🔙 Quay lại trang tải sách pdf ebook Công Khai, Minh Bạch Và Trách Nhiệm Giải Trình Của Các Cơ Quan Hành Chính Nhà Nước Ở Việt Nam Ebooks Nhóm Zalo Chịu trách nhiệm xuất bản GIÁM ĐỐC - TỔNG BIÊN TẬP PGS.TS. PHẠM MINH TUẤN Chịu trách nhiệm nội dung ỦY VIÊN HỘI ĐỒNG BIÊN TẬP - XUẤT BẢN TS. VÕ VĂN BÉ Biên tập n i dung: VĂN THỊ THANH HƯƠNG NGUYỄN THỊ HẢI BÌNH NGUYỄN THỊ THẢO TRẦN KHÁNH LY NGUYỄN VIỆT HÀ Trình bày bìa: PHẠM THÚY LIỄU Chế bản vi tính: HOÀNG MINH TÁM Đọc sách mẫu: TRẦN KHÁNH LY BÙI BỘI THU __________________________________________ Số đăng ký kế hoạch xuất bản: 2650-2022/CXBIPH/8-106/CTQG. Số quyết định xuất bản: 1538-QĐ/NXBCTQG, ngày 09/8/2022. Nộp lưu chiểu: tháng 8 năm 2022. Mã ISBN: 978-604-57-7936-1. ĐỒNG CHỦ BIÊN GS.TS. PHAN TRUNG LÝ Nguyên Chủ nhiệm Ủy ban pháp luật của Quốc hội ThS.NCS. NGUYỄN TRUNG THÀNH Phó Viện trưởng Viện Khoa học Môi trường và Xã hội THAM GIA BIÊN SOẠN PGS.TS. NGUYỄN ĐỨC BÁCH Viện trưởng Viện Khoa học Môi trường và Xã hội TS. NGUYỄN TRÍ TUỆ Phó Chánh án Tòa án nhân dân tối cao TS. NGUYỄN VĂN THANH Phó Tổng Thanh tra Chính phủ TS. TRẦN CÔNG PHÀN Phó Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao TS. PHAN THANH HÀ Viện Nhà nước và Pháp luật - Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam ThS. HOÀNG THỊ HƯỜNG Viện Khoa học Môi trường và Xã hội ThS. NGUYỄN ĐÌNH PHÚC Viện Khoa học Môi trường và Xã hội Nhà báo BÙI THỊ HƠN Viện Khoa học Môi trường và Xã hội Nhà báo LÊ THỊ NHUNG Viện Khoa học Môi trường và Xã hội 5 Cuốn sách này được biên soạn bởi Viện Khoa học Môi trường và Xã hội (ESSI) thuộc Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam (VUSTA), trong khuôn khổ Đề tài “Công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa” (Mã số KX.01.41/16-20) thuộc Chương trình: Nghiên cứu những vấn đề trọng yếu về khoa học xã hội và nhân văn phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, Mã số KX.01/16-20. Viện Khoa học Môi trường và Xã hội chịu trách nhiệm về nội dung và giữ bản quyền cuốn sách này. 7 MỤC LỤC Trang Lời Nhà xuất bản 13 Lời giới thiệu 15 Lời nói đầu 19 Danh mục hình 22 Danh mục bảng 24 Chương I NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CÔNG KHAI, MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH 25 I. Khái niệm về công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình 25 1. Công khai, minh bạch 25 2. Trách nhiệm giải trình 45 3. Các cơ quan hành chính ở Việt Nam 69 4. Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa 85 5. Mối quan hệ, vị trí, vai trò của công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình 119 II. Quy định về công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong pháp luật quốc tế và pháp luật một số nước 132 1. Quy định về công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong pháp luật quốc tế 132 2. Quy định về công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong pháp luật một số nước trên thế giới 139 8 CÔNG KHAI, MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH... III. Các yếu tố tác động đến hoạt động công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình 170 1. Tác động của các yếu tố chủ quan 170 2. Tác động của các yếu tố khách quan 187 Chương II THỰC TRẠNG CÔNG KHAI, MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH TRONG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM 213 I. Chủ trương của Đảng về công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước 213 II. Pháp luật và thực hiện pháp luật về công khai, minh bạch trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước 220 1. Pháp luật và thực hiện pháp luật về công khai, minh bạch trong xây dựng và hoàn thiện chính sách pháp luật 220 2. Pháp luật và thực hiện pháp luật về công khai, minh bạch trong công tác tổ chức bộ máy, biên chế, thi tuyển, tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức 237 3. Pháp luật và thực hiện pháp luật về công khai, minh bạch trong thực hiện quyền hành chính của hoạt động công vụ 262 4. Quy định của pháp luật về công khai, minh bạch đối với tài chính công 277 5. Pháp luật và thực hiện pháp luật về công khai, minh bạch trong công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát và giải quyết khiếu nại, tố cáo ở các cấp 291 MỤC LỤC 9 6. Pháp luật và thực hiện pháp luật về công khai, minh bạch trong lĩnh vực đất đai 308 7. Pháp luật và thực hiện pháp luật về công khai, minh bạch trong lĩnh vực môi trường 320 8. Pháp luật và thực hiện pháp luật về công khai, minh bạch trong lĩnh vực quy hoạch 331 9. Pháp luật và thực hiện pháp luật về công khai, minh bạch trong lĩnh vực đầu tư xây dựng 339 10. Pháp luật và thực hiện pháp luật về công khai, minh bạch trong lĩnh vực hành chính tư pháp 348 III. Pháp luật và thực hiện pháp luật về trách nhiệm giải trình trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước 352 1. Pháp luật và thực hiện pháp luật về trách nhiệm giải trình của Thủ tướng Chính phủ, các thành viên chính phủ, cán bộ, công chức thuộc Chính phủ 352 2. Pháp luật và thực hiện pháp luật về trách nhiệm giải trình của người đứng đầu và cán bộ, công chức của cơ quan bộ, ngành 369 3. Pháp luật và thực hiện pháp luật về trách nhiệm giải trình của Ủy ban nhân dân, đội ngũ cán bộ, công chức của Ủy ban nhân dân các cấp 383 4. Pháp luật và thực hiện pháp luật về trách nhiệm giải trình trong đầu tư công 392 5. Pháp luật và thực hiện pháp luật về trách nhiệm giải trình trong lĩnh vực đất đai 404 6. Pháp luật và thực hiên pháp luật về trách nhiệm giải trình trong lĩnh vực môi trường 415 7. Pháp luật và thực hiện pháp luật về trách nhiệm giải trình trong lĩnh vực quy hoạch 425 10 CÔNG KHAI, MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH... 8. Pháp luật và thực hiện pháp luật về trách nhiệm giải trình trong lĩnh vực đầu tư xây dựng 432 9. Pháp luật và thực hiện pháp luật về trách nhiệm giải trình trong lĩnh vực hành chính tư pháp 443 IV. Sự tham gia của các tổ chức xã hội, báo chí, doanh nghiệp và người dân vào việc thúc đẩy thực hiện công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình 452 1. Vị trí, vai trò của các tổ chức xã hội, báo chí, doanh nghiệp và người dân 452 2. Pháp luật quy định về hoạt động của các tổ chức xã hội, báo chí, doanh nghiệp, người dân 460 3. Thực trạng tham gia của các tổ chức xã hội, báo chí, doanh nghiệp và người dân trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước 466 4. Nhận diện những vấn đề đặt ra 472 Chương III QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM CÔNG KHAI, MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH 483 I. Quan điểm chỉ đạo về việc thực hiện công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam 483 II. Giải pháp bảo đảm công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước 487 1. Giải pháp chung 488 2. Giải pháp cụ thể 490 MỤC LỤC 11 3. Giải pháp bảo đảm công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong một số lĩnh vực 512 III. Xây dựng bộ chỉ số đánh giá thực hiện công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình 529 1. Những vấn đề chung về chỉ số 529 2. Chỉ số xác định mức độ công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình 533 IV. Kiến nghị 549 1. Kiến nghị với Bộ Chính trị, Ban Bí thư 549 2. Kiến nghị với Quốc hội 550 3. Kiến nghị với Chính phủ 556 4. Kiến nghị với bộ, ngành, địa phương 558 5. Kiến nghị về việc xây dựng đạo luật về công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình 561 KẾT LUẬN 575 TÀI LIỆU THAM KHẢO 579 13 LỜI NHÀ XUẤT BẢN Hiện nay, trong bối cảnh đất nước ta đang quyết liệt thực hiện việc xây dựng, củng cố và từng bước hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, vấn đề công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước đã và đang được Đảng và Nhà nước ta rất chú trọng. Tiêu chí công khai minh bạch và trách nhiệm giải trình là tiêu chí quan trọng của các tổ chức quốc tế trong việc đánh giá Chính phủ mở, chỉ số pháp quyền cũng như môi trường kinh doanh - đầu tư. Theo đó, các nội dung của công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước đã được đề cập trong Hiến pháp và các văn bản pháp luật như Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật Tiếp cận thông tin... Mặc dù đã có hành lang pháp lý khá đầy đủ, tuy nhiên, việc tiếp tục hoàn thiện thực thi pháp luật về công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước vẫn đang là một nhiệm vụ đặt ra ở Việt Nam hiện nay. Nhằm cung cấp tài liệu tham khảo cho việc nghiên cứu, tìm hiểu và tìm ra các giải pháp nhằm cung cấp luận cứ khoa học và thực tiễn cho các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp trong xây dựng và thực hiện pháp luật, tạo bước chuyển biến mạnh mẽ, góp phần phòng, chống tham nhũng, bảo đảm hiệu quả hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia Sự thật xuất bản cuốn sách Công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình của các cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay (Sách chuyên khảo) 14 CÔNG KHAI, MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH... do GS.TS. Phan Trung Lý và ThS. Nguyễn Trung Thành (Chủ biên). Nội dung cuốn sách bao gồm 4 chương, đề cập những vấn đề lý luận; thực trạng thực thi pháp luật; đường lối, chủ trương, chính sách, pháp luật của Nhà nước về công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam hiện nay, từ đó, đưa ra những quan điểm, giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình. Xin trân trọng giới thiệu cuốn sách cùng bạn đọc. Tháng 5 năm 2021 NHÀ XUẤT BẢN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA SỰ THẬT 15 LỜI GIỚI THIỆU Tăng cường công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước là công cụ quan trọng và hữu hiệu để bảo đảm hiệu lực quản lý nhà nước; góp phần hoàn thiện thể chế, chức năng, nhiệm vụ, phương thức và cơ chế vận hành, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Trong bối cảnh thực hiện chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và quá trình hội nhập quốc tế, việc bảo đảm công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình của hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam luôn được coi là một yêu cầu không thể thiếu nhằm bảo đảm nguyên tắc dân chủ trong hoạt động của Nhà nước. Một trong những chức năng chủ yếu của hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước là cung cấp dịch vụ hành chính (dịch vụ công) cho công dân, tổ chức, doanh nghiệp. Hoạt động này mang tính chất phục vụ Nhân dân nhiều hơn, hiệu quả của hoạt động hành chính xét dưới góc độ cung cấp dịch vụ công được đánh giá bằng mức độ hài lòng của người dân và chất lượng, hiệu quả cung cấp dịch vụ. Nói cách khác, khi chất lượng và hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính được nâng cao thì mức độ hài lòng của Nhân dân cũng tăng lên, điều đó phụ thuộc vào mức độ công khai, minh bạch trong hoạt động hành chính. Ngược lại, khi sự công khai, minh bạch không được đề cao, quá trình xây dựng thể chế sẽ có chỗ cho hiện tượng “mua, bán chính sách”, thủ tục hành chính không rõ ràng là cơ hội 16 CÔNG KHAI, MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH... để cán bộ công quyền nhũng nhiễu, hạch sách người dân, là môi trường để những hành vi tham nhũng, tiêu cực nảy sinh. Việc được tiếp cận với các thông tin cho phép công dân chất vấn, phản biện và ngăn cản các hành động của chính quyền mà họ không đồng tình, cũng như cho phép họ tìm cách “uốn nắn” các hành vi sai trái của các quan chức. Công khai gắn liền với minh bạch. Chính phủ công khai, minh bạch phải có trách nhiệm tạo điều kiện để người dân có thể tiếp cận được với các văn bản và thông tin của chính quyền. Ngoài ra, những thách thức mà bộ máy hành chính nhà nước đang phải đối mặt chính là sự tác động không nhỏ từ nền kinh tế toàn cầu và cuộc Cách mạng công nghiệp lần thứ tư (Cách mạng công nghiệp 4.0) đang hình thành và tác động mạnh mẽ tới tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Đối với nền hành chính nhà nước, cuộc cách mạng công nghiệp 4.0 tạo ra nhiều cơ hội cũng như thách thức đòi hỏi nhà quản lý phải nắm bắt kịp thời để có những định hướng và giải pháp phù hợp, hoàn thiện nền hành chính nhà nước, đáp ứng yêu cầu của sự nghiệp phát triển đất nước. Chất lượng của chính quyền, tính công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình của các cơ quan hành chính nhà nước, của hệ thống chính trị ngày càng trở nên quan trọng để xây dựng niềm tin của công chúng. Việc xây dựng các thể chế chính trị cởi mở hơn và bảo đảm tính công khai, minh bạch, trách nhiệm nhiệm giải trình sẽ ngày càng trở thành yêu cầu quan trọng trước bối cảnh hội nhập và phát triển trong khi các tổ chức quốc tế đánh giá “quản trị công xếp hạng Việt Nam ở mức độ khá thấp trong góc nhìn về trách nhiệm giải trình của nền hành chính”. Trong bối cảnh đó, Văn phòng các Chương trình trọng điểm cấp nhà nước đã tổ chức tuyển chọn đơn vị chủ trì thực hiện đề tài “Công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong tổ chức và 17 LỜI GIỚI THIỆU hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa” và Viện Khoa học Môi trường và Xã hội đã được giao làm đơn vị chủ trì, GS.TS. Phan Trung Lý là chủ nhiệm đề tài. Kết quả nghiên cứu của đề tài không chỉ làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn, mà còn góp phần thúc đẩy quá trình công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Trên cơ sở các dữ liệu, thông tin, tài liệu, báo cáo tổng hợp của đề tài, Viện Khoa học Môi trường và Xã hội cùng nhóm tác giả đã thực hiện biên soạn cuốn sách chuyên khảo “Công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình của các cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay”. Đây là cuốn sách chuyên khảo trên cả phương diện lý luận và thực tiễn về công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam. Mặc dù đã có rất nhiều cố gắng nhưng cuốn sách này vẫn không tránh khỏi những hạn chế thiếu sót, nhóm tác giả mong nhận được ý kiến đóng góp của bạn đọc để tiếp tục hoàn thiện cuốn sách trong lần xuất bản sau. Hà Nội, ngày 10 tháng 9 năm 2020 PGS.TS. Nguyễn Đức Bách VIỆN TRƯỞNG VIỆN KHOA HỌC MÔI TRƯỜNG VÀ XÃ HỘI 19 LỜI NÓI ĐẦU Công khai (open, public), minh bạch (transparency) và trách nhiệm giải trình (accountability) là những khái niệm, thuật ngữ phổ biến từ lâu ở nhiều quốc gia trên thế giới. Tuy cách thức thực hiện khác nhau nhưng công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình đã xuất hiện rất sớm, ngay từ thời kỳ La Mã. Nhà nước cổ đại đã sử dụng các công cụ này để nắm bắt tường tận những gì diễn ra trong xã hội, kiểm soát xã hội để phục vụ cho việc cai trị của mình. Ngày nay, công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình là yêu cầu cơ bản để quản trị tốt. Đây cũng là xu thế phát triển bền vững tất yếu của bất cứ quốc gia nào trong thế giới hiện đại. Công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình được quy định ngày càng cụ thể và đầy đủ trong pháp luật của nhiều nước trên thế giới. Ở một số quốc gia đã có những đạo luật riêng để điều chỉnh các vấn đề về công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình. Ở Việt Nam, ngay từ khi ra đời, Đảng và Nhà nước ta đã quan tâm đến công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình. Cùng với sự khẳng định quyết tâm “Thực hiện chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của Nhân dân” trong Hiến pháp năm 1946, Đảng và Nhà nước ta đã coi công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình như một yêu cầu không thể thiếu trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước từ trung ương đến cơ sở. Cùng với việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân, yêu cầu 20 CÔNG KHAI, MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH... thực hiện công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình càng có ý nghĩa đặc biệt. Các nội dung của công khai, minh bạch đã được điều chỉnh, càng ngày càng nhiều trong các văn bản pháp luật. Khái niệm công khai, minh bạch được chính thức quy định trong Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005 và được hoàn thiện trong Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018. Theo đó “công khai, minh bạch về tổ chức và hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị là việc công bố cung cấp thông tin, giải trình về tổ chức bộ máy, việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm trong khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, đơn vị” (khoản 4 Điều 3)1. Để cụ thể hóa Hiến pháp năm 2013, công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình cũng được quy định trong Luật Tiếp cận thông tin năm 2016, luật tổ chức của các cơ quan nhà nước và các văn bản pháp luật khác. Có thể thấy rằng, công khai và minh bạch là hai thuật ngữ gắn liền với nhau, tưởng giống nhau nhưng thực chất là hai thuật ngữ khác nhau. Công khai được sử dụng như một hoạt động của chủ thể, đó là hình thức công bố thông tin. Minh bạch là thuật ngữ chỉ trạng thái biểu hiện rõ ràng ra bên ngoài. Công khai là phương thức thực hiện để hướng tới mục đích là sự minh bạch, còn minh bạch không đồng nghĩa với công khai, nhưng nếu muốn đạt được sự minh bạch đòi hỏi cần công khai. Tuy nhiên, việc thực hiện công khai, minh bạch trên thực tế còn nhiều hạn chế, còn mang nặng tính hình thức. Cuốn sách này là sản phẩm của quá trình nghiên cứu nhằm mục đích góp tiếng nói chung, tìm ra các giải pháp hữu hiệu để tăng cường công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong điều kiện mới. Đây là một trong những sản phẩm của Đề tài nghiên cứu 1. Luật này được sửa đổi, bổ sung một số điều bởi Luật Doanh nghiệp năm 2020 (sau đây viết tắt là Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018). 21 LỜI NÓI ĐẦU khoa học cấp Nhà nước ”Công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa”, Mã số KX.01.41/16-20, thuộc Chương trình khoa học và công nghệ “Nghiên cứu những vấn đề trọng yếu về khoa học xã hội nhân văn phục vụ phát triển kinh tế - xã hội”, Mã số KX.01/16-20. Nội dung chủ yếu của cuốn sách tập trung giải quyết những vấn đề lý luận và thực tiễn về công khai, minh bạch; phân tích, đánh giá thực trạng thi hành pháp luật về công khai, minh bạch ở Việt Nam; đề xuất những giải pháp hoàn thiện pháp luật và tổ chức, cũng như điều kiện bảo đảm thực hiện công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình ở Việt Nam. Cuốn sách này được biên soạn ở thời điểm bản lề của thập niên mới với những sự kiện quan trọng quyết định. Nhóm tác giả mong rằng, với những ý tưởng sẵn có, với những vấn đề được đặt ra, với những giải pháp và kiến nghị được đề xuất, cuốn sách này sẽ góp phần tích cực vào việc khẳng định sự cần thiết thực hiện công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình như một yêu cầu không thể thiếu bảo đảm cho sự phát triển bền vững của đất nước. Trân trọng cảm ơn. T/M BAN BIÊN SOẠN Chủ biên GS.TS. Phan Trung Lý 22 DANH MỤC HÌNH Hình 2.1: Thực trạng công khai, minh bạch các ý tưởng, đề xuất hoạch định chính sách 230 Hình 2.2: Công khai dự thảo và báo cáo tổng hợp, đánh giá trong quá trình xây