm các vị trí trong tổ chức nhà nước, đa số các nước không đề cập đến hoạt động của các tổ chức chính trị - xã hội mà điều chỉnh theo những đạo luật riêng. Theo từ điển Pratique du Francais (1987), “Công vụ là công việc của công chức”. Tiến sĩ Jeanne - Mariecol của Hoa Kỳ cũng cho rằng, nói tới công vụ là nói tới công chức, những người làm việc theo chức nghiệp và do luật hay các quy định về công chức điều chỉnh. Luật Công vụ của Liên bang Nga coi công vụ là hoạt động có tính chuyên nghiệp nhằm bảo đảm thực thi thẩm quyền của các cơ quan nhà nước. __________ 1. Xem Nguyễn Thị Hồng Hải (Chủ nhiệm): “Mô hình quản lý thực thi công vụ theo định hướng kết quả: Lý luận và thực tiễn”, Đề tài khoa học cấp cơ sở, Học viện Hành chính, Hà Nội, 2011, tr.8. 14 William Fox và Ivan H.Meyer thuộc Đại học Tổng hợp Stellenbosch của Nam Phi quan niệm công vụ “bao gồm các cơ quan khác nhau của chính phủ như các bộ, ngành của nhà nước, các tổ chức doanh nghiệp, các tập đoàn và doanh nghiệp của chính phủ là các cơ quan chịu trách nhiệm về việc tạo điều kiện và thực thi pháp luật, chính sách công và các quyết định của chính phủ. Đôi khi được dùng cụ thể đối với các viên chức dân sự của chính phủ là những người có được việc làm thông qua các tiêu chí phi chính trị và các kỳ sát hạch của hệ thống công tích”1. Quan niệm này tiếp cận công vụ từ phương diện bộ máy các cơ quan hành pháp, kể cả các doanh nghiệp nhà nước và nhân viên dân sự làm việc tách rời khỏi chính trị theo quan niệm phân tách giữa hành chính với chính trị. Hai học giả khác thuộc Trường Đại học Tổng hợp Michigan của Hoa Kỳ cho rằng, công vụ là một khái niệm chung miêu tả về các nhân viên do Chính phủ tuyển dụng, những người cấu thành nên công việc theo chức nghiệp. Các công chức được tuyển dụng trên cơ sở công tích (thực tài), được đánh giá định kỳ theo kết quả thực thi công tác của mình, được nâng bậc căn cứ theo tính điểm hiệu quả và được bảo đảm về công việc. Tại chính phủ quốc gia, công vụ bao gồm các viên chức dân sự cấu thành nên nền __________ 1. William Fox và Ivan H.Meyer: Từ điển Hành chính công, Nxb. Juta và Co.Ltd, Nam Phi, 1996, tr.20. 15 công vụ được xếp hạng. Quan niệm của các học giả trên đây thể hiện rõ nét lập trường của các nước phương Tây tách công vụ và các công chức ra khỏi chính trị. Theo quan hệ ở diện rộng hơn, công vụ còn có thể được xem xét dưới góc độ các mối quan hệ của hành pháp với các ngành quyền lực khác nhau của Nhà nước như quyền lập pháp và quyền tư pháp. Đó cũng chính là lý do tại sao rất nhiều nhà nghiên cứu về công vụ xem cải cách công vụ là trọng tâm của cải cách hành chính, và về phần mình, cải cách hành chính lại được xem là then chốt trong cải cách bộ máy nhà nước và đổi mới hệ thống chính trị của một quốc gia. Điều 9 Hiến pháp năm 1987 của Philíppin và Sắc lệnh số 807 về công vụ xác định quy mô công vụ bao gồm các ngành quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Ở Liên bang Nga, Điều 2 Luật về nguyên tắc cơ bản về công vụ Liên bang Nga quy định: công vụ là những hoạt động mang tính chuyên môn nhằm thực hiện thẩm quyền của các cơ quan nhà nước; việc thực thi chức trách của những người đảm nhiệm các chức danh nhà nước loại B và C thuộc về công vụ (Các vị trí trong khu vực công được phân loại thành ba nhóm A, B, C. Nhóm A do bầu cử hoặc bổ nhiệm chính trị như tổng thống, chủ tịch Đuma, chủ tịch thượng viện và hạ viện, các bộ trưởng, các dân biểu… không thuộc công vụ; nhóm B, C thuộc công vụ). Theo Luật Công vụ Ôxtrâylia năm 1999 (được điều chỉnh năm 2006), công vụ Ôxtrâylia bao gồm công 16 việc và nhóm người được các cơ quan và tòa án của chính phủ thuê để quản lý các công việc của hành chính công. Như vậy, công vụ bao gồm cả những công việc trong tòa án. Ở Mỹ, một nhóm người làm việc trong cơ quan lập pháp và tư pháp cũng được điều chỉnh bằng Luật Công vụ. Cộng hòa Ailen xác định công vụ bao gồm tất cả các nhân viên làm việc thường xuyên cho các bộ và một số cơ quan nhà nước. Có hai nhóm công vụ là công vụ chính phủ và công vụ nhà nước. Công vụ chính phủ gồm các cơ quan bộ, công vụ nhà nước có tính độc lập với chính phủ và chính trị (một bộ phận của công vụ chính phủ) gồm các tổ chức như ủy viên cơ quan thuế, tổng kiểm toán và kiểm soát, tòa án, người đứng đầu cơ quan kiểm sát, ủy ban giải quyết khiếu nại, ủy ban trợ giúp pháp lý, nghị viện... Ở Đức, công vụ và người làm việc cho nhà nước được quy định trong Hiến pháp (Luật cơ bản), theo đó những người làm việc mang tính thường xuyên trong khu vực công (bao gồm lực lượng vũ trang, tư pháp) sẽ được xem xét với tư cách công chức và điều chỉnh bằng Luật công. Những người còn lại vẫn thuộc công chức nhưng điều chỉnh bằng Luật tư (Quan hệ giữa họ với các tổ chức thuộc khu vực công là quan hệ hợp đồng theo luật lao động chung). Tóm lại, công vụ được sử dụng để chỉ những loại công việc do nhà nước trả công không mang tính quân sự, mà chỉ áp dụng đối với khu vực dân sự, cách thức 17 hình thành nhân sự không do bầu cử mà thông qua thi tuyển cạnh tranh, chủ yếu làm việc trong ngành hành pháp và phạm vi hạn chế hơn đối với một số công việc trong ngành lập pháp và tư pháp. Ở Việt Nam, công vụ được xem là một lao động đặc thù để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước, để thi hành pháp luật, đưa pháp luật vào đời sống và để quản lý, sử dụng có hiệu quả công sản và ngân sách nhà nước phục vụ nhiệm vụ chính trị do Đảng Cộng sản Việt Nam và Nhà nước giao cho. Theo Điều 2 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 của Việt Nam, hoạt động công vụ của cán bộ, công chức là việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức theo quy định của Luật và các quy định khác có liên quan. Định nghĩa này gắn hoạt động công vụ với việc thực hiện nhiệm vụ chính trị do Đảng định hướng nhằm phục vụ “lợi ích công” và chủ thể nào thực hiện “lợi ích công” đó tức là đang thực thi công vụ. Vì vậy, người thực thi công vụ có mặt trong hầu hết các cơ quan thuộc hệ thống chính trị không phân biệt đặc điểm và tính chất hoạt động. Trong khi đó, nhiều nước trên thế giới không có quy định này. Ở Malaixia, người lao động làm việc trong khu vực công có khoảng 90 tổ chức công đoàn thuộc Đại hội công đoàn công chức - viên chức, nhưng các công đoàn này độc lập với Chính phủ và các đảng phái chính trị, nghĩa là công vụ không bao gồm hoạt động của các đảng phái này. Do công vụ luôn gắn với tính chất quyền lực nhà nước nên 18 không thể đưa các hoạt động được thực hiện ở các tổ chức chính trị - xã hội và tổ chức sự nghiệp công vào khái niệm này. Nếu công chức là đảng viên đương nhiên họ phải chịu sự điều chỉnh bởi các quy định của Đảng, còn đảng viên làm việc trong cơ quan đảng thì chỉ chịu sự điều chỉnh của quy chế, điều lệ của tổ chức đảng. Sự khác biệt của các quan điểm trong quy định pháp lý của các quốc gia điều chỉnh về công vụ có thể thấy hầu hết các quốc gia đều xác định hoạt động thực thi quyền hành pháp là nội dung trọng yếu nhất của công vụ. Nhưng cũng có rất nhiều quốc gia xác định ngoài quyền hành pháp, các hoạt động do cơ quan thực thi quyền lập pháp và tư pháp thực hiện cũng nằm trong phạm vi công vụ. Vì vậy, nếu chỉ gắn công vụ với cơ quan hành pháp là chưa đầy đủ. Như vậy, công vụ gắn với sự thực thi quyền lực nhà nước do đội ngũ nhân sự trong bộ máy nhà nước thực hiện nhằm quản lý xã hội trên cơ sở quy định của pháp luật. 1.1.2. Công chức Công vụ và công chức là hai thuật ngữ thường đi liền với nhau để đề cập tới một nhóm việc do một nhóm người đặc biệt thực hiện và được quy định cụ thể trong một đạo luật của quốc gia điều chỉnh về công vụ và công chức. Do đó, giống như công vụ, không có một quan niệm thống nhất về công chức cho tất cả các quốc gia trên thế giới. 19 Ở Cộng hoà Pháp, theo Luật chung về công chức, những người hoạt động công vụ bao gồm toàn bộ những người được nhà nước hoặc cộng đồng lãnh thổ (vùng, tỉnh, công xã) bổ nhiệm vào làm việc thường xuyên trong một công sở hay một công sở tự quản và được biên chế vào một ngạch của nền hành chính công. Như vậy, công chức Pháp gồm ba loại công chức trong các ngạch hành chính nhà nước; công chức thuộc cộng đồng lãnh thổ trực thuộc cơ quan chính quyền địa phương; và công chức trực thuộc các công sở tự quản. Vương quốc Anh quan niệm công chức là các nô bộc của nhà vua, không phải là những người giữ các chức vụ chính trị hoặc tư pháp, những viên chức dân sự hưởng lương trực tiếp và hoàn toàn từ ngân sách được Nghị viện thông qua. Như vậy, chỉ những người làm trong ngành hành chính mới được gọi là công chức; nhân viên chính trị, nhân viên tư pháp, quân đội đều không phải là công chức. Luật cải cách chế độ công chức của Mỹ năm 1978 quy định: công chức là những nhân viên trong ngành hành chính của Chính phủ Mỹ bao gồm những người được bổ nhiệm về chính trị như bộ trưởng, thứ trưởng, trợ lý bộ trưởng, những người đứng đầu bộ máy độc lập và những quan chức khác của ngành hành chính. Như vậy, phạm vi công chức Mỹ chỉ là những người thực thi công vụ trong ngành hành chính. 20 Ở Nhật Bản, công chức nhà nước gồm những nhân viên nhậm chức trong bộ máy các bộ của Chính phủ trung ương, ngành tư pháp, Quốc hội, quân đội, nhà trường và bệnh viện quốc lập, xí nghiệp và sự nghiệp quốc doanh đồng thời được lĩnh tiền lương từ kho bạc nhà nước1. Khoản 2 Điều 4 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 của Việt Nam quy định: Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật. __________ 1. Xem Chu Xuân Khánh: “Một số biện pháp nhằm xây dựng tính chuyên nghiệp của đội ngũ công chức hành chính nhà nước”, Luận án tiến sĩ quản lý hành chính công, Hà Nội, 2010. 21 Công vụ là một hoạt động nhân danh quyền lực nhà nước. Nói đến công vụ là nói đến trách nhiệm của cán bộ, công chức thực hiện quyền và nghĩa vụ nhằm mục tiêu phục vụ người dân và xã hội. Về mặt pháp lý, trách nhiệm thường được xem xét trong mối quan hệ thống nhất giữa quyền và nghĩa vụ. Do đó, công vụ chính là trách nhiệm của chủ thể nhân danh quyền lực công thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của pháp luật. Với ý nghĩa quan trọng như vậy, bất kỳ nhà nước nào cũng phải xây dựng một nền công vụ tương thích với thể chế chính trị và tổ chức bộ máy nhà nước hiện hành. Các quốc gia có thể chế chính trị và tổ chức bộ máy nhà nước khác nhau thì quan niệm về hoạt động công vụ cũng có những điểm khác nhau. Tuy nhiên, xét đến cùng thì bản chất và mục tiêu cuối cùng của hoạt động công vụ đều giống nhau; đều là lao động đặc thù của công chức trong bộ máy nhà nước, nhân danh quyền lực công để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước, thi hành pháp luật, đưa pháp luật vào cuộc sống và phục vụ nhân dân. Ở Việt Nam, do đặc thù riêng, các cơ quan của Đảng, Nhà nước và tổ chức chính trị - xã hội là một hệ thống chính trị thống nhất dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam. Giữa các cơ quan này luôn có sự liên thông trong sử dụng nguồn nhân lực. Do đó, công vụ không chỉ thuần túy là hoạt động của công chức nhân danh quyền lực công, mà còn được hiểu là các hoạt động trong phạm vi rộng 22 hơn; là các hoạt động thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội và bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập. Xu hướng hiện nay trong pháp luật về công vụ là có sự phân biệt giữa đội ngũ những người nhân danh quyền lực nhà nước để thực thi công vụ - công chức với đội ngũ những người làm việc trong khu vực công nói chung. Quan niệm về công vụ thường chỉ bao gồm phần cốt lõi và mang tính chuyên nghiệp của nền hành chính và ở các nước trong cộng đồng châu Âu, đội ngũ công chức chỉ chiếm từ 10% đến 40% tổng số người làm việc trong khu vực công1. Vương quốc Anh chỉ có 10% những người làm việc trong khu vực công là công chức2. Các công việc trong khu vực công không liên quan tới công vụ sẽ được mở cửa cho các công dân của tất cả các nước trong cộng đồng. Công chức chịu sự điều chỉnh của Luật Công vụ, những người làm việc trong khu vực công chỉ chịu sự điều chỉnh bởi một số điều của Luật Công vụ, __________ 1. Xem Francisco Cardona: Scope of Civil Service in European Countries, Trends and Developments, Seminar at the European Institute of Public Administration 13-14 November 2000, Maastricht, Holland, 2000, p.13. 2. George Bardwell: Civil Service Management in the United Kingdom, ADB-MOHA, International Workshop - Comparative Approaches and Experiences to Managing Civil Servants, Ha Long 15-16/6/2006, p.2. 23 còn lại là tuân theo pháp luật về lao động và thường thông qua các hợp đồng lao động. Tóm lại, công chức là một khái niệm mang tính lịch sử và phụ thuộc vào điều kiện cụ thể của từng quốc gia. Sự khác nhau trong quan niệm về công chức được quyết định bởi các yếu tố thể chế chính trị, thể chế hành chính, truyền thống, sự phát triển kinh tế - xã hội và các yếu tố văn hóa. Tuy nhiên, công chức ở các nước thường có những dấu hiệu nhận biết chung, bao gồm: là công dân của nước đó; được tuyển dụng bởi Nhà nước; làm các công việc mang tính chất thường xuyên trong các cơ quan nhà nước; được trả lương từ ngân sách nhà nước; được điều chỉnh bởi một đạo luật riêng. 1.2. Kết quả thực thi công vụ Kết quả là mức độ hoàn thành công việc theo những tiêu chuẩn/mục tiêu/kế hoạch đã định. Điều đó được thể hiện bằng một sản phẩm hoặc một sự thay đổi nhất định có tác dụng đem lại lợi ích hoặc góp phần tạo ra lợi ích trong quá trình thực hiện mục tiêu chung của tổ chức. Trong khu vực công, kết quả là sản phẩm phản ánh quá trình người công chức thực thi công vụ. Tuy nhiên, không giống với khu vực tư, kết quả thực thi công vụ bao gồm cả kết quả về kinh tế và kết quả về xã hội, các kết quả đó có thể gắn liền với thực hiện các mục tiêu của hệ thống chính trị. Do đó, không phải với mọi kết quả của quá trình quản lý đều xác định được một cách chính xác tuyệt đối các chi phí và nỗ lực. 24 Kết quả thực thi công vụ được xác định theo nhiều cấp độ khác nhau như: kết quả thực thi công vụ của Chính phủ (thể hiện đầu ra của toàn bộ hệ thống hành chính nhà nước); kết quả thực thi công vụ của từng cơ quan hành chính nhà nước (kết quả thực hiện chức năng, nhiệm vụ mà bộ máy hành chính nhà nước giao); kết quả của cá nhân công chức. Trong các cấp độ trên, nội dung cuốn sách tập trung vào đo lường kết quả thực thi công vụ của cá nhân công chức (đo lường kết quả đầu ra của cá nhân). Theo đó, kết quả thực thi công vụ là sản phẩm mà người công chức thực hiện phản ánh mức độ hoàn thành nhiệm vụ của họ, bao gồm các công việc được hoàn thành trên cơ sở cam kết giữa công chức và cơ quan/bộ phận quản lý công chức (quyết định hành chính, hành vi hành chính, loại dịch vụ công được cung cấp theo thẩm quyền) bảo đảm yêu cầu về số lượng, chất lượng, chi phí, thời gian hoàn thành, sự chấp hành các quy định... Kết quả đầu ra của cá nhân chính là cơ sở để thực hiện và hoàn thành được kết quả của tổ chức và của toàn bộ hệ thống hành chính nhà nước. Như vậy, kết quả thực thi công vụ là những sản phẩm đầu ra phản ánh mức độ hoàn thành nhiệm vụ của công chức hay những thay đổi/tác động có mối quan hệ nhân - quả với các hành vi do công chức thực hiện. 1.3. Đánh giá công chức Đánh giá công chức là một nội dung quan trọng trong quản lý nhân sự hành chính nhà nước. Đánh giá công chức 25 bao gồm đánh giá con người (chính bản thân công chức) và đánh giá việc thực hiện nhiệm vụ của họ. Nếu đánh giá con người bao gồm các nội dung như: trình độ, quá trình đào tạo, kinh nghiệm, tính cách, thói quen, phẩm chất, tiềm năng phát triển… thì đánh giá việc thực hiện nhiệm vụ tập trung vào kết quả công việc mà người công chức đảm nhiệm (công vụ), lấy kết quả thực hiện làm căn cứ chính để đánh giá, tập trung vào kết quả đầu ra của quá trình (sản phẩm cụ thể) chứ không phải là các hoạt động. Có nhiều nội dung đánh giá khác nhau đối với công chức như: đánh giá hiệu quả làm việc; đánh giá trình độ chuyên môn, nghiệp vụ; đánh giá kỹ năng; đánh giá tiềm năng; đánh giá động cơ làm việc; đánh giá phẩm chất, đạo đức công vụ. Hình 1.2. Mối quan hệ giữa đánh giá và các nội dung quản lý công chức Nguồn: Tác giả. 26 Đánh giá công chức có mối quan hệ rất chặt chẽ và là cơ sở của hầu hết các nội dung trong quản lý công chức. Đánh giá công chức chính xác, khách quan giúp cải tiến công tác lập kế hoạch, là cơ sở để kế hoạch hóa nguồn nhân lực nhằm hạn chế tình trạng thiếu năng lực cần thiết để đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ hoặc lãng phí năng lực trong các cơ quan hành chính nhà nước. Đánh giá là công cụ phản hồi về quá trình thực thi công vụ của công chức cung cấp thông tin về kết quả, thời gian, chất lượng hoàn thành công việc của công chức giúp tổ chức điều chỉnh quá trình thực thi công vụ nhằm đạt mục tiêu đề ra. Đánh giá là cơ sở để phân loại công chức và áp dụng chế độ tiền lương, chính sách khuyến khích, phát huy tài năng và sức sáng tạo. Đồng thời là cơ sở để sắp xếp, bố trí, luân chuyển, đào tạo, bồi dưỡng, quy hoạch, bổ nhiệm nhân sự hợp lý; xác định đúng người không có khả năng thực thi, động cơ xấu để loại bỏ khỏi nền công vụ. Hình 1.3. Các yếu tố cấu thành chu trình đánh giá công chức PHƯƠNG PHÁP ĐÁNH GIÁ CHỦ THỂ ĐÁNH GIÁ Nguồn: Tác giả. ĐỐI TƯỢNG ĐÁNH GIÁ CÔNG CỤ ĐÁNH GIÁ MỤC ĐÍCH ĐÁNH GIÁ 27 Chất lượng của công tác đánh giá công chức chịu sự tác động của nhiều yếu tố như chủ thể đánh giá, tiêu chí đánh giá, thời điểm đánh giá, mục đích đánh giá, phương pháp đánh giá, quy trình đánh giá; trong đó, có 3 yếu tố quan trọng nhất quyết định chất lượng của đánh giá công chức là chủ thể, tiêu chí và phương pháp đánh giá (xem thêm Chương 2). Như vậy, đánh giá công chức là hoạt động đo lường và phân loại năng lực công chức theo các tiêu chí nhằm thực hiện một mục tiêu nhất định. 2. Đặc điểm và khái niệm đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ Đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ là cách tiếp cận nhấn mạnh đến kết quả. Do đó, so với cách đánh giá truyền thống, đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ có các đặc điểm cơ bản sau đây: Thứ nhất, nội dung đánh giá tập trung chủ yếu vào kết quả công việc được hoàn thành. Kết quả thể hiện những thay đổi về thể chế và hành vi trong các điều kiện phát triển, xảy ra trong khoảng thời gian từ khi hoàn thành đầu ra cho đến khi đạt được mục đích1. Đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ là quá trình chuyển đổi căn bản cách tiếp cận về hiệu quả công việc __________ 1. Xem United Nations: Glossary of terms in monitoring, evalution and results - based management, p.21. 28 từ đầu vào chuyển sang đầu ra trên cơ sở kết quả cuối cùng của quá trình quản lý, hiệu quả được tính toán trên cơ sở kết quả - chi phí. Như vậy, đối tượng được hướng tới của công tác đánh giá công chức là sản phẩm đầu ra của người công chức chứ không phải là đặc điểm cá nhân công chức như tính cách, tư tưởng, thói quen, giá trị, phẩm chất cá nhân của chính người ấy. Chính sự đồng nhất giữa đánh giá kết quả công việc và đánh giá con người ở nhiều cơ quan hành chính nhà nước khiến kết quả đánh giá thiếu khách quan, không trở thành căn cứ đáng tin cậy để quy hoạch, bổ nhiệm, sử dụng người có năng lực. Để áp dụng được cách thức đánh giá này cần xây dựng các tiêu chí đánh giá phản ánh chính xác các kết quả và sự cống hiến của công chức. Đây là vấn đề khó khăn do sự phức tạp trong thiết kế bản mô tả công vụ và xây dựng chỉ số thực thi đối với từng vị trí. Tuy nhiên, điều đó có thể từng bước thực hiện được nếu phân tích công việc - một hoạt động được thực hiện thường xuyên ở các nước phát triển nhưng lại khá mới ở nước ta, nhất là khu vực công. Cách thức đánh giá công chức tập trung vào “kết quả công việc” khiến cho các nhà quản lý thay đổi từ việc quan tâm tới vấn đề quy trình (công chức thực hiện công việc như thế nào) tập trung vào kiểm soát các hoạt động sang kết quả công vụ (công chức hoàn thành được những công việc gì). Thứ hai, tiêu chí đánh giá được cụ thể hóa bằng các chỉ số đo lường kết quả. Tiêu chí đánh giá là các chuẩn mực được sử dụng để xác định mức độ đáp ứng được các 29 mong đợi1. Việc xác định bất kỳ kết quả thực hiện công việc nào đều phải dựa trên các tiêu chí và chỉ số phản ánh tình trạng của khách thể quản lý thu được từ kết quả hoạt động của cá nhân công chức. Tiêu chí đánh giá công chức là những giá trị, chuẩn mực, yêu cầu làm căn cứ để nhận biết, đo lường, xếp loại việc thực hiện/hoàn thành công việc của công chức. Các tiêu chí đánh giá phải phản ánh được những đặc tính mang tính định lượng của đối tượng được đánh giá; những số liệu cụ thể phản ánh sự biến động của một quá trình hay hiện tượng nhất định; dấu hiệu của sự thay đổi/tiến bộ so với thực trạng; trong đó, các thông tin giám sát quá trình thực thi được sử dụng làm bằng chứng chứng tỏ việc hoàn thành của các hoạt động/đầu ra/mục tiêu của kế hoạch. Các tiêu chí này là cơ sở theo dõi, kiểm tra, đánh giá việc thực hiện kế hoạch và đánh giá trách nhiệm cá nhân trong tổ chức. Chỉ số đánh giá là những tiêu chuẩn cụ thể mang tính định lượng để đo lường kết quả thực hiện công việc. Nó xác định kết quả phải đạt được của quá trình thực hiện công việc trước đó. Do đó, chỉ số gắn với các thông tin cho biết mức độ đạt kết quả. Các chỉ số đánh giá bao gồm chỉ số định tính và chỉ số định lượng. Chỉ số định tính cho thấy tiến trình ảnh hưởng đến kết quả như thế nào. Tính định lượng của các chỉ số thể hiện thông qua các con số (số lượng, tỷ lệ, giá trị %...) có thể cân, đong, __________ 1. Xem United Nations: Glossary of terms in monitoring, evalution and results - based management, p.11. 30 đo, đếm được. Đây là yếu tố đặc biệt quan trọng bởi căn cứ vào đó, chủ thể đánh giá mới có cơ sở để so sánh, đối chiếu với kết quả đầu ra của công vụ. Việc xây dựng các chỉ số giúp tổ chức xác định số lượng, chất lượng, thời điểm, tính kịp thời, chi phí, sự tuân thủ các quyết định hành chính, mức độ hoàn thành công việc. Bởi vậy, đây chính là “hạt nhân” của đánh giá công chức theo kết quả thực thi. Các chỉ số đo lường là công cụ cho phép đánh giá mức độ đạt được của các mục tiêu. Các chỉ số này có thể cho phép đo lường về tài chính, thời gian, đầu ra, các tác động… “Bằng cách chia nhỏ các kết quả, chúng ta có thể xác định các chỉ số để đo lường kết quả” (Jody Zall Kusek, Ray C. Rist, 2005). Với tư cách là một loại công cụ, các chỉ số cần phải được xác định trước khi hành động thực thi được tiến hành; nó liên quan đến kết quả chứ không phải là các nỗ lực; kết quả phải trong phạm vi mong đợi; mang tính chủ quan và quan sát được; số liệu phải sẵn có cho đo lường; các chỉ số hiện hành cần phải được vận dụng và điều chỉnh khi có thể1. Thứ ba, có mối quan hệ nhân - quả giữa đầu vào, quá trình thực hiện và kết quả thực thi công vụ của công chức. Đánh giá công chức theo cách thức truyền thống thường gắn với những gì đã thực hiện trước đó trong một khoảng thời gian nhất định. Còn đánh giá công chức theo kết quả không đặt mục tiêu là bình xét quá khứ mà __________ 1. Xem United Nations: Glossary of terms in monitoring, evalution and results - based management, p.47. 31 định hướng tương lai gắn với những cam kết thực thi và là một quá trình liên tục gắn với nhu cầu phát triển để các cá nhân có thể học hỏi ngay từ những thất bại/thách thức trong quá khứ. Đánh giá công chức theo kết quả khiến các cá nhân không chán nản khi kết quả không đạt được như mong đợi hay quá đề cao bản thân bằng cách hướng các đánh giá tới một mong đợi/viễn cảnh ở mức độ cao hơn trong tương lai, tạo ra sự khuyến khích tinh thần học tập liên tục. Hoạt động đánh giá bao gồm một chuỗi các hoạt động có mối quan hệ chặt chẽ, hữu cơ với nhau từ đầu vào đến đầu ra chứ không chỉ là khâu cuối cùng của quá trình quản lý tổ chức. Nếu các bước đi của hoạt động đánh giá không được thực hiện một cách đầy đủ, khoa học sẽ khiến kết quả đánh giá thiếu chính xác và mục tiêu của đánh giá không đạt được. Hình 1.4. Chuỗi kết quả Nguồn: Tác giả. 32 Chuỗi kết quả được hợp thành từ các kết quả đạt được trong một khung thời gian cụ thể và gắn kết với nhau theo mối quan hệ lôgíc nhân - quả. Mối quan hệ nhân - quả mang tính lôgíc giữa kết quả cuối cùng và tác động của chúng đến các đối tượng hưởng lợi; trong đó, đầu vào là những nguồn lực sử dụng để thực hiện các hoạt động và từ đó tạo nên kết quả; hoạt động là quá trình sử dụng các yếu tố đầu vào để tạo ra các sản phẩm cuối cùng ở đầu ra; đầu ra là loại hàng hóa, dịch vụ hay sản phẩm cụ thể do công chức thực hiện; kết quả là những lợi ích có được từ các đầu ra có tác dụng đối với việc đạt mục tiêu hoạt động của tổ chức; tác động là những ảnh hưởng tích cực từ các kết quả có tác dụng đem lại lợi ích mang tính chất dài hạn nhờ việc đạt được các kết quả. Khi các tác động này không đạt được mục đích đặt ra của chủ thể thì chu trình được bắt đầu lại bằng những đầu vào thay thế hoặc đổi mới, bổ sung. Thứ tư, mục đích đánh giá nhằm đo lường và phân loại chính xác mức độ cống hiến của công chức, qua đó gia tăng động lực thực thi công vụ. Đánh giá công chức dựa trên kết quả hướng tới đo lường kết quả thực hiện công việc và xác định công chức có xứng đáng được thưởng hoặc tăng lương hay không; rà soát lại công việc mà công chức đã thực hiện nhằm xác định những tồn tại, điểm yếu cần khắc phục, xác định những khả năng tiềm ẩn chưa sử dụng đến công chức và xây dựng những chương trình đào tạo, tập huấn phù hợp, cần thiết; xác 33 định những khả năng tiềm tàng của từng công chức, làm nền tảng để mỗi công chức có thể phát triển sự nghiệp của mình. Để xác định được những nội dung này, đánh giá công chức dựa trên kết quả cần phải xác định và xây dựng những nội dung công việc cụ thể mà từng công chức phải thực hiện nhằm đạt được mục tiêu chung của bộ phận, đơn vị; dự kiến những kết quả mà công chức đó sẽ đạt được trong công việc sau một khoảng thời gian nhất định; so sánh mức độ kết quả công việc của từng công chức với mức chuẩn, làm cơ sở cho việc khen thưởng thích đáng; xác định nhu cầu đào tạo và phát triển của từng công chức thông qua kết quả công vụ thực tế; xác định các công chức có khả năng để đề bạt vào các vị trí thích hợp; xác định những khâu yếu kém, những tồn tại cần phải cải thiện hoặc thay đổi. Như vậy, đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ không chỉ là sự kiểm soát và xếp loại đơn thuần mà tập trung vào phát triển công chức. Qua đó, khuyến khích tinh thần hợp tác cùng phát triển, đa dạng hóa các nguồn thông tin phản hồi về hiệu quả làm việc không chỉ từ các nhà quản lý trực tiếp. Tập trung vào phát triển tiềm năng hơn là những khuyết điểm của cấp dưới. Hoạt động đánh giá không chỉ là sự ghi nhận đơn thuần những kết quả thực thi công vụ mà phải làm cơ sở để phát triển công chức trên cơ sở xác định những điểm mạnh, điểm yếu của công chức để có những biện pháp đào tạo, bồi dưỡng phù hợp. Vì vậy, các hoạt động được thực hiện sau đánh giá đóng vai trò quan trọng để 34 định hướng và lập kế hoạch phát triển năng lực của công chức trong tương lai cũng như ghi nhận những tiến bộ của họ và khuyến khích tự phát triển năng lực bản thân. Hệ thống này tạo ra cơ chế giám sát và đánh giá được kết quả hoạt động cũng như tác động của các quyết định/giải pháp/biện pháp lên các mục tiêu phát triển chiến lược của tổ chức. Đồng thời cung cấp một cơ chế phản hồi để lãnh đạo tổ chức đưa ra các chính sách/chỉ đạo phù hợp với thực tế, lập kế hoạch các kết quả đầu ra quan trọng và thẩm định các phương án nhằm đạt được các mục tiêu phát triển chiến lược của mình. Từ các đặc điểm cơ bản nêu trên có thể rút ra khái niệm về đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ như sau: Đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ là hoạt động đo lường mức độ hoàn thành nhiệm vụ và sự cống hiến của công chức thông qua việc so sánh giữa kết quả thực hiện nhiệm vụ và tiêu chí đánh giá nhằm phân loại và quản lý công chức. 3. Ý nghĩa của đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ Với các cách tiếp cận khác nhau trong đánh giá công chức như đề cập ở phần trên cho thấy, đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ là cách tiếp cận chủ yếu của hầu hết các quốc gia có nền kinh tế phát triển nhằm đáp ứng yêu cầu nâng cao chất lượng hoạt động công vụ hiện nay. So với các cách tiếp cận trước đây có 35 thể thấy đánh giá công chức theo đầu vào ghi nhận quá trình đào tạo và kiến thức sẵn có của công chức, nhưng mới là “điều kiện cần” chứ chưa phải là “điều kiện đủ” để đánh giá một cách toàn diện năng lực của cá nhân công chức. Đối với đánh giá công chức theo quy trình, việc thực thi công vụ tập trung vào sự tuân thủ dẫn tới hiện tượng công chức vẫn thực hiện đúng quy định nhưng kết quả không cao hoặc có thể thực hiện với hiệu quả tốt hơn, thời gian nhanh hơn nhưng do nguyên tắc, quy trình, thủ tục hành chính bắt buộc phải thực hiện như vậy nên không thể xử lý khác. Đó là biểu hiện của cách thức tiếp cận chú trọng tới những yêu cầu của Nhà nước mà chưa chú trọng tới mong muốn của tổ chức và công dân. Theo Jody Zall Kusek và Ray C. Rist “nếu không đo lường kết quả sẽ không phân biệt được thành công và thất bại; nếu không nhận ra thành công thì sẽ không thể khen thưởng cho điều đó; nếu không thể khen thưởng cho thành công dẫn tới việc có thể sẽ thực hiện khen thưởng đối với thất bại; nếu không nhận ra thành công thì sẽ không thể học hỏi gì từ những thành công đó; nếu không nhận ra thất bại thì sẽ không thể sửa chữa được nó; và nếu chứng minh được kết quả thì có thể giành được sự ủng hộ của quần chúng”1. Do đó, tiếp cận theo kết quả tức là công dân phải là chủ thể cơ __________ 1. Jody Zall Kusek, Ray C. Rist: Mười bước tiến tới hệ thống giám sát và đánh giá dựa trên kết quả, Nxb. Văn hóa - thông tin, Hà Nội, 2005, tr.42. 36 bản được hưởng lợi từ các tác động tạo ra do việc thực thi công vụ. Đây mới chính là mục đích cao nhất của hoạt động thực thi công vụ. Cần thực hiện đánh giá trên cơ sở kết quả cuối cùng đạt được chứ không phải các phương pháp được sử dụng hay công việc hoàn thành. Kết quả cần phải được đo lường…1. Thứ nhất, đối với nền công vụ, đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ giúp cải thiện kết quả hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước qua việc tạo ra môi trường cạnh tranh lành mạnh về chuyên môn, phát triển nhu cầu tự đào tạo trong đội ngũ công chức, phát huy tinh thần nỗ lực phấn đấu không ngừng. Thông qua đó hình thành văn hóa tổ chức có lợi cho việc kích thích hiệu quả làm việc, tạo điều kiện cho công chức học hỏi lẫn nhau về quá trình thực hiện công việc, là cơ sở để công chức tự hoàn thiện bản thân, đáp ứng yêu cầu trong thực thi công vụ. Đồng thời, giúp cho việc phân công thực thi nhiệm vụ rõ ràng hơn giữa các bộ phận, xác định được rõ ràng các năng lực cần có để công chức hoàn thành nhiệm vụ, đánh giá chính xác nhu cầu đào tạo và phát triển năng lực, tăng cường tính công khai, chất lượng công tác báo cáo và năng lực kiểm soát công việc. Qua đó, nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong thực thi công vụ, hình thành văn __________ 1. Xem Ridley C, Simon H. “Measuring Mulnicipal Activities”, ISMA, Chicago, 1938. 