dựng chính sách, pháp luật ở các cấp 231 Hình 2.3: Công khai, minh bạch văn bản quy phạm pháp luật sau khi ban hành 234 Hình 2.4: Thực trạng công khai, minh bạch trong tổ chức bộ máy cơ quan quản lý nhà nước 249 Hình 2.5: Thực trạng công khai, minh bạch trong công tác quản lý cán bộ, công chức, viên chức 254 Hình 2.6: Thực trạng công khai, minh bạch trong hoạt động công vụ của cơ quan hành chính 270 Hình 2.7: Thực trạng công khai, minh bạch trong quản lý tài chính công 285 Hình 2.8: Công khai ngân sách của Việt Nam so với khu vực (OBI 2017) 287 Hình 2.9: Thay đổi về mức độ công khai ngân sách của Việt Nam (OBI 2006-2017) 288 Hình 2.10: Đánh giá của cán bộ, công chức, viên chức về mức độ công khai, minh bạch trong công tác thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan quản lý nhà nước 304 Hình 2.11: Đánh giá của người dân về mức độ công khai, minh bạch báo cáo thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại tố cáo của cơ quan quản lý nhà nước 305 Hình 2.12: Đánh giá của người dân về mức độ công khai, minh bạch các thông tin đất đai 316 23 DANH MỤC HÌNH Hình 2.13: Đánh giá của người dân về mức độ công khai, minh bạch trong lĩnh vực quy hoạch 337 Hình 2.14: Mức độ công khai, minh bạch các dự án đầu tư xây dựng 345 Hình 2.15: Khảo sát cán bộ, công chức, viên chức về công khai, minh bạch trong lĩnh vực hành chính tư pháp 350 Hình 2.16: Khảo sát của người dân về công khai, minh bạch trong lĩnh vực hành chính tư pháp 351 Hình 2.17: Hình thức thực hiện trách nhiệm giải trình trong hoạt động của các cơ quan bộ, ngành 380 Hình 2.18: Tỷ lệ người dân yêu cầu cơ quan quản lý nhà nước thực hiện giải trình trong lĩnh vực đất đai 410 Hình 2.19: Hình thức thực hiện trách nhiệm giải trình trong lĩnh vực đất đai 412 Hình 2.20: Mức độ hài lòng của người dân đối với việc công chức trả lời giải thích thắc mắc trong các lĩnh vực 413 Hình 2.21: Hình thức thực hiện trách nhiệm giải trình của cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực môi trường 421 Hình 2.22: Hình thức thực hiện trách nhiệm giải trình của cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực đầu tư xây dựng 441 Hình 2.23: Mục tiêu của Cổng thông tin quốc gia về giám sát và đánh giá đầu tư 442 Hình 2.24: Khảo sát người dân về yêu cầu thực hiện trách nhiệm giải trình trong lĩnh vực hành chính tư pháp 448 Hình 3.1. Đề xuất quy trình lấy ý kiến cộng đồng 525 24 DANH MỤC BẢNG Bảng 2.1: Đánh giá của người dân về các nội dung chính quyền địa phương thực hiện công khai, minh bạch 249 Bảng 2.2: Đánh giá của cán bộ, công chức về công khai, munh bạch trong hoạt động công chức, công vụ 251 Bảng 2.3: Yêu cầu của người dân đối với chính quyền địa phương thực hiện trách nhiệm giải trình trong lĩnh vực đầu tư công 399 Bảng 2.4: Cơ quan hành chính nhà nước thực hiện trách nhiệm giải trình về hoạt động công vụ trong lĩnh vực đất đai 411 Bảng 2.5: Yêu cầu của người dân với chính quyền địa phương thực hiện trách nhiệm giải trình trong lĩnh vực môi trường 420 Bảng 2.6: Kết quả khảo sát về yêu cầu của người dân với chính quyền địa phương giải trình trong lĩnh vực quy hoạch 429 Bảng 2.7: Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh ở Việt Nam 431 Bảng 2.8: Kết quả khảo sát yêu cầu của người dân với cơ quan hành chính nhà nước giải trình trong lĩnh vực đầu tư xây dựng 438 Bảng 2.9: Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh về đầu tư xây dựng 440 Bảng 2.10: Đánh giá của cán bộ, công chức về sự tác động của tổ chức xã hội đến việc thúc đẩy thực hiện công khai, minh bạch 468 Bảng 2.11: Đánh giá của người dân về sự tác động của tổ chức xã hội đến thúc đẩy công khai, minh bạch 468 25 Chương I NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CÔNG KHAI, MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH I. KHÁI NIỆM VỀ CÔNG KHAI, MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH 1. Công khai, minh bạch 1.1. Khái niệm công khai, minh bạch 1.1.1. Khái niệm công khai (openness) Theo Từ điển tiếng Việt thì công khai “là việc không giữ kín, mà để cho mọi người đều có thể biết”1. Xem xét về thuật ngữ khái niệm “Hán - Việt” này, thì “công” với nghĩa là “chung”, “công cộng” (của xã hội như: “sự việc chung”, “vấn đề chung”, “công việc chung”, “hoạt động chung”... “công” trong khái niệm “công bố” cũng có nghĩa là “chung” - “công cộng”). “Khai” với nghĩa là “mở ra”, “khai mở”... (như “mở ra” cho chủ thể nào đó được biết một vấn đề gì đó, một sự việc nào đó, một hoạt động nào đó, một kết quả nào đó, v.v..). Công khai (openness) là khái niệm phổ biến từ rất sớm ở các quốc gia trên thế giới: Theo Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) thì công khai là việc nhà nước cũng cấp thông tin chính sách đến người dân và doanh nghiệp trên phương diện truyền đạt và trình bày, đồng 1. Viện Ngôn ngữ học (Hoàng Phê Chủ biên): Từ điển tiếng Việt, Nxb. Đà Nẵng, Trung tâm Từ điển học, 2003, tr.208 26 CÔNG KHAI, MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH... thời cơ quan nhà nước tiếp nhận những ý kiến đóng góp của người dân và doanh nghiệp vào xây dựng và thực hiện chính sách1. Bannister và Connolly cho rằng sự công khai liên quan đến các hoạt động giám sát của người dân vào công việc của Chính phủ trong quá trình xây dựng và thực hiện chính sách. Chính phủ cần cung cấp thông tin, trình bày và biện minh cho các quyết định về những chính sách của mình2. Còn theo các tác giả Anamarija Musa, Domagoj Bebíc, Petra Đurman thì công khai liên quan đến việc cung cấp thông tin, giải trình thông tin về xây dựng, thực hiện chính sách trong quá trình quản lý của nhà nước3. Những quy định về công khai được quy định cụ thể trong pháp luật của một số quốc gia như: công khai là hoạt động của cơ quan chính quyền công bố các thông tin, hoặc chuyển các bản sao tài liệu tới người dân;... Việc cung cấp thông tin cho người dân qua phương tiện thông tin (mạng truyền thông);... Về nguyên tắc công khai thông tin: các cơ quan chính quyền phải cung cấp cho công chúng các thông tin thuộc quyền sở hữu và quản lý của cơ quan chính quyền4. Việc công khai hóa các thông tin của cơ quan hành chính là điều kiện thúc đẩy một nền hành chính công bằng và dân chủ, bảo đảm quyền được bàn, được biết của Nhân dân. Công khai thể hiện quyền được yêu cầu 1. OECD: Public Sector Transparency and Openess, Making it Happen Paris: OECD, 2002. 2. Bannister, F., R. Connolly: The Trouble with Transparency: A Critical View of Openness in E- Government. Paper presented at EGPA Annual Confer-ence, Toulouse, France, 7-10 September, 2010. 3. Anamarija Musa, Domagoj Bebić, Petra Đurman: Transparency and Openness in Local Governance: A Case of Croatian Cities, Tạp chí về Lý thuyết và thực hành hành chính công, 2015. 4. Luật Công bố thông tin của cơ quan công quyền Hàn Quốc, http://www. law.go.kr/lsInfoP.dolsiSeq=195063&efYd=20170726#J1:0. 27 Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CÔNG KHAI, MINH BẠCH... cung cấp các văn bản hành chính của người dân, nghĩa vụ cung cấp văn bản hành chính của cơ quan nhà nước1. Mọi công dân và tổ chức có thể có được thông tin của chính quyền phù hợp với pháp luật, từ đó nâng cao tính minh bạch trong hoạt động của chính quyền, thúc đẩy sự quản lý bằng pháp luật và thực thi triệt để chức năng dịch vụ thông tin của chính quyền vì lợi ích và đời sống của đại bộ phận nhân dân và nhằm tác động đến tình hình kinh tế, xã hội. Theo đó, cơ quan nhà nước phải thiết lập những cơ chế toàn diện trong việc công khai thông tin của chính quyền để công bố thông tin của chính quyền một cách kịp thời và chính xác. Bên cạnh những thông tin được các cơ quan nhà nước công bố công khai, cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân có thể gửi đơn yêu cầu cung cấp thông tin2. Ở Việt Nam, trong quản trị nhà nước trước đây, công khai được hiểu một cách đơn giản là công bố thông tin của Nhà nước. Đây cũng là cách hiểu được thể hiện trong định nghĩa pháp lý đầu tiên về sự công khai ở Việt Nam, được nêu trong Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005, theo đó: “Công khai là việc cơ quan, tổ chức, đơn vị công bố, cung cấp thông tin chính thức về văn bản, hoạt động hoặc về nội dung nhất định”3. 1. Luật Công bố thông tin do cơ quan hành chính Nhật Bản năm 1999, sửa đổi lần cuối năm 2008. 2. Nghị định số 492 ngày 17/01/2007 của Hội đồng nhà nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa về các quy định của Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa về việc tiết lộ thông tin của Chính phủ, sửa đổi lần cuối năm 2019, http://www. gov.cn/xxgk/pub/govpublic/tiaoli.html. 3. Theo giải thích từ ngữ được quy định tại khoản 2 Điều 2 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005. Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 cũng có cách hiểu tương tự: “Công khai, minh bạch về tổ chức và hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị là việc công bố, cung cấp thông tin, giải trình về tổ chức bộ máy, việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm trong khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, đơn vị (khoản 4, Điều 3 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018). 28 CÔNG KHAI, MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH... Báo cáo kết quả điều tra tham nhũng ở Việt Nam do Ban Nội chính Trung ương chủ trì thực hiện, công bố năm 2005 đã nhận định, việc xây dựng một xã hội công khai, minh bạch nhằm phòng, chống tham nhũng là một giải pháp hết sức quan trọng. Thể chế hóa đường lối của Đảng, Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005 đã xác định công khai, minh bạch trong hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị là biện pháp quan trọng đầu tiên để ngăn ngừa tham nhũng. Trong thông cáo báo chí tại Hội nghị Đối thoại về phòng, chống tham nhũng lần thứ 3, được tổ chức vào tháng 6/2008 do Văn phòng Ban Chỉ đạo Trung ương về phòng, chống tham nhũng - Thanh tra Chính phủ - Đại sứ quán Thụy Điển tại Việt Nam chủ trì đã kết luận “Công khai và minh bạch là những chìa khóa then chốt nhằm bảo đảm đấu tranh chống tham nhũng thành công”. Trong hoạt động của bộ máy nhà nước, “công khai” nghĩa là mọi hoạt động của nhà nước phải được công bố hoặc phổ biến, truyền tải trên các phương tiện thông tin đại chúng, làm cho mọi người dân có thể tiếp cận được các quyết định của Nhà nước một cách dễ dàng. Trong khoa học pháp lý Việt Nam, công khai cũng được một số tác giả hiểu theo cách tiếp cận tương đối hẹp nêu trên, ví dụ: “Trong hoạt động của bộ máy nhà nước, công khai nghĩa là mọi hoạt động của nhà nước phải được công bố hoặc phổ biến, truyền tải trên các phương tiện thông tin đại chúng, làm cho mọi người dân có thể tiếp cận được các quyết định của Nhà nước một cách dễ dàng”1. 1. Nguyễn Văn Tiếp: Hoàn thiện thể chế về công khai, minh bạch trong quản lý hành chính nhà nước, số 05/2013, Tạp chí Tổ chức Nhà nước. Dẫn theo Đặng Minh Tuấn: Lý luận cơ bản về công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản trị nhà nước và phòng, chống tham nhũng, tham luận tại Hội thảo quốc tế về công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình trong quản trị nhà nước và phòng, chống tham nhũng trên thế giới và ở Việt Nam do Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội phối hợp với Viện Khoa học Môi trường và Xã hội tổ chức, ngày 03/11/2019. 29 Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CÔNG KHAI, MINH BẠCH... Tuy nhiên, cần thấy rằng nội hàm của sự công khai trong quản trị nhà nước theo quan niệm phổ biến trên thế giới được mở rộng hơn so với nhận thức ở Việt Nam, theo đó công khai không chỉ được hiểu là sự mở về thông tin, mà còn bao gồm sự mở cho phép sự tham gia của công dân vào các hoạt động quản trị nhà nước1. Minh chứng là Chính phủ mở (Open Government)2 - một mô hình quản trị công mới đang được cổ vũ mạnh mẽ hiện nay trên thế giới - có nền tảng là bảo đảm sự công khai thông tin và cho phép người dân tham gia vào quản trị nhà nước. Sự công khai trong mô hình chính quyền mở dựa trên các nguyên tắc cơ bản của quản trị nhà nước tốt, đó là minh bạch, có thể tiếp cận và đáp ứng3. Theo nghĩa đó, trong mô hình Chính phủ mở, minh bạch (tuy từ một góc độ nhất định là rộng hơn sự công khai), cũng là một nội dung của công khai4. Từ những quan điểm nêu trên có thể khẳng định: Công khai trong tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước là việc chủ động công bố thông tin về tổ chức và hoạt động công vụ của mình bằng các hình thức khác nhau để người dân có thể tiếp cận được một cách thuận tiện. Nội hàm của khái niệm này bao gồm: Thứ nhất, mọi tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước phải công bố thông tin do mình tạo ra. Các cơ quan hành chính nhà nước được thành lập từ trung ương đến cơ sở tạo thành một chỉnh thể thống nhất, tổ chức theo hệ 1, 4. Đặng Minh Tuấn: Lý luận cơ bản về công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản trị nhà nước và phòng, chống tham nhũng, tham luận tại Hội thảo. 2. Trong bài viết này, cụm từ “Chính phủ” (Government) trong khái niệm “Chính phủ mở” (Open Government) được sử dụng với nghĩa của “Nhà nước”. 