37 hóa trách nhiệm và sự tôn trọng các chuẩn mực thực thi. Từ đó, các kết quả đạt được trong thực thi công vụ sẽ tạo ra các tác động tích cực đối với xã hội, gia tăng niềm tin và uy tín của nhà nước trước nhân dân. Thứ hai, đối với cơ quan quản lý công chức. Căn cứ vào hệ thống tiêu chí cụ thể: tăng cường kiểm soát đối với kết quả thực hiện công việc; tăng khả năng dự báo về các nguy cơ trong thực thi; khuyến khích người quản lý đưa ra các ý kiến phản hồi một cách đầy đủ, cần thiết hoặc thích đáng đối với công chức, giúp họ điều chỉnh kịp thời theo hướng tích cực; bảo đảm tính công bằng, khách quan trong khen thưởng, trả lương, bổ nhiệm, luân chuyển hoặc chấm dứt nhiệm sở do hạn chế sự chi phối của quan điểm cá nhân trên cơ sở các tiêu chí đo lường cụ thể; xác định được nhu cầu đào tạo, tiềm năng phát triển của công chức để xây dựng kế hoạch quy hoạch đội ngũ công chức kế cận; gắn kết và huy động được các thế mạnh của tổ chức với nguồn nhân lực để đạt được mục tiêu; theo dõi, đánh giá được tiến độ thực hiện so với các mục tiêu đề ra; phát hiện được các khiếm khuyết và có các biện pháp cải tiến, điều chỉnh kịp thời trong thực thi chính sách; cho phép thực hiện được các hoạt động để nâng cao chất lượng thực thi công việc của công chức; là công cụ phản hồi về quá trình thực thi công vụ của công chức giúp tổ chức điều chỉnh quá trình thực thi công vụ nhằm đạt mục tiêu đề ra; là cơ sở để phân loại công chức và áp dụng chế độ tiền 38 lương và chính sách khuyến khích; kết nối chặt chẽ giữa kết quả thực thi của cá nhân và mục tiêu chung của tổ chức; xây dựng hệ thống thông tin thông suốt và cải thiện quá trình giao tiếp trong tổ chức. Thứ ba, đối với cá nhân công chức, đánh giá theo kết quả thực thi công vụ giúp công chức cải thiện hiệu quả hoạt động của chính mình thông qua sự tự ý thức về yêu cầu của công việc và giúp họ gắn bó với công việc. Đánh giá được kết quả công việc của bản thân công chức sẽ xác định được những yếu kém của họ về kiến thức, kỹ năng, kinh nghiệm; kết quả đánh giá giúp công chức xác định được năng lực, trình độ chuyên môn, nghiệp vụ của mình đang ở mức độ nào và khả năng đáp ứng đối với công việc. Từ đó, xác định được mức độ thiếu hụt về kiến thức, kỹ năng của cá nhân công chức so với tiêu chuẩn đặt ra, tạo ra ý thức tự phấn đấu, tự đào tạo, bồi dưỡng nhằm đáp ứng được các tiêu chuẩn, cải thiện được kết quả hoạt động. 39 Chương 2 CÁC YẾU TỐ THEN CHỐT TRONG ĐÁNH GIÁ CÔNG CHỨC THEO KẾT QUẢ THỰC THI CÔNG VỤ I. TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ VÀ CÁC CHỈ SỐ ĐO LƯỜNG KẾT QUẢ THỰC THI CÔNG VỤ Các tiêu chí đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ ở các cấp độ khác nhau luôn phải có mối quan hệ chặt chẽ với mục tiêu của tổ chức. Các tiêu chí này có thể là định lượng hoặc định tính để đo lường mức độ thay đổi sau khi thực hiện các hoạt động nhằm hướng đến kết quả, bao gồm: - Tiêu chí số lượng (quantity): là toàn bộ sản phẩm mà công chức đã thực hiện. Đây là chỉ số mang tính định lượng, cho biết tổ chức và cá nhân có đạt được số lượng công việc đã đặt ra hay không. - Tiêu chí chất lượng (quality): chỉ mức độ mà các sản phẩm hay dịch vụ cung cấp của tổ chức đáp ứng được yêu cầu, mong đợi của các đối tượng phục vụ (công dân, khách hàng). Chất lượng làm việc của công chức có 40 thể đo lường thông qua việc xác định kết quả thực thi của công chức so với mục tiêu đã đề ra hoặc so sánh với kết quả thực thi của các công chức khác cùng thực hiện hoạt động đó trong bối cảnh tương tự để xác định mức độ hiệu suất làm việc của công chức. - Tiêu chí thời gian (timeliness): là chỉ số cho biết công việc có thể được hoàn thành đúng tiến độ thời gian hay không. Các tiêu chí đánh giá phải được thiết lập để xác lập mức độ thời gian đối với từng công việc. Khi xây dựng các chỉ số thời gian phải khắc phục yếu tố chủ quan để các chỉ số này hoàn toàn mang tính khách quan. KPIs (Key Performance Indicators) - chỉ số then chốt đo lường hiệu quả thực hiện công việc là một công cụ được nhiều quốc gia/tổ chức sử dụng để đánh giá tổng hợp kết quả thực hiện công việc thông qua các số liệu, chỉ tiêu định lượng phản ánh hiệu quả hoạt động của cá nhân hoặc tổ chức. KPIs là thước đo định lượng được sử dụng để đo lường kết quả hoạt động của tổ chức và KPIs có thể là chỉ số đo tài chính hoặc phi tài chính. KPIs được xây dựng trên cơ sở lựa chọn các chỉ số kết quả quan trọng nhất ở mức độ tối đa phản ánh được kết quả cuối cùng. KPIs hỗ trợ cho các nhà quản lý triển khai chiến lược lãnh đạo thành các mục tiêu quản lý và chương trình hành động cụ thể cho từng bộ phận và cá nhân. KPIs là mục tiêu công việc mà tổ chức, phòng, ban, nhóm hoặc cá nhân phải đạt được để đáp ứng yêu cầu chung của tổ chức. Mỗi chức danh hay vị trí trong 41 tổ chức sẽ tương ứng với một bản mô tả công việc hoặc kế hoạch làm việc. Thông qua việc áp dụng KPIs trong tổ chức có thể cho thấy, thành quả hiện tại của việc thực hiện nhanh chóng một mục đích hoặc một mục tiêu chiến lược. KPIs cũng giúp các quyết định được thực hiện nhanh hơn, dễ dàng hơn do các chỉ số được xây dựng mang tính định lượng cao, giúp nhà quản lý nhận biết cụ thể thành quả mà tổ chức và phòng, ban đạt được tại một thời điểm nhất định. Sử dụng KPIs khuyến khích các cá nhân làm việc theo nhóm trên cơ sở các mục tiêu đo lường được. Đồng thời, việc đánh giá kết quả công việc của cá nhân công chức dễ thực hiện hơn, rõ ràng hơn, công bằng và khách quan hơn, không bị chi phối bởi các yếu tố “ngoài công việc” do kết quả được đo lường bằng các tiêu chí chứ không lệ thuộc vào quan điểm, thái độ của chủ thể đánh giá đối với cá nhân bị đánh giá. Chỉ số then chốt đo lường hiệu quả thực hiện công việc là một công cụ gắn liền với các tiêu chí đánh giá và được sử dụng để trả lời câu hỏi: Làm thế nào để tổ chức/bộ phận hay bản thân người công chức biết những gì họ đã hoặc chưa đạt được theo những chuẩn mực mà tổ chức đặt ra? Vấn đề đặt ra là mỗi loại công việc có những đặc điểm, yêu cầu riêng tùy thuộc vào vị trí trong nền công vụ nên sẽ không có những chỉ số chung cho tất cả các vị trí đó. Vì vậy, các chỉ số cần căn cứ vào tính chất phức tạp, mức độ áp lực, tính trách 42 nhiệm của từng vị trí công vụ để xác định các yếu tố tác động trực tiếp đến việc hoàn thành kết quả. Tuy nhiên, việc xây dựng các chỉ số đo lường kết quả thực thi công vụ là công việc phức tạp, khó khăn, đòi hỏi sự tham gia của nhiều chuyên gia về quản lý nguồn nhân lực và các nhà quản lý. Khi xây dựng chỉ số cần trả lời các câu hỏi như: Chỉ số đã trực tiếp phản ánh kết quả mong muốn đến mức tối đa chưa? Chỉ số đã đủ chính xác để bảo đảm tính khách quan của thước đo chưa? Chỉ số có đòi hỏi phải thu thập số liệu thực tiễn nhất và ít tốn kém nhất không? Chỉ số có nhạy cảm với các thay đổi kết quả nhưng lại tương đối ít chịu ảnh hưởng bởi những thay đổi khác không? Chỉ số có được phân nhỏ đến mức chi tiết cần thiết khi báo cáo về kết quả không?1. Ngoài ra, để bảo đảm tính hệ thống nhiều quốc gia, tổ chức kết hợp sử dụng Thẻ điểm cân bằng (Balance Score Card - BSC) trong đánh giá kết quả chung/chiến lược của tổ chức. BSC là một hệ thống quản lý được Robert Kaplan - giáo sư về kế toán quản trị, Trường Kinh doanh Harvard và David Norton - chuyên viên về công nghệ thông tin khởi xướng vào những năm đầu của thập kỷ 1990 trong cuốn sách The Balanced Scorecard: Translating Strategy into Action (Thẻ điểm cân bằng: Biến chiến lược thành hành động được xuất bản năm 1996) và sau này được __________ 1. Xem Jody Zall Kusek, Ray C. Rist: Mười bước tiến tới hệ thống giám sát và đánh giá dựa trên kết quả, Sđd. 43 nghiên cứu áp dụng đối với khu vực công của các quốc gia. Triết lý của BSC là Cái gì đo lường được thì mới thực hiện được và Hãy đo lường những gì quan trọng. Mỗi người, mỗi việc đều có liên quan với nhau và có quan hệ với chiến lược chung của tổ chức theo nguyên lý của mối quan hệ nhân - quả. Đây là cơ sở để cụ thể hóa chiến lược chung của tổ chức thành các mục tiêu riêng của mỗi cá nhân. Trên thực tế, tình trạng các bộ phận đều hoàn thành chỉ tiêu nhưng khi khớp lại với nhau thì không đạt được mục tiêu chung đã đề ra là tương đối phổ biến. Lúc này, Thẻ điểm cân bằng sẽ là công cụ hữu ích; đây là phương thức chuyển tầm nhìn và chiến lược của tổ chức thành những mục tiêu cụ thể, sử dụng những phép đo và chỉ tiêu rõ ràng bằng việc thiết lập một hệ thống đo lường hiệu quả trong quản lý công việc. BSC là một tập hợp các thước đo hiệu suất để đánh giá kết quả hoàn thành công việc bắt nguồn từ chiến lược của tổ chức, được thể hiện thông qua một hệ thống thẻ điểm được phân tầng tới các cấp độ quản lý khác nhau và từng cá nhân. Mỗi thẻ điểm gồm 4 trụ cột (tài chính, khách hàng, quy trình nội bộ và học hỏi - phát triển) và xây dựng một hệ thống đo lường, thu thập các dữ liệu, phân tích chúng trong mối quan hệ giữa các khía cạnh với nhau. Trong mỗi trụ cột lại bao gồm nhiều thước đo hiệu suất, chúng vừa là công cụ đánh giá, truyền đạt kết quả công tác, vừa là công cụ dẫn dắt hiệu suất, thu hút nỗ lực từ nhân viên đến cán bộ cấp 44 cao để thực thi thành công chiến lược. BSC giúp tổ chức có thể đo lường, đánh giá, giám sát được kết quả hoạt động của các khía cạnh cốt yếu của các cá nhân trong tổ chức. BSC được thực hiện thông qua xây dựng hệ thống các thẻ điểm từ cấp độ cao đến cấp độ thấp nhất và từng cá nhân; trong đó, xác định các viễn cảnh (Perspective), Mục tiêu (Objective), Thước đo (Indicator), Chỉ tiêu (Target), Sáng kiến (Initiative) của từng người và bộ phận để dựa vào đó tiến hành thực hiện, đo lường và quản lý việc thực thi chiến lược của tổ chức. II. CHỦ THỂ ĐÁNH GIÁ CÔNG CHỨC Chủ thể tham gia vào quá trình đánh giá công chức tại các tổ chức rất đa dạng và có thể không đồng nhất do sự khác biệt về quy định pháp lý, bao gồm các chủ thể sau đây: - Cá nhân đánh giá: trường hợp này từng cá nhân sẽ tự đưa ra những nhận xét về bản thân mình trong quá trình thực hiện công việc. Cá nhân tự đánh giá thường kết hợp với sự tham gia đánh giá của các chủ thể khác, các nội dung tự đánh giá có ý nghĩa tham khảo và đối chiếu, so sánh với nội dung đánh giá từ các chủ thể khác; - Tập thể đánh giá: đây là hình thức nhiều người trong tổ chức sẽ đưa ra những nhận xét, góp ý về các kết quả, hành vi, thái độ, năng lực, cống hiến của một cá nhân đối với mục tiêu chung của tổ chức; 45 - Thủ trưởng trực tiếp: đây là hình thức mà người lãnh đạo cấp trên trực tiếp sẽ đánh giá kết quả và đóng góp của người được mình giao việc; - Bộ phận quản lý nguồn nhân lực: đây là những đánh giá mang tính tổng hợp dựa trên cơ sở các số liệu nhưng thường áp dụng đối với đánh giá một tập thể (phòng, ban); - Chuyên gia nhân sự: đây là hình thức sử dụng đội ngũ những người có chuyên môn sâu về quản lý nguồn nhân lực để đánh giá việc thực hiện một số nhiệm vụ đã được xác định mục tiêu trước đó. Ví dụ: các chuyên gia thực hiện đánh giá các chương trình, dự án, kế hoạch theo hệ thống mục tiêu đã xác định trong khuôn khổ thời gian cụ thể; - Khách hàng (công dân): hình thức này thường áp dụng đối với các tổ chức cung cấp dịch vụ (công) nhằm lấy ý kiến của khách hàng về chất lượng cung ứng dịch vụ. Trên thực tế chủ thể đánh giá bao gồm hai nhóm: chủ thể tham gia vào quá trình đánh giá (cá nhân/tổ chức) và chủ thể có thẩm quyền quyết định kết quả đánh giá. Chủ thể đánh giá đóng vai trò quan trọng đối với kết quả đánh giá, do đó có thể xuất hiện một số thái cực sau đây khiến cho kết quả đánh giá không chính xác, khách quan, ảnh hưởng đến các quyết định