3. OECD: Modernising Government: The Way Forward), https://read. oecd-ilibrary.org/governance/modernising-government_9789264010505- en#page2, 29. 30 CÔNG KHAI, MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH... thống thứ bậc và có mối quan hệ chặt chẽ, mật thiết với nhau. Các cơ quan hành chính nhà nước có những chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn riêng biệt theo quy định của pháp luật, thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Một trong những chức năng chủ yếu là cung cấp dịch vụ hành chính (dịch vụ công) cho công dân, tổ chức, doanh nghiệp. Hoạt động này mang tính chất phục vụ Nhân dân nhiều hơn, hiệu quả của hoạt động hành chính xét dưới góc độ cung cấp dịch vụ công được đánh giá bằng mức độ hài lòng của người dân và chất lượng, hiệu quả cung cấp dịch vụ. Nói cách khác, khi chất lượng và hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính được nâng cao thì mức độ hài lòng của Nhân dân cũng tăng lên, điều đó phụ thuộc vào mức độ công khai trong hoạt động hành chính nhà nước. Ngược lại, khi sự công khai không được bảo đảm, quá trình xây dựng thể chế sẽ có chỗ cho hiện tượng “mua, bán chính sách”, thủ tục hành chính không rõ ràng là cơ hội để cán bộ, công chức cơ quan công quyền nhũng nhiễu, hạch sách người dân, là môi trường để những hành vi tham nhũng, tiêu cực nảy sinh. Mọi cơ quan, tổ chức, đơn vị phải công khai hoạt động của mình, trừ nội dung thuộc bí mật Nhà nước, bí mật quốc gia. Việc thực hiện công khai với các thông tin không chỉ cho phép công dân tiếp cận được “được biết” và tạo điều kiện cho công dân góp ý, thảo luận “được bàn”. Như vậy, các cơ quan hành chính nhà nước có trách nhiệm phải thực hiện hoạt động công khai nhằm tạo điều kiện để người dân có thể tiếp cận được với các văn bản và thông tin về tổ chức và hoạt động của mình. Thứ hai, các hình thức công khai đa dạng và phong phú, bao gồm: tổ chức các cuộc họp, hội nghị, niêm yết tại trụ sở làm việc, phát hành ấn phẩm, báo chí, thông tin bằng văn bản, đăng lên trang thông tin điện tử, các phương tiện thông tin đại chúng,... 31 Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CÔNG KHAI, MINH BẠCH... Đối tượng hướng tới của việc thực hiện công khai về tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước là người dân. Với một phạm vi rộng lớn như vậy đòi hỏi các cơ quan hành chính nhà nước phải thực hiện nhiều hình thức công khai khác nhau mới bảo đảm các thông tin được công khai đến với người dân, bảo đảm quyền tiếp cận thông tin và tạo được sự đồng thuận cao. Các hình thức công khai chủ yếu là tổ chức các cuộc họp, hội nghị, niêm yết tại trụ sở làm việc, phát hành ấn phẩm, báo chí, thông tin bằng văn bản, đăng lên trang thông tin điện tử, các phương tiện thông tin đại chúng,... Các cơ quan hành chính nhà nước căn cứ vào điều kiện cụ thể trong thực tiễn cùng với khả năng thực hiện để tiến hành một số hình thức công khai phù hợp, linh hoạt. Thứ ba, trách nhiệm pháp lý của chủ thể công khai thông tin. Vì thông tin do cơ quan hành chính nhà nước tạo ra đều căn cứ vào Hiến pháp và pháp luật, nên việc thực hiện công khai của cơ quan hành chính nhà nước là bảo đảm sự giám sát của Nhân dân “dân kiểm tra”, qua đó kiểm soát quyền lực công của cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ, công chức và người đứng đầu trong thực thi công vụ. Dưới góc độ phòng, chống tham nhũng, công khai là yêu cầu rất quan trọng, trước hết và trực tiếp nhằm mục đích nâng cao hiệu quả phòng, ngừa, phát hiện và xử lý hành vi tham nhũng. Qua đó góp phần bảo đảm kỷ luật, kỷ cương hành chính, nâng cao hiệu quả quản trị nhà nước. Công khai trong tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước sẽ tạo điều kiện để người dân giám sát, phản biện xã hội. 1.1.2. Khái niệm minh bạch (Transparency) Minh bạch là “rõ ràng, rành mạch”1, theo nghĩa này, minh bạch hàm ý là sáng tỏ, rõ ràng, đầy đủ, đúng sự thật. 1. Viện Ngôn ngữ học (Hoàng Phê Chủ biên): Từ điển Tiếng Việt, Sđd, tr.633. 32 CÔNG KHAI, MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH... Minh bạch là khái niệm được các tổ chức phi chính phủ và các tổ chức quốc tế sử dụng vào đầu những năm 1990 của thế kỷ XX. Sự ra đời của Tổ chức Minh bạch quốc tế (Transparency International) và các hoạt động của nó đã giúp định hình khái niệm này và nâng cao nhận thức về nó trong công chúng và giới khoa học. Tổ chức Minh bạch quốc tế được thành lập với mục tiêu góp phần vào công cuộc phòng, chống tham nhũng thông qua các hoạt động đánh giá tác động và hậu quả của tham nhũng đối với công dân ở các quốc gia, từ đó đề xuất thay đổi chính sách các cấp nhằm đấu tranh, phòng, chống tham nhũng. Như vậy, ý tưởng ban đầu của “minh bạch” gắn liền với vấn đề phòng, chống tham nhũng. Minh bạch là việc Chính phủ công khai thông tin về hoạt động, về pháp luật và thể chế cho các chủ thể bên trong và bên ngoài hệ thống chính trị trong nước. Minh bạch được thúc đẩy bởi cơ chế bảo đảm sự công khai thông tin, tự do báo chí, Chính phủ mở, đối thoại công chúng... Các yếu tố này đóng vai trò công khai hóa các thông tin khách quan về Chính phủ1. Trong công tác điều hành của Chính phủ, minh bạch được hiểu là khả năng truy cập thông tin của người dân và người dân hiểu rõ quá trình ra quyết định của Chính phủ. Ví dụ, người dân được tiếp cận thông tin về quy trình quản lý hành chính, được theo dõi các cuộc thảo luận, tranh luận của Quốc hội qua truyền hình, được tiếp cận các báo cáo kiểm toán của Chính phủ, được biết thông tin về tuyển dụng nhân sự cho các cơ quan chính phủ,...2. 1. Đặng Minh Tuấn: Lý luận cơ bản về công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản trị nhà nước và phòng, chống tham nhũng, Tlđd. 2. S. Campo và P. Sundaram: To serve and to reserve: improving public administration in a competitive world, Asian Development Bank, 2000. 33 Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CÔNG KHAI, MINH BẠCH... Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) nhìn nhận minh bạch dưới khía cạnh của kinh tế: Môi trường kinh doanh minh bạch là môi trường trong đó các tác nhân kinh tế có những thông lệ về môi trường kinh doanh các nguồn thông tin cân xứng và không có sự che giấu thông tin. Minh bạch được coi như kết quả của trao đổi thông tin hai chiều giữa một bên là Chính phủ với đối tác khác1. Nghiên cứu của Kaufmann, D. and Kraay, A2 và Finel, Bernard I and Kristin M. Lord3 cho rằng minh bạch không chỉ dừng lại ở số lượng thông tin mà còn ở nội dung, phạm vi, độ chính xác, và kịp thời mà người dân, doanh nghiệp hoặc Chính phủ có thể tiếp cận một cách dễ dàng. Theo R. Smith thì minh bạch là biểu hiện về mặt chất lượng của sự rõ ràng hoặc công khai. Nó cho phép những người quan tâm nhìn thấu qua, dễ dàng cho việc kiểm tra, giám sát, và cho phép hiểu về sự vật và hiện tượng một cách rất dễ dàng4; Tác giả R. Oliver cho rằng minh bạch thể hiện trách nhiệm trong việc chủ động cung cấp thông tin các tổ chức và cơ quan quản lý5. Theo các tác giả Alícia Adserà, Carles Boix, Mark Payne thì việc bảo đảm minh bạch dựa trên 3 yếu tố: thông tin về chính sách pháp luật được công bố công khai; những thay đổi trong luật pháp 1. OECD: Public Sector Transparency and Openess, Making it Happen, Paris: OECD, 2002. 2. Kaufmann, Daniel. and Kraay, Aart: Growth Without Governance, World Bank Policy Research Working Paper 2928, World Bank, 2002. 3. Finel, Bernard I and Kristin M. Lord: The Surprising Logic of Transparency, International Studies Quarterly 43, no. 2, 1999, 315-339. 4. R. Smith: Is transparency is fundamental to quality in healthcare? British Medical Journal, www.bmj.com/talks, 2004. 5. Oliver: What is transparency, The McGraw-Hill Companies, Inc, 2004. 34 CÔNG KHAI, MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH... được thông báo; các quy định hay chính sách pháp luật được thực hiện công bố thống nhất, công bằng thông qua cách thức thích hợp1. Theo Erna Scholtes, minh bạch được hiểu là các thông tin về hoạt động của Chính phủ và các cơ quan trong hệ thống hành chính nhà nước được cung cấp đến nhân dân một cách kịp thời, phù hợp, tin cậy2. Tóm lại, từ góc độ quản trị nhà nước, khái niệm minh bạch hiện nay hàm ý sự công khai thông tin của các chủ thể tham gia vào quản lý xã hội, trong đó đặc biệt là nhà nước nhưng không chỉ giới hạn ở nhà nước. Minh bạch được đặt trong mối quan hệ đối lập với sự “bí mật” trong tổ chức, hoạt động của các chủ thể tham gia vào quản lý xã hội - rộng hơn so với cách tiếp cận lúc đầu chỉ nhấn mạnh đến khía cạnh “tham nhũng”, tức là thu hẹp trong những hành vi khuất tất của các chủ thể công quyền3. Mặc dù hàm chứa nhiều khía cạnh, song minh bạch thường nhấn mạnh đến sự công khai và quyền tiếp cận về thông tin. Đây chính là lý do Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) định nghĩa minh bạch trong quản trị nhà nước là sự công khai và khả năng tiếp cận các dữ liệu và thông tin của chính quyền4. Tổ chức 1. Alícia Adserà, Carles Boix, Mark Payne: Are You Being Served? Political Accoutability and Quality of Government, Journal of Law, Economics & Organization, Oxford University Press, vol. 19, no.2, 2013, http://www. princeton.edu/~cboix/JLEO-paper.pdf. 2. Erna Scholtes: Transparency, symbol of a drifting government, Transatlantic Conference on Transparency Research Utrecht, The Netherlands 8 and 9 June 2012. https://www.oecd.org/gov/open-government.htm. 3. Carolyn Ball: What Is Transparency (2009), 11(4) Public Integrity, 293- 308, https://www.researchgate.net/publication/250174526_What_Is_Transparency, dẫn theo Đặng Minh Tuấn. 4. Https://www.oecd.org/gov/open-government.htm, dẫn theo Đặng Minh Tuấn: Lý luận cơ bản về công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản trị nhà nước và phòng, chống tham nhũng, Tlđd. 35 Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CÔNG KHAI, MINH BẠCH... Thương mại thế giới (WTO) cũng cho rằng việc bảo đảm minh bạch dựa trên 3 yêu cầu chính: công bố tới công chúng các thông tin, quy định, pháp luật và chính sách có liên quan; thông báo đến các bên thứ ba các quy định, pháp luật và sửa đổi có liên quan; và bảo đảm rằng các quy định, pháp luật được quản lý thống nhất, công bằng và hợp lý1. Ở Việt Nam, nhận thức phổ biến cho rằng, so với công khai, khái niệm minh bạch đặt ra yêu cầu cao hơn. Minh bạch không chỉ là công khai mà còn đòi hỏi sự chủ động, trách nhiệm và trung thực trong việc thực hiện công khai. Mặc dù vậy, như đã nêu ở trên, nếu tiếp cận từ quan niệm rộng về sự công khai (trong mô hình chính quyền mở), thì minh bạch cũng là một nội dung của công khai. Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam đề cập tính minh bạch trong đo lường chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh của Việt Nam được hiểu là “khả năng mà doanh nghiệp có thể tiếp cận những kế hoạch của tỉnh và văn bản pháp lý cần thiết cho hoạt động kinh doanh, tính sẵn có của các loại tài liệu, văn bản này; các tài liệu này có được lấy ý kiến đóng góp của doanh nghiệp trước khi ban hành và có thể dự đoán được các tác động trong quá trình triển khai thực hiện các văn bản đó; mức độ truy cập, tiện dụng trang web của tỉnh đối với doanh nghiệp”2. 1. Ana Beller & Danel Kaufmann: Transparenting Transparency’ Initial Empirics and Policy Applications, Bài trình bày tại Hội thảo của IMF về Transparency and Integrity, tổ chức từ ngày 6-7 tháng 7 năm 2005, https://siteresources.worldbank.org/INTWBIGOVANTCOR/Resources/ Transparenting_Transparency171005.pdf, dẫn theo Đặng Minh Tuấn, Tlđd. 2. VCCI: Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh năm 2009: Đánh giá chất lượng điều hành kinh tế để thúc đẩy sự phát triển của kinh tế tư nhân, Báo cáo Nghiên cứu Chính sách-VCCI, 14, 2009. 