nhân sự và niềm tin của công chức và cơ quan: Một là, hiệu ứng ấn tượng: chủ thể đánh giá dựa vào một hoặc một số ấn tượng nào đó đối với người được đánh giá. Có thể vì đạt được một thành tích nổi bật nhất định mà kết luận đó là người tài năng, che mờ các 46 khuyết điểm của họ; hoặc vì một lỗi vi phạm mà kết luận sai lệch, che khuất những thành tích mà công chức đã đạt được trước đó. Hai là, hiện tượng định kiến, cực đoan trong đánh giá. Khi chủ thể đánh giá đã có sẵn định kiến (tốt hoặc xấu) về người được đánh giá thì không thay đổi quan điểm đánh giá. Theo đó, dù người được đánh giá có hoàn thành tốt công việc thì chủ thể đánh giá vẫn cho rằng họ không phải là người có tiềm năng; hay có những người không thực hiện được công việc thì vẫn cho đó chỉ là hiện tượng nhất thời. Ba là, hiệu ứng hình chiếu: chủ thể đánh giá không đánh giá trực tiếp người được đánh giá mà sử dụng một mô hình hoặc một người nào đó để so sánh với người được đánh giá khiến cho người được đánh giá cao hơn hoặc thấp hơn. Điều này có thể làm cho kết quả đánh giá thiếu khách quan, sai lệch, phiến diện. Vì vậy, người trực tiếp thực hiện công tác đánh giá hoặc tham gia vào quá trình đánh giá cũng là một yếu tố quan trọng khiến cho kết quả đánh giá không giống nhau ở các tổ chức. III. PHƯƠNG PHÁP ĐÁNH GIÁ CÔNG CHỨC THEO KẾT QUẢ THỰC THI CÔNG VỤ Trên cơ sở kết quả thực thi công vụ có nhiều phương pháp và công cụ khác nhau được sử dụng để đo lường việc hoàn thành nhiệm vụ; các phương pháp đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ bao gồm: 47 1. Phương pháp đánh giá kết quả theo tiêu chuẩn công việc Phương pháp đánh giá kết quả theo tiêu chuẩn công việc được thực hiện trên cơ sở xây dựng các tiêu chuẩn thực hiện công việc và so sánh, đối chiếu giữa kết quả thực hiện công việc với các tiêu chuẩn đã xác định. Các tiêu chuẩn phản ánh mức độ bình thường mà người công chức thực hiện công việc ở mức độ trung bình. Phương pháp này giúp việc đánh giá bảo đảm tính khách quan, bởi dựa trên các tiêu chuẩn chứ không bị ảnh hưởng bởi tâm lý của người đánh giá. Phương pháp này phù hợp với tất cả các loại công việc, nhưng do được xây dựng dựa trên các tiêu chuẩn rõ ràng nên phù hợp nhất với các loại công việc cụ thể gắn với các chỉ tiêu định lượng về thời gian, số lượng, quy trình thực hiện. Tuy nhiên, ưu điểm này có phát huy tác dụng hay không lại phụ thuộc vào sự chuẩn mực, khách quan, đúng đắn, phù hợp của việc xây dựng các tiêu chuẩn. Đối với các công việc mà sự đo lường khó rõ ràng, cụ thể sẽ không lượng hóa thành các tiêu chuẩn cụ thể nên sẽ hạn chế hiệu quả khi áp dụng. 2. Phương pháp đánh giá kết quả theo mức thang điểm Phương pháp đánh giá kết quả theo mức thang điểm sẽ thiết kế một bảng liệt kê những yêu cầu chủ yếu đối với cá nhân khi thực hiện công việc như: Khối lượng công việc, chất lượng công việc, tính đáng tin cậy, sáng kiến, 48 tính thích nghi, sự phối hợp… Mỗi cá nhân sẽ được đánh giá theo yêu cầu, sau đó tổng hợp lại và có kết quả chung về tình hình thực hiện công việc của họ. Việc đánh giá được ghi lại trên một bảng điểm, chia thành 4 hoặc 5 mức từ thấp đến cao như kém/trung bình/khá/tốt/xuất sắc, mỗi mức tương ứng với một thang điểm. Người đánh giá điền vào phiếu đánh giá bằng ký hiệu tương ứng với các mức độ (xem Bảng 2.1). Bảng 2.1. Phương pháp đánh giá kết quả theo mức thang điểm Tên nhân viên: Chức danh công việc: Bộ phận: Giai đoạn đánh giá: từ… đến… Hướng dẫn đánh giá 1. Mỗi lần xem xét một yếu tố. Không cho phép đánh giá một yếu tố ảnh hưởng đến việc quyết định các yếu tố khác. 2. Xem xét sự hoàn thành công tác trong suốt giai đoạn đánh giá. Tránh tập trung vào các biến cố hiện tại hoặc các biến cố riêng lẻ. 3. Lưu ý rằng điểm trung bình là điểm đạt yêu cầu. Điểm trên trung bình hoặc xuất sắc cho thấy rằng nó trội hơn hẳn nhân viên trung bình. 49 Các yếu tố đánh giá Khối lượng công việc Chất lượng công việc Tính đáng tin cậy Sáng kiến Tính thích nghi Sự phối hợp Kém Trung bình Khá ốt T ắc ất s Xu Tiềm năng tăng trưởng và phát triển trong tương lai Bây giờ đang ở mức hoặc gần mức tối đa hoàn thành công tác. Bây giờ đang ở mức hoặc gần mức tối đa hoàn thành công tác nhưng có tiềm năng cải tiến đối với công tác khác như:…………………………………………………… Có khả năng tiến bộ sau khi được đào tạo và có kinh nghiệm. Không thấy có những hạn chế. Phát biểu của nhân viên Nhận xét: ……………………………………………… Nhân viên:………………………. Người quản lý:………………….. Cấp quản lý duyệt: ……… …...... Đồng ý Ngày…….. Ngày…….. Ngày…….. Không đồng ý Nguồn: R. Wayne, Mondy and Robert M. Noe: Human Resource Management, Edition USA: Allyn and Bacon, 1990, p.339. 50 Trong phương pháp này, hoạt động của công chức trong cơ quan hành chính nhà nước được đánh giá thông qua một số tiêu chí. Việc xác định các tiêu chí tùy thuộc vào điều kiện cụ thể của từng công việc hoặc từng nhóm công việc. Người đánh giá dựa vào tiêu chí lập thang điểm để chấm điểm đối với người được đánh giá. Kết quả đánh giá theo phương pháp này cụ thể, rõ ràng, giúp phân loại chính xác mức độ khác biệt về kết quả, thành tích làm việc và thuận lợi cho việc đánh giá người tốt nhất hoặc người thấp nhất. Song, các mức độ khi đánh giá lại mang tính tương đối, bởi các mức độ hay tiêu chí đôi khi không được lượng hóa. Điều khó khăn nhất là cần phải xác định một cách cụ thể các yêu cầu của các tiêu chí. Dựa vào các yêu cầu đó, người đánh giá có thể cho điểm một cách tương đối chính xác các tiêu chí đánh giá. Tuy nhiên, hạn chế của phương pháp này là dễ mắc lỗi thiên vị dẫn đến việc cho điểm sai. 3. Phương pháp đánh giá kết quả theo mục tiêu Phương pháp này dựa trên cơ sở phương pháp quản lý theo mục tiêu (Management by Objectives - MbO) có nguồn gốc từ lý thuyết do Peter Drucker đề ra vào năm 1954 trong cuốn sách The Pratice of Management (Thực tiễn của quản lý). Theo MbO, các nhân viên cùng tham gia xây dựng mục tiêu với cấp trên và tìm ra cách thức để đạt được mục tiêu đó. Căn cứ chính để đánh giá là kết quả đạt được trong tương quan so sánh với mục tiêu 51 đề ra. MbO không chú trọng nhiều vào đặc tính cá nhân mà tập trung vào việc hoàn thành nhiệm vụ. MbO đòi hỏi mỗi tổ chức xác định rõ mục tiêu chung, từ đó xác lập mục tiêu cụ thể cho từng đơn vị, bộ phận và cá nhân. Đánh giá hoạt động bằng phương pháp so sánh với mục tiêu đã xác định trước của tổ chức, nhằm xác định mức độ hoàn thành công việc của người công chức; mức độ đạt được mục tiêu của cá nhân. Phương pháp MbO khuyến khích nhân viên tham gia vào quá trình đánh giá. Người thực hiện có thể tự đánh giá kết quả hoạt động của chính mình. Tuy nhiên, các mục tiêu phải được mô tả rõ ràng bằng các con số cụ thể và thời gian hoàn thành. Các mục tiêu và kế hoạch hành động này cung cấp những chỉ dẫn mà qua đó các nhân viên có thể tự đánh giá hiệu quả công việc của mình. Nhà quản lý phải định kỳ gặp gỡ nhân viên để đánh giá tiến độ của họ trong việc theo đuổi mục tiêu. Trong phương pháp này, tổ chức không quan tâm nhiều đến quá trình thực hiện mà chỉ xác định kết quả cuối cùng có tương ứng với mục tiêu đặt ra hay không; đòi hỏi một hệ thống mục tiêu rõ ràng và khoa học, hợp lý nên phương pháp này sẽ thất bại nếu mục tiêu cấp cao không phù hợp. Việc quá chú trọng tới mục tiêu có thể dẫn tới cấp dưới ít quan tâm đến chất lượng thực sự, như tính trách nhiệm hay sự hài lòng của người dân. Trên thực tế, MbO có tác dụng với mục tiêu bộ phận hơn là mục tiêu tổng thể. Phương pháp này đòi hỏi cơ 52 quan, đơn vị phải xác định hệ thống mục tiêu một cách cụ thể, khoa học. 4. Phương pháp đánh giá theo sự kiện quan trọng Phương pháp đánh giá theo sự kiện quan trọng được sử dụng thông qua xác định và mô tả các sự việc/hoạt động điển hình mà công chức đã thực hiện thực sự tốt (thành tích); hoặc thể hiện sự hạn chế về năng lực (sai phạm) trong thời gian hoạt động của họ. Đánh giá bằng phương pháp này tập trung vào những sự kiện đáng chú ý nhằm xác định xem công chức xử lý sự kiện đó như thế nào: tác động tốt, không tốt, cách giải quyết. Người quản lý trực tiếp ghi nhận các sự cố không đáng xảy ra liên quan đến cá nhân. Sau một khoảng thời gian nhất định, nhà quản lý sẽ gặp nhân viên đó để bàn bạc lại những vụ việc còn vướng để xem họ đã giải quyết chưa. Cuối cùng, đánh giá trách nhiệm và khả năng loại trừ các sai sót của nhân viên. Phương pháp này có khả năng nắm được các sự kiện cụ thể, giải thích được sự đánh giá của người quản lý trực tiếp đối với nhân viên. Từ những ghi chép người quản lý có thể chỉ cho người lao động những sai phạm để họ sửa sai; đồng thời khuyến khích những mặt tích cực mà họ đã đạt được. Tuy nhiên, sự việc có thể đã diễn ra trong một quãng thời gian chứ không chỉ phản ánh hành vi trong thời điểm gần cho thấy khả năng tự giải quyết vấn đề của người đó. Phương pháp này đòi hỏi tốn nhiều 53 thời gian và đôi khi gây không khí không thoải mái cho người lao động, vì họ luôn nghĩ là có người giám sát họ. 5. Phương pháp đánh giá bằng phản hồi 360 độ Phương pháp đánh giá bằng phản hồi 360 độ là cách thức đánh giá nhân viên đa chiều bằng cách thu thập có hệ thống các thông tin về hành vi và năng lực hoạt động của họ. Những thông tin này sẽ được tổng hợp và xử lý từ nhiều nguồn khác nhau,chủ yếu là từ những người tiếp xúc nhiều với cá nhân người đánh giá. Cách thức đánh giá này không chỉ phụ thuộc vào nhận xét từ cấp trên trực tiếp mà còn quan tâm đến các quan sát, ý kiến và đánh giá của các đồng cấp, cấp dưới, khách hàng và tất cả những người thường xuyên tiếp xúc với công chức trong môi trường công việc. Giá trị lớn nhất của phương thức này là có thể cung cấp những thông tin về quá trình thực hiện công việc của một cá nhân cụ thể (họ làm việc với phong cách như thế nào và với những hành vi gì). Đây là một công cụ chẩn đoán giúp các nhà quản lý tìm hiểu về điểm mạnh và điểm yếu của cấp dưới để từ đó xây dựng một chương trình phát triển cá nhân. Vì vậy, phương pháp đánh giá bằng phản hồi 360 độ cần được thực hiện thường xuyên để theo dõi sự tiến bộ và thay đổi các ưu tiên phát triển trong chương trình phát triển cá nhân. Những tài liệu phản hồi này về sau có thể được sử dụng vào mục đích điều chỉnh hành vi hay thiết lập kế hoạch phát triển cho cá nhân đó. 54 Phương pháp đánh giá bằng phản hồi 360 độ thường được dùng để thu thập thông tin về những yếu tố khó đo lường và khó diễn đạt trực tiếp như tính cách, nhận thức về hành vi... nên rất phù hợp để đánh giá các hoạt động công vụ do công chức thực hiện. Nhưng quá trình này cần bảo đảm tính ẩn danh và bảo mật, nhờ đó sẽ giúp tất cả những người tham gia có thể thẳng thắn và thành thật nói lên ý kiến của mình. Phương pháp đánh giá bằng phản hồi 360 độ rất hiệu quả trong việc dự đoán hiệu quả công việc, mang lại giá trị lớn nhất khi được sử dụng cho mục đích phát triển và nâng cao những kỹ năng quan trọng của công chức trong tương lai. Để thu thập thông tin phản hồi, cần phải thiết kế tài liệu đánh giá thể hiện thông qua một bảng hỏi nhằm khảo sát ý kiến của các đối tượng liên quan. 6. Phương pháp so sánh từng cặp Phương pháp này đưa ra nhiều người để so sánh theo từng cặp. Theo phương pháp này, từng cặp nhân viên lần lượt được đem ra so sánh, căn cứ vào các yêu cầu, tiêu chuẩn cơ bản và được tính điểm số từ 0 đến 2. Việc cho điểm thực hiện theo nguyên tắc sau: nếu ngang nhau thì cho 1 điểm, nếu hơn được 2 điểm, nếu kém hơn thì nhận điểm 0. Những người nào được nhiều điểm nhất sẽ được coi là có hiệu quả nhất. Phương pháp này giúp so sánh và phân biệt các thái cực giỏi nhất, kém nhất và loại được các khó khăn khi muốn duy trì các tiêu chuẩn cho một đặc tính. 55 Phương pháp so sánh từng cặp được coi là có giá trị hơn các phương pháp đã đề cập ở trên. Phương pháp so sánh từng cặp tương tự như phương pháp xếp hạng luân phiên nhưng mức độ xếp hạng chính xác hơn. Tuy nhiên, phương pháp này khó thực hiện khi đơn vị có 10 - 15 nhân viên, vì lúc đó số cặp so sánh quá nhiều làm cho việc so sánh trở nên khó khăn. Phương pháp này chỉ cho phép so sánh những nhân viên thuộc cùng nhóm công việc. Việc sắp xếp cũng rất nhạy cảm với các sai lầm trong đánh giá, chủ yếu là do chỉ tiêu về hiệu quả công việc ít khi được xác định rõ ràng. Đôi khi, chúng ta buộc phải phân biệt những nhân viên khi mà hiệu quả công việc của họ khá giống nhau. IV. QUY TRÌNH ĐÁNH GIÁ CÔNG CHỨC THEO KẾT QUẢ THỰC THI CÔNG VỤ Không có chuẩn mực duy nhất cho xây dựng quy trình đánh giá do có nhiều loại đánh giá và mục đích đánh giá. Mặt khác, quan niệm quy trình đánh giá bao gồm nhiều nội dung liên quan đến đánh giá nên có nhiều cách xây dựng quy trình. Đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ có thể được thực hiện theo các bước sau: Bước 1: Xác định mục tiêu và kết quả phải đạt được. Mục tiêu và kết quả mà tổ chức mong đợi ở công chức là định hướng quan trọng cho các hoạt động tiếp theo trong quy trình đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ. Theo đó, mục tiêu phải cho thấy được các cá 56 nhân cần phải làm gì và kết quả cần phải đạt được là gì. Các kết quả phải được xây dựng trên cơ sở có sự trao đổi, thống nhất giữa các nhà quản lý với cá nhân công chức. Việc xác định mục tiêu và kết quả cần đạt được thực chất là một “Cam kết” giữa tổ chức hay nhà quản lý với cá nhân công chức, qua đó làm rõ trách nhiệm của từng công chức trong thực thi công vụ. Các trách nhiệm đó bao gồm: trách nhiệm cụ thể đối với việc tạo ra kết quả công việc; trách nhiệm báo cáo và giải trình về kết quả thực hiện công việc đối với tổ chức, cấp trên; trách nhiệm phải gánh chịu về mức độ hoàn thành của kết quả thực thi công vụ đối với công việc. Bước 2: Xây dựng các tiêu chuẩn và chỉ số đánh giá. Sau khi đã xác định kết quả cần phải đạt được, việc xây dựng các chỉ số đánh giá giúp xác định mức độ hoàn thành công việc, mức độ đạt mục tiêu đề ra, mức độ hài lòng của đối tượng về dịch vụ do công chức cung cấp, sự cần thiết nâng cao hiệu quả hoạt động trong tương lai và mức độ của nó là gì... được thể hiện trong bản mô tả công việc chỉ rõ những tiêu chuẩn đối với từng công việc cụ thể. Tiêu chuẩn thực hiện công việc là một hệ thống các chỉ tiêu thể hiện yêu cầu về kết quả cuối cùng, trong đó phải thể hiện được yêu cầu về số lượng và chất lượng công việc. Trước đây, việc xây dựng các tiêu chuẩn thực hiện công việc thường được thực hiện chủ yếu bởi các nhà quản lý. Tuy nhiên, hiện nay hoạt động này được huy động sự tham gia từ phía đội ngũ công chức nhằm 57 gia tăng sự trung thành, tính trách nhiệm và khả năng thực hiện cam kết lớn hơn. Thông qua các tiêu chuẩn công việc được xác lập từ hai phía, công chức nắm rõ được những mong đợi của tổ chức đối với họ về số lượng, chất lượng, thời gian hoàn thành công việc. Bước 3: Giám sát quá trình thực thi công vụ. Các nhà quản lý có thẩm quyền giám sát thực thi công vụ phải sử dụng các kỹ thuật giám sát đúng để ủng hộ những nỗ lực của nhân viên nhằm giúp họ đạt được và vượt các mục tiêu đề ra. Khi các mục tiêu thay đổi trong quá trình thực hiện công việc, người giám sát cần truyền đạt những thay đổi này và điều chỉnh kế hoạch khi cần thiết. Các nhà quản lý cần có những thông tin cần thiết thông qua quá trình giám sát, theo dõi quá trình thực hiện công việc của công chức cấp dưới để đưa ra thông tin phản hồi. Các cách thức được sử dụng để theo dõi, giám sát quá trình thực thi công vụ gồm quan sát tại chỗ, báo cáo (trực tiếp hoặc bằng văn bản), sổ ghi chép... tùy thuộc vào điều kiện, thời điểm và trường hợp cụ thể. Trong quá trình theo dõi, giám sát, người quản lý phải đưa ra các thông tin phản hồi về sự thực thi nhiệm vụ của công chức. Nếu quá trình này bị chi phối bởi yếu tố chủ quan như ngại va chạm dẫn tới bỏ qua những lỗi nhỏ, làm cho công chức không nhận thức được sự chưa đáp ứng yêu cầu công việc và khó hoàn thiện được mình cũng như kết quả công việc. Việc giám sát, theo dõi quá trình thực hiện công việc không chỉ là xem xét các kết quả có đạt được như dự kiến 58 hay không, mà còn phải đánh giá, phân tích, lý giải đặt trong bối cảnh cụ thể của việc thực thi công vụ, các yếu tố chi phối đến thực thi công vụ và nguyên nhân khiến kết quả không như mong đợi. Bước 4: Thực hiện đo lường kết quả thực thi công vụ. Việc tổ chức thực hiện đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ được tiến hành thông qua áp dụng các phương pháp đánh giá phù hợp với mục tiêu đánh giá. Việc thực hiện đánh giá được tiến hành bằng các hoạt động cụ thể như: chuẩn bị đánh giá; thu thập thông tin; tiến hành đánh giá; phản hồi thông tin; hỗ trợ phát triển công chức (đối với công chức không đạt được kết quả như mong đợi). Bước 5: Sử dụng kết quả đánh giá. Khi kết thúc đánh giá, cần đưa ra những nhận định dựa vào những ghi nhận. Kết quả đánh giá nên được thảo luận với người lao động và những phản hồi cần có để giúp đỡ những người thực hiện kém hoàn thiện việc thực hiện nhiệm vụ của mình. Sau khi đánh giá cũng cần xác định các mục tiêu và tiêu chí cho giai đoạn tiếp theo. Khi kết quả thực hiện không đạt được như mong đợi, nhà quản lý phải ghi chép lại những hoạt động chưa đáp ứng được yêu cầu. Trong một số trường hợp, phải ghi rõ cả hình thức kỷ luật để bảo đảm rằng các mục tiêu mong đợi, mục tiêu công việc sẽ đạt được trong giai đoạn tiếp theo. Người đánh giá phải có một kế hoạch cụ thể để giúp khắc phục những khiếm khuyết đó. Kế 59 hoạch này phải bao gồm các nội dung: vấn đề thực thi công việc; các bước cần tiến hành để cải thiện kết quả công việc; hậu quả xảy ra nếu không cải thiện được kết quả công việc; thời gian cụ thể cho từng hoạt động. Trong đó, công chức cần xác định những năng lực cần thiết để cải thiện hiệu quả thực thi công vụ và để theo đuổi mục đích nghề nghiệp. Trên cơ sở đó, cá nhân công chức và nhà quản lý cùng trao đổi để xác định các năng lực đó có phù hợp với yêu cầu công việc và việc phát triển công chức hay không nhằm đạt được những kết quả cơ bản như mong đợi. Từ đó, hình thành cam kết và thực hiện giám sát quá trình thực thi công vụ. V. CÁC ĐIỀU KIỆN TIÊN QUYẾT ĐỂ ÁP DỤNG ĐÁNH GIÁ CÔNG CHỨC THEO KẾT QUẢ THỰC THI CÔNG VỤ Trên cơ sở cách tiếp cận nêu trên, để có thể áp dụng thành công hệ thống đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ cần phải hình thành được các tiền đề sau đây trong nền công vụ: 1. Xây dựng mô hình quản lý công vụ, công chức theo định hướng kết quả Dù áp dụng theo cách thức nào thì việc đánh giá công chức đều phải bắt nguồn từ thể chế. Vì vậy, muốn chuyển đổi mô hình đánh giá công chức theo kết quả 60 thực thi công vụ cần xây dựng và hình thành thể chế chung về quản lý công vụ, công chức; trong đó nhấn mạnh vào kết quả thực thi công vụ của công chức. Sự cam kết và quyết tâm đến cùng của lãnh đạo cấp cao là điều kiện tiên quyết để có thể triển khai thành công cơ chế đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ. Việc triển khai thực hiện phải xuất phát từ hiểu biết của lãnh đạo về hệ thống đánh giá, quản lý theo kết quả thực thi công vụ và lợi ích đem lại từ việc đổi mới này cho chất lượng nền công vụ. Hệ thống quản lý và đánh giá theo định hướng kết quả sẽ từng bước được thể chế hóa thành các văn bản cụ thể và được đưa vào áp dụng. Xác định đúng định hướng sẽ là điều kiện tiên quyết để các chủ thể có thẩm quyền bắt tay vào thực hiện triệt để các yếu tố nền tảng cho phép hình thành hệ thống quản lý công việc và đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ. Các yếu tố này bao gồm: xác định vị trí việc làm, xây dựng các bảng mô tả công việc cho các vị trí/chức danh để hình thành tiêu chuẩn thực thi đối với công chức, xây dựng phương pháp đánh giá mới phù hợp với tính chất từng nhóm công việc... làm căn cứ cho đánh giá theo kết quả thực thi công vụ. Đồng thời, xây dựng hệ thống đãi ngộ dựa trên thành tích là nhân tố quan trọng để triển khai thành công trên cơ sở gia tăng động lực thực thi, hướng nỗ lực của các bộ phận và nhân viên vào việc thực hiện các mục tiêu chiến lược. Tất cả các nội dung này cần phải được luật hóa để bảo đảm tính thống nhất trong toàn 61 hệ thống, xây dựng thói quen, cách tư duy mới nhằm hình thành văn hóa đánh giá theo kết quả thực thi công vụ dựa trên các quy định của Nhà nước. 2. Xây dựng hệ thống vị trí việc làm trong tổng thể bộ máy hành chính nhà nước Bản chất của việc xác định cơ cấu vị trí việc làm nhằm phân giao chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cho các tập thể, cá nhân gắn với sơ đồ tổ chức và cơ cấu công chức của cơ quan, đơn vị. Thông thường, trên cơ sở khối lượng các công việc cần thực hiện, cơ quan tiến hành phân tích, thiết kế công việc theo hướng chuyên môn hóa từng loại (nhóm) việc và phân giao rõ trách nhiệm gắn với thẩm quyền cho mỗi vị trí công tác - có thể do một cá nhân hoặc một nhóm công tác chuyên trách thực hiện hay theo cơ chế phối - kết hợp linh hoạt giữa các tập thể, cá nhân tùy theo yêu cầu công việc cụ thể, năng lực của đội ngũ công chức và đặc điểm môi trường tổ chức. Vì vậy, cần phải xác định những nội dung công việc cần phải làm của một vị trí: mục tiêu và kết quả phải đạt được; tầm quan trọng của vị trí công việc trong tổ chức; những yêu cầu về hiểu biết, trình độ, kỹ năng, kinh nghiệm; những năng lực chủ yếu có tác động quan trọng nhất đối với việc hoàn thành công việc và cách thức để có được trình độ, kỹ năng đó; những yêu cầu/chuẩn mực về cam kết, tính cách, xử sự với nghề nghiệp, giữa các đồng nghiệp và với các tổ chức, cá nhân 62 khác; mối quan hệ trong thực hiện công việc - những đòi hỏi về tinh thần đồng đội, cách thức hợp tác... Toàn bộ những yếu tố nêu trên phụ thuộc vào từng giai đoạn, hoàn cảnh cụ thể của từng cơ quan, mặt bằng phát triển của nền hành chính quốc gia. Đối với các cơ quan hoạt động trong môi trường không ổn định, hay thay đổi, cần thường xuyên rà soát lại việc phân công trách nhiệm, quyền hạn để có những điều chỉnh cần thiết khi thiết kế công việc và bố trí nhân sự cho phù hợp với yêu cầu bên ngoài và bên trong tổ chức. Đây là những yếu tố quan trọng để xác định áp dụng phương pháp đánh giá nào cho phù hợp với từng nhóm vị trí công việc trong tổ chức căn cứ vào tính chất, đặc điểm của từng vị trí gắn kết với mục đích đánh giá. Tuy nhiên, số lượng vị trí việc làm trong bộ máy nhà nước rất lớn nên việc phân nhóm các vị trí việc làm là điều không dễ dàng thực hiện được. Yếu tố quan trọng quyết định quản lý công chức theo vị trí việc làm là xác định chính xác những kiến thức và kỹ năng cần có để thực hiện nhiệm vụ ở từng vị trí việc làm cụ thể. Vì vậy, phân nhóm vị trí việc làm càng cụ thể thì đánh giá càng dễ thực hiện, nhưng tính phức tạp của quá trình tổ chức lại càng lớn. 3. Xây dựng hệ thống tiêu chuẩn đánh giá và phương pháp đánh giá phù hợp với các nhóm vị trí việc làm Tiêu chuẩn đánh giá là những căn cứ cơ bản để 63 đánh giá kết quả thực hiện công việc của công chức; phương pháp đánh giá là cách thức tiến hành để bảo đảm các kết quả đó là chính xác, khách quan và đáng tin cậy. Tính khách quan và đáng tin cậy đó được thể hiện thông qua thái độ đồng thuận, đồng tình và ủng hộ không chỉ của hệ thống quản lý, các nhà lãnh đạo mà còn của tổng thể hệ thống công chức với tư cách là đối tượng được đánh giá. Các thông tin về kết quả đánh giá sẽ là cơ sở tiếp theo để đội ngũ công chức tự điều chỉnh hành vi và xây dựng kế hoạch công việc cho tương lai, nhằm khắc phục nhược điểm trong thực thi hoặc phát triển năng lực; đồng thời, cơ quan sử dụng công chức chủ động trong hoạch định và sử dụng hiệu quả nguồn nhân lực. Mức độ thành công của bất kỳ một hệ thống đánh giá công chức nào cũng đều phụ thuộc trước hết ở hai yếu tố này. Do đó, khi xây dựng cơ chế đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ cần quan tâm đặc biệt đến xây dựng các tiêu chuẩn và phương pháp thực hiện đánh giá công chức. 4. Có tư duy đổi mới về đánh giá con người trong công vụ Thực tiễn cho thấy, nền hành chính đang phải đối mặt với nhiều vấn đề khác nhau như bảo đảm công bằng, tính chịu trách nhiệm của người thực thi công vụ, các vấn đề về vi phạm đạo đức công vụ, việc tạo động lực để giữ chân công chức giỏi... Vì thế, sự chuyển đổi 64 mô hình quản lý và đánh giá công chức mang tính kỹ thuật nhằm đáp ứng sự thay đổi là điều cần thiết. Tuy nhiên, mọi sự thay đổi đó sẽ khó thực hiện nếu tư duy quản lý và đánh giá con người trong công vụ không thay đổi. Thực tế cho thấy, nếu bản thân các nhà quản lý không thay đổi quan điểm quản lý và đánh giá con người nhấn mạnh vào kết quả thực thi công vụ thì việc áp dụng các công cụ, phương thức quản lý mới sẽ rất khó thành công; đồng thời, nếu bản thân từng công chức không thay đổi tư duy làm việc có trách nhiệm để hướng tới kết quả thì quá trình này cũng bị cản trở. Bởi suy cho cùng, con người mới là yếu tố quyết định các mô hình đó có được áp dụng hay không, áp dụng đến mức độ nào, theo cách thức ra sao, phạm vi như thế nào... Như vậy, sự thay đổi tư duy bao gồm cả tư duy của người quản lý và người bị quản lý. Một hệ thống quản lý dù ưu việt đến mấy cũng khó có thể thực hiện tốt nếu thiếu sự đồng thuận giữa chủ thể và đối tượng trong việc tiếp nhận và hưởng ứng, tự nguyện và tích cực tham gia một cách chủ động, có trách nhiệm. Sự chuyển biến quan điểm, thái độ từ quản lý đầu vào sang quản lý chủ yếu thông qua đầu ra, kết quả thực tế trên cơ sở một hệ thống thông tin hỗ trợ minh bạch là điều kiện đồng thời cũng là một thách thức lớn nhất trong áp dụng ở nước ta hiện nay. Đây chính là yếu tố quan trọng hình thành và thay đổi “văn hóa” trong quản lý, đánh giá công chức. 65 Chương 3 THỰC TIỄN ĐÁNH GIÁ CÔNG CHỨC THEO KẾT QUẢ THỰC THI CÔNG VỤ TẠI MỘT SỐ QUỐC GIA TRÊN THẾ GIỚI I. ĐÁNH GIÁ CÔNG CHỨC THEO KẾT QUẢ THỰC THI CÔNG VỤ TẠI MỘT SỐ QUỐC GIA Trước những năm 1980, đa số nền công vụ của các nước thuộc OECD đều thực hiện hệ thống quản lý gắn với phát triển chức nghiệp, nhấn mạnh đến thâm niên công tác. Từ cuối những năm 1980 và đầu những năm 1990, một số nước bắt đầu giảm bớt vai trò quan trọng của thời gian phục vụ cho nhà nước thông qua đề cao kết quả thực thi công vụ của nhóm hoặc cá nhân dẫn tới sự hình thành mô hình quản lý và đánh giá công chức theo kết quả thay cho kinh nghiệm. Các nước châu Á cũng dần hình thành cơ chế đánh giá công vụ, công chức gắn với kết quả trên cơ sở những thành tựu chung của thế giới trong các trào lưu cải cách hành chính công. 1. Thể chế đánh giá công chức Kết quả điều tra của OECD về quản lý chiến lược 66 nguồn nhân lực tại 29 nước thuộc OECD cho thấy, hầu hết các nước thành viên OECD đều có một hệ thống đánh giá thực thi chính thức đối với người lao động trong khu vực nhà nước. Các hệ thống đánh giá này đều dựa trên cơ sở đánh giá thực thi cá nhân và 1/3 các nước thuộc OECD đã phát triển một hệ thống quản lý thực thi đối với công chức cấp cao như Canađa, Đan Mạch, Hàn Quốc, Anh, NaUy... Hệ thống đánh giá này được thể hiện trong các văn bản pháp lý của một số nước như sau: Mỹ: áp dụng hệ thống đánh giá đối với công chức cấp cao theo kết quả thực thi từ năm 1978 cùng với việc ban hành Luật cải cách công vụ năm 1978, sau đó mở rộng phạm vi đến công chức trung - cao cấp năm 1981. Hệ thống này được sửa đổi vào năm 1984 và trở thành “hệ thống công nhận và quản lý thực thi”. Năm 1993, hệ thống này bị hủy bỏ. Từ đó, nhiều bộ và các cơ quan của Mỹ đã áp dụng cách đánh giá và trả lương theo kết quả thực thi, chủ yếu là áp dụng đối với cấp quản lý trên cơ sở tuân thủ hướng dẫn được công bố về cách thực hiện của Cơ quan Quản lý Nhân sự. Tháng 2-2004, Bộ An ninh đã thông qua chính sách đánh giá và trả lương theo kết quả thực thi (Performance Related Pay) liên quan đến 220.000 nhân viên1. Đánh giá công chức theo __________ 1. Xem Trần Thị Thanh Thủy (Chủ nhiệm Đề tài): “Quản lý thực thi đối với công chức trong bối cảnh cải cách quản lý công ở Việt Nam”, Đề tài khoa học cấp cơ sở, Học viện Hành chính, Hà Nội, 2011. 67 kết quả được áp dụng phổ biến cho các cơ quan hành pháp của Mỹ từ năm 1993, sau khi Nghị viện thông qua Luật quản lý kết quả và thực thi của Chính phủ (The Government Performance and Results Act of 1993), trước hết được thực hiện trong quản lý ngân sách. Theo Luật này, quản lý kết quả thực thi công vụ đối với công việc ở chính quyền liên bang bao gồm: xây dựng kế hoạch chiến lược; xây dựng kế hoạch tác nghiệp hằng năm và báo cáo kết quả thực hiện công việc. Niu Dilân: năm 1989 ban hành Luật khu vực công thay thế Luật công vụ nhằm đáp ứng đòi hỏi của một nền công vụ hiệu quả. Việc phân quyền trong tuyển dụng nhân lực được tiến hành mạnh mẽ. Các bộ trưởng có toàn quyền lựa chọn và bổ nhiệm cán bộ trên cơ sở những nguyên tắc chỉ đạo của Trung ương. Các vị trí công tác trong cơ quan được bố trí công khai để tuyển dụng, mức lương theo thị trường có thể được áp dụng... Ở Anh, đánh giá theo kết quả thực thi công vụ được đề cập với tư cách là một nội dung trong quản lý theo kết quả thực thi do Ủy ban Kiểm toán thực hiện vào năm 1998 nhằm xây dựng các quyết định về ngân sách. Theo đó, bản Thỏa thuận cung cấp dịch vụ công (Service Delivery Agreements) được hình thành như một cam kết về chất lượng giữa chính phủ và người dân trong cung ứng dịch vụ công. Trên cơ sở đó, các hợp đồng thực thi công vụ (Performance Contract) cũng được thực hiện để hiện thực hóa các cam kết. Hệ thống quản lý thực thi 68 được lấy ý kiến rộng rãi trong hai năm 2000-2001 và chính thức đưa vào áp dụng từ tháng 4-2001 đối với công chức của Ủy ban công vụ cấp cao (SCS). Theo đó, hằng năm mỗi công chức cao cấp và giám đốc các công ty nhà nước đều có một hợp đồng thực thi với chính phủ được xây dựng trên cơ sở thỏa thuận, gọi là bản thỏa ước thực thi cá nhân trong khung khổ mục tiêu của tổ chức. Nội dung cam kết bao gồm các mục tiêu cần đạt được và các năng lực cần được phát triển. Để bảo đảm tính hiệu quả của hệ thống quản lý thực thi mới này, hệ thống trả lương mới được xây dựng, chấm dứt sử dụng thang điểm và đề xuất đãi ngộ các kiểu hành vi xuất sắc. Hằng năm, các thành viên của SCS được đánh giá trên cơ sở kết quả việc thực hiện cam kết và những người đạt thành tích tốt sẽ được thưởng ngoài tiền lương theo quy định của Nhà nước1. Năm 2001, Chính phủ Anh công bố khung năng lực áp dụng đối với công chức cao cấp với mục tiêu xác định kiểu hành vi mà các nhà quản lý cấp cao nhất cần có được để thể hiện sự thay đổi trong văn hóa công vụ và đồng thời là cơ sở để đánh giá đối với công chức cấp cao. Các yêu cầu này bao gồm: (1) Cung cấp mục tiêu và chỉ dẫn; (2) Tạo ảnh hưởng cá nhân; (3) Tư duy chiến lược; (4) Tận dụng tối đa năng lực con người; (5) Học hỏi và cải __________ 1. Xem Putseys, Line, Mondeghem and Annie: Contractualisation of top civil servants: an international comparative research. 69 thiện chất lượng thực thi; (6) Tập trung vào cung cấp các dịch vụ theo thẩm quyền và trách nhiệm. Ở Nhật Bản, Luật đánh giá hành chính quy định cụ thể mục tiêu của đánh giá hành chính gồm: đánh giá để loại bỏ hoặc giảm bớt những công việc mà Nhà nước không nhất thiết phải đảm nhận do thực hiện không hiệu quả và đánh giá để nâng cao hiệu quả các loại công việc trong khu vực công. Đánh giá hành chính được thực hiện ở hai cấp độ là đánh giá nội bộ (đối với đơn vị trực thuộc) và đánh giá từ bên ngoài (Trung ương đánh giá địa phương). 2. Tiêu chí đánh giá công chức Mục tiêu hướng tới khi áp dụng đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ khá đa dạng tại các quốc gia thuộc OECD. Hệ thống đánh giá theo kết quả thực thi công vụ tại các nước này chủ yếu dựa vào các mục tiêu công việc được xác định trong thỏa thuận giữa cá nhân công chức và nhà quản lý (bản mô tả công việc); trong đó, tiêu chí quan trọng nhất được nhấn mạnh là kết quả đầu ra mà việc đạt được bao gồm các mục tiêu đã được xác định, năng lực và các kỹ năng kỹ thuật; các kỹ năng quan hệ con người và làm việc nhóm; các kỹ năng quản lý và lãnh đạo. Các nước hầu như tập trung vào kết quả đầu ra hơn là đầu vào. Một số kỹ năng khác cũng được đề cập ở các nước như đạo đức công vụ (Canađa), hay khả năng đổi mới (Đan Mạch)... 70 Niu Dilân thực hiện bổ nhiệm theo hợp đồng có thời hạn (có thể gia hạn) đối với giám đốc điều hành công vụ. Ủy ban công vụ (cơ quan trung ương) bổ nhiệm và đánh giá chất lượng công tác của giám đốc điều hành. Trong hợp đồng được ký kết có thỏa thuận về chất lượng công tác giữa giám đốc điều hành và bộ trưởng, đây là bản cam kết về kết quả làm việc của giám đốc điều hành và sẽ có tác động lớn đến hiệu quả của bộ. Để đáp ứng yêu cầu đặt ra, giám đốc điều hành công vụ cần phải bảo đảm các tiêu chí về: năng lực quan hệ, xuất sắc trong thực hiện mục tiêu, năng lực giao tiếp, trung thực, năng lực tư duy, khả năng quản lý, khả năng lãnh đạo chiến lược, nhạy bén về chính trị. Mức lương của giám đốc điều hành do Ủy ban công vụ xác định và áp dụng chế độ thưởng hiệu suất (15% lương cơ bản). Vương quốc Anh đánh giá thành tích dựa trên 10 tiêu chí: kiến thức chuyên môn, sự phán đoán, sự sáng tạo, sự thích ứng, năng lực giám sát, nhân cách, tinh thần trách nhiệm, độ tin cậy, lòng nhiệt tình và hành vi đạo đức. Kết quả phân loại đánh giá được xác định thành 4 mức: công chức loại A (thành tích đặc biệt); công chức loại B (thành tích tốt); công chức loại C (thành tích trung bình); công chức loại D (thành tích kém)1. __________ 1. Xem Thang Văn Phúc (Chủ biên): Hệ thống công vụ và xu hướng cải cách của một số nước trên thế giới, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2004. 71 Hình 3.1. Hệ thống quản lý thực thi đối với công chức cấp cao của Anh quốc MỤC TIÊU HOẠT ĐỘNG CỦA NGÀNH MỤC TIÊU HOẠT ĐỘNG CỦA BỘ Kế hoạch hoạt động của ngành Thành công của ngành Thỏa ước thực thi Đánh giá thực thi giữa năm Đánh giá thực thi cuối năm Kế Năng lực, kỹ năng và kiến thức Kế hoạch Khen thưởng tiếp theo Đề xuất lương hoạch phát triển cá nhân Nguồn: Trần Thị Thanh Thủy (Chủ nhiệm): “Quản lý thực thi đối với công chức trong bối cảnh cải cách quản lý công ở Việt Nam”, Đề tài khoa học cấp cơ sở, Học viện Hành chính, Hà Nội, 2011, tr.55. Ở Mỹ, hạng mục sát hạch thành tích thực tế đối với công chức gồm 3 loại: số lượng công việc, chất lượng công việc và năng lực thích ứng với công việc; trong đó, (1) Số lượng công việc gồm: các công việc có thể nhận hoàn thành, mức hạn chế hoàn thành công việc, mức độ cố gắng làm việc, hiệu quả nỗ lực...; (2) Chất lượng công việc bao gồm: tính chuẩn xác của công việc, tính tiếp 72 nhận công việc, tính mỹ quan của công việc, kỹ năng và năng lực hoàn thành công việc, sự phán đoán và quyết định, các nỗ lực liên quan đến chất lượng công việc; (3) Năng lực thích ứng với công việc gồm: sự hợp tác với cấp trên và đồng sự, khả năng học tập và nguyện vọng đối với công việc mới, khả năng thích ứng với hoàn cảnh công tác. Ở Nhật Bản, việc đánh giá hiệu quả thực hiện nhiệm vụ được áp dụng trên cơ sở hệ thống các mục tiêu và các giải pháp để đạt được sản phẩm đầu ra. Các tiêu chí đánh giá công chức ở Nhật Bản bao gồm: yếu tố đạo đức, sự phối hợp, quản lý hoạt động, lãnh đạo tổ chức, phát triển nguồn nhân lực. Thang đánh giá được xây dựng trên cơ sở 05 mức theo thứ tự giảm dần, cao nhất là S, A, B (tốt), C, D (không tốt). Ví dụ: tiêu chí đánh giá kết quả lập kế hoạch của chức danh trưởng phòng bao gồm: (1) Nắm bắt nhu cầu hành chính: yêu cầu hiểu đúng, đầy đủ về cơ sở lý luận, cơ sở thực tiễn cũng như tính cấp thiết của việc hoạch định, xây dựng kế hoạch liên quan; (2) Nhận thức kết quả kế hoạch: hình dung rõ ràng về kết quả mong đợi, hoạch định được các phương án thực hiện và lựa chọn phương án tối ưu để thực hiện được kết quả một cách tốt nhất. 3. Phương pháp đánh giá công chức Ôxtrâylia thực hiện phân cấp quá trình thuê nhân lực và làm cho việc tuyển lựa được công bằng, có tính 73 cạnh tranh công khai hơn. Các bộ, ngành và một số cơ quan trung ương tiến hành tuyển dụng các sinh viên tốt nghiệp đại học vào các vị trí công tác cao hơn; một số bộ như: Bộ Ngân khố triển khai chương trình cấp học bổng như một công cụ tuyển dụng nhân lực... Mặc dù nhiều cán bộ cấp cao được tuyển lựa trên cơ sở toàn nền công vụ thông qua chương trình đào tạo cán bộ cao cấp, nhưng những người đứng đầu các bộ hiện nay được bổ nhiệm theo hợp đồng có thời hạn. Việc tuyển dụng vào nhiều vị trí cao cấp được thông báo công khai, đồng thời các bộ, ngành có nghĩa vụ cân nhắc lại các tiêu chuẩn tuyển dụng khác nhau, kể cả trình độ chuyên môn, nghiệp vụ, kinh nghiệm và phẩm chất cá nhân. Phương thức tuyển dụng gần giống với cách thức tuyển dụng nhân lực trong khu vực tư nhân. Một số nước như Ôxtrâylia, Đan Mạch, Niu Dilân, Na Uy áp dụng thỏa thuận thực hiện của cán bộ điều hành cấp cao giữa bộ trưởng và các nhà điều hành cấp cao. Loại thỏa thuận này cũng được ký giữa các nhà điều hành cấp cao với đội ngũ nhân viên các cấp. Các nước như Ôxtrâylia, Pháp, Bỉ, Anh, Đan Mạch, Mỹ, Italia áp dụng thỏa thuận dịch vụ khách hàng bao gồm các điều khoản về các tiêu chuẩn dịch vụ được cung ứng cho khách hàng quy định về chất lượng và mức độ dịch vụ mà khách hàng mong muốn. Điều đó đòi hỏi cần chuyển từ cơ chế kiểm soát dựa trên sự tuân thủ theo truyền thống sang cơ chế đánh giá công việc căn cứ vào 74 kết quả và hiệu quả. Do vậy, các cơ quan ngày càng tập trung chú ý vào kết quả thực hiện công việc của công chức... Tháng 11-1999, Chính phủ Ôxtrâylia đã có báo cáo về kết quả hoạt động của 11 bộ trong Chính phủ liên bang nhằm chỉ ra hiệu quả trong chi tiêu tiền của người nộp thuế và xây dựng hệ thống chỉ số thực hiện công việc. Ở Anh, trước năm 2000 đã áp dụng hệ thống đánh giá tính điểm. Theo đó, áp dụng việc chấm điểm vào phiếu đánh giá, kết quả chấm điểm là cơ sở để phân loại công chức thành 5 mức độ (A, B, C, D, E). Tuy nhiên, cách đánh giá này bị phê phán là phức tạp, thiếu thống nhất, khách quan, công bằng trong toàn nền công vụ và những hạn chế trong xử lý việc thực thi kém chất lượng. Từ năm 2001 Anh thực hiện đánh giá thực thi công vụ vào giữa năm công tác, chấm dứt việc sử dụng thang điểm, đề xuất đãi ngộ theo hành vi đối với hai nhóm: đánh giá chung đối với công chức sử dụng bản “thỏa ước thực thi” cá nhân trong khuôn khổ mục tiêu của tổ chức và đánh giá đối với công chức cấp cao sử dụng “khung năng lực”. Thỏa ước thực thi được hình thành trên cơ sở “thỏa thuận công vụ” (bản thỏa thuận xác định mục tiêu hoạt động với các nguồn lực giữa các bộ với Bộ Tài chính trong 3 năm, trên cơ sở đó xây dựng chương trình, kế hoạch, tiêu chuẩn và những chỉ dẫn thực hiện). Bản thỏa ước này được lập vào đầu mỗi năm tài chính, phải xác định mục tiêu gắn với mục tiêu của ngành và mục 75 tiêu cá nhân (kiến thức và kỹ năng cần được phát triển trong năm). Đối với mọi cấp bậc quản lý, các bản mô tả công việc được rà soát và củng cố nhằm đạt được sự đóng góp tốt nhất của các đối tượng cho nền công vụ. Công chức cao cấp được đánh giá dựa vào khung năng lực. Hơn nữa, đối với bộ trưởng và công chức cao cấp tương đương, còn áp dụng đánh giá các cam kết thực thi, trong đó quy định cụ thể trách nhiệm đệ trình và thực hiện các chỉ tiêu thực thi trong thời gian 3 năm, chú trọng vào kết quả chứ không phải đầu vào. Đối với những người đứng đầu các đơn vị thực thi, khung thỏa thuận về kết quả thực thi cũng được đưa ra nhằm giúp các nhà quản lý có được phạm vi nhất định về tự do quản lý trong phạm vi tài chính được cung cấp (khoán chi hành chính) cùng với các chỉ số thực thi cần được bảo đảm Thỏa ước thực thi cá nhân được tiến hành trên cơ sở cuộc trao đổi trực tiếp giữa công chức và nhà quản lý cấp cơ sở. Nội dung thỏa ước phải thống nhất với kế hoạch hoạt động của cơ quan, đơn vị, bản mô tả công việc (đối với cá nhân công chức), khung năng lực (đối với công chức cao cấp). Đánh giá thực thi hằng năm được thực hiện trực tiếp giữa nhà quản lý cấp cơ sở và công chức. Công chức cần có bản tự đánh giá nhằm xác định mức độ hoàn thành nhiệm vụ và các bằng chứng để diễn giải cho các ý kiến mình đưa ra. Nội dung trao đổi bao gồm: mức độ đạt được của các mục tiêu; sự hình thành và biểu hiện của các năng lực, kỹ năng và kiến 76 thức cần thiết. Sau cuộc gặp này, công chức hoàn thiện bản tự đánh giá còn nhà quản lý viết một bản đánh giá về những tiến bộ mà công chức đạt được (có dẫn chứng kèm theo) và các nội dung đã đạt được sự nhất trí giữa hai bên. Sau đó, công chức được yêu cầu ký vào bản đánh giá đó và ghi lại các ý kiến bình luận mà họ không đồng ý. Việc đánh giá công chức được thực hiện hằng năm hoặc đánh giá đột xuất trong trường hợp công chức được đề bạt vào vị trí công tác cao hơn. Căn cứ để đánh giá công chức là các quy định về trách nhiệm công chức, các yêu cầu trong bản mô tả công việc, kế hoạch công tác cá nhân... Trong đánh giá công chức, Anh tập trung vào các nhân tố: kiến thức, hiểu biết về công việc; tính tình, nhân cách; khả năng phán đoán; tinh thần trách nhiệm; khả năng sáng tạo; độ tin cậy; tính thích ứng, nhanh nhạy; năng lực giám sát; lòng nhiệt tình. Tuy nhiên, nội dung quan trọng nhất trong đánh giá công chức vẫn là kết quả thực hiện công việc. Ở Mỹ, quá trình thực thi của công chức liên bang được quản lý theo định hướng kết quả đầu ra với một hệ thống đánh giá. Theo đó, ở đầu kỳ đánh giá, công chức có một kế hoạch thực thi công vụ trong đó thiết lập các mục tiêu cần đạt được dựa trên nhiệm vụ chính. Mỗi cơ quan thiết lập một hoặc một số hệ thống đánh giá kết quả thực thi công vụ bao gồm các chỉ số đánh giá thực thi công vụ như: năng lực, tinh thần đồng đội, việc cung 77 cấp dịch vụ công cho người dân, đồng thời khuyến khích sự tham gia của công chức trong thiết lập các tiêu chuẩn này. Kết quả đánh giá được sử dụng cho việc đào tạo, thăng tiến, thưởng, chuyển ngạch, ký hợp đồng hoặc cho thôi việc đối với công chức. Năm 2006, hệ thống đánh giá kết quả thực thi công vụ của công chức được xây dựng nhằm xác định điểm mạnh, điểm yếu của công chức, không dựa trên cơ sở thâm niên. Đan Mạch thực hiện xây dựng và ký kết các hợp đồng cá nhân theo kết quả giữa công chức và giám đốc điều hành. Áp dụng các hợp đồng ngắn hạn từ 3-6 năm đối với các nhà quản lý cấp cao với mức lương cao hơn so với các loại hợp đồng thông thường. Trong quản lý theo kết quả, Ôxtrâylia thực hiện xây dựng kế hoạch tổng thể tập trung vào kết quả đầu ra và quản lý chiến lược. 4. Sử dụng kết quả đánh giá công chức Các quốc gia đều dành một tỷ lệ nhất định trong quỹ lương để chi cho kết quả thực thi dựa trên các thông tin về kết quả thực thi của công chức. Ở Đan Mạch, việc thực hiện trả lương dựa trên kết quả thực thi của công chức thông qua việc người lao động được hưởng lợi ích từ việc tăng năng suất của nhóm. Các cá nhân và nhóm được hưởng phụ cấp lương trên cơ sở kết quả, giới hạn trong 1% tổng quỹ lương, đối với các nhà quản lý thì tỷ lệ này là 2%. Chính phủ Mỹ sử dụng 78