36 CÔNG KHAI, MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH... Minh bạch nghĩa là không những phải công khai mà còn phải trong sáng, không khuất tất, không rắc rối, không gây khó khăn cho công dân trong tiếp cận thông tin1. Từ những phân tích ở trên, có thể khái quát thành ba cách tiếp cận chính về minh bạch như sau2: Thứ nhất, minh bạch là một công cụ hoặc quy tắc để phòng, chống tham nhũng. Ở cách tiếp cận này, minh bạch có được khi người dân có thông tin, bảo đảm công khai trong ban hành và thực hiện chính sách công. Minh bạch đòi hỏi phải có trách nhiệm giải trình của nhà nước và vì thế nó phải được thể chế hóa thành hệ thống các quy tắc pháp luật quốc tế và quốc gia. Thứ hai, minh bạch là phương thức quản trị mở. Cách tiếp cận này chú trọng đến quy trình quản trị nhà nước. Minh bạch chính là việc tiếp cận và sử dụng dễ dàng các thông tin của các cơ quan nhà nước và tổ chức khác trong xã hội. Quản trị càng mở, thông tin càng dễ tiếp cận thì tính minh bạch càng lớn. Khác với cách tiếp cận thứ nhất coi việc ban hành chính sách công mở là một thành tố của minh bạch, theo cách tiếp cận này, ban hành chính sách công mở có nghĩa tương đương với minh bạch. Thứ ba, minh bạch là một vấn đề phức hợp, đặc biệt liên quan đến phân tích, xây dựng chính sách công. Minh bạch có tính phức hợp bởi vì nó liên quan đến tất cả các vấn đề của quản trị nhà nước, từ chủ thể có quyền quyết định cho đến quy trình ban hành chính sách công. Minh bạch được tạo ra trong việc thiết kế chính sách 1. Nguyễn Văn Tiếc: Hoàn thiện thể chế về công khai, minh bạch trong quản lý hành chính nhà nước, Tạp chí Tổ chức nhà nước, đăng ngày 31/08/2013. 2. Carolyn Ball: What Is Transparency: 11(4) Public Integrity, 293-308, https://www.researchgate.net/publication/250174526_What_Is_Transparency, 2019, dẫn theo Đặng Minh Tuấn, Tlđd. 37 Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CÔNG KHAI, MINH BẠCH... công, là một phần của chính sách công tốt. Thông qua việc phân tích, đánh giá chính sách, các nhà hoạch định chính sách công góp phần tạo lập sự minh bạch. Quan điểm, nhận thức về minh bạch cho thấy, đến nay chưa có khái niệm chung nào về minh bạch, mỗi tổ chức, quốc gia phụ thuộc vào điều kiện xã hội, kinh tế, pháp lý mà có các quan điểm riêng, và thể hiện rõ tính minh bạch trong những vấn đề cụ thể. Trên cơ sở kết quả khảo cứu của đề tài, bối cảnh kinh tế - xã hội và pháp luật của Việt Nam, nhóm tác giả đưa ra quan điểm như sau: Minh bạch trong tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước là việc chủ động công bố thông tin về tổ chức và hoạt động công vụ một cách đầy đủ, rõ ràng để người dân tiếp cận được, hiểu được, đánh giá được tính hiệu quả, hiệu lực của hoạt động nhà nước. Nội hàm khái niệm bao gồm: Thứ nhất, mọi thông tin do cơ quan hành chính nhà nước tạo ra và cung cấp phải bảo đảm tính pháp lý và chịu trách nhiệm pháp lý. Những thông tin mà cơ quan hành chính nhà nước tạo ra và công bố đối với người dân phải bảo đảm tính chính xác, đầy đủ cơ sở pháp lý. Các cơ quan hành chính nhà nước cần phải thực hiện công bố, cung cấp thông tin theo một trình tự, thủ tục nhất định đã được quy định trong luật. Đồng thời, khi các cơ quan hành chính nhà nước không thực hiện đúng theo quy định của pháp luật về công khai thì sẽ phải chịu những hậu quả pháp lý bất lợi (xử lý kỷ luật, vi phạm hành chính, các chế tài hình sự,...) Thứ hai, nội dung thông tin khi cung cấp phải bảo đảm tính đầy đủ, rõ ràng, dễ hiểu và tin cậy. Mọi thông tin mà cơ quan hành chính nước khi cung cấp phải bảo đảm cho mọi đối tượng đều hiểu được những nội dung trong 38 CÔNG KHAI, MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH... thông tin đó, tránh việc mập mờ, không rõ ràng, gây ra nhiều cách hiểu khác nhau, dẫn đến nhiều khó khăn, bất cập trong quá trình thực hiện. Thứ ba, thông tin phải được cung cấp bằng nhiều hình thức khác nhau bảo đảm tính kết nối, xuyên suốt, dễ tiếp cận, dễ sử dụng. Minh bạch không chỉ là làm rõ bằng luật pháp, kế hoạch, quy trình và hành động mà còn để người dân biết tại sao, làm sao, làm gì và mức độ thế nào về hành động của Nhà nước và quyền của người công dân. Lưu ý: “công khai” và “minh bạch” là hai khái niệm khác nhau, nhưng quan hệ mật thiết. Sự khác nhau: “Công khai” chủ yếu phản ánh về “những chủ thể cần và có thể được biết” (về những sự việc, vấn đề, văn bản, hoạt động... nào đó). Còn “minh bạch”, chủ yếu phản ánh về “nội dung những vấn đề, sự việc, văn bản, hoạt động... nào đó, cần đầy đủ, đúng sự thật, rõ ràng...). Sự mật thiết thể hiện: Cụm từ “công khai” thường đi cùng và gắn liền với cụm từ “minh bạch” song “công khai” là việc công bố cái mình có, cái mình tạo ra, còn “minh bạch” với tính chất là một trạng thái để các chủ thể có thể nhận thức đúng bản chất, rõ ràng nhất về một sự vật/vấn đề cụ thể, là việc làm rõ nội dung, hàm ý cái mình có, cái mình tạo ra để các chủ thể hiểu một cách thống nhất, đầy đủ. Nói cách khác, “công khai” là một phương thức để hướng tới sự “minh bạch”. Công khai, minh bạch là một biện pháp hữu hiệu để kiểm soát quyền lực công, ngăn ngừa lạm quyền và là công cụ quan trọng để phòng, chống tham nhũng, tiêu cực trong bộ máy nhà nước, cán bộ, công chức, viên chức và người đứng đầu. Như vậy, có thể hiểu: công khai, minh bạch trong tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước là việc cung cấp thông tin, dữ liệu do mình tạo ra một cách chủ động, đầy đủ và rõ ràng 39 Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CÔNG KHAI, MINH BẠCH... bằng các hình thức khác nhau để dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra, qua đó đánh giá tính hiệu lực, hiệu quả trong thực thi công vụ của cơ quan hành chính nhà nước. 1.2. Chủ thể, đối tượng, phạm vi và nội dung, phương thức của công khai, minh bạch 1.2.1. Chủ thể, đối tượng thực hiện công khai, minh bạch Chủ thể thực hiện công khai, minh bạch trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước là các cơ quan, tổ chức, đơn vị và cá nhân cán bộ, công chức, viên chức đang làm việc ở các cơ quan hành chính nhà nước ở tất cả các cấp. Bên cạnh đó, một số chủ thể khác cũng có thể phải thực hiện công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình khi tham gia các hoạt động phối hợp cùng các cơ quan hành chính nhà nước, ví dụ như các công ty hay tổ chức xã hội sử dụng ngân sách nhà nước để cung cấp một số dịch vụ công. Hiện tại, trong pháp luật Việt Nam, vấn đề công khai, minh bạch được quy định ở nhiều văn bản pháp luật khác nhau, có thể chia thành 3 nhóm chủ thể, bao gồm: Thứ nhất, các cơ quan: bao gồm các cơ quan trong bộ máy nhà nước ở trung ương và địa phương; kể cả các cơ quan hành pháp các cấp. Thứ hai, các tổ chức: bao gồm các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, các tổ chức khác do dân cử có sử dụng ngân sách nhà nước và nguồn đóng góp của Nhân dân. Thứ ba, các đơn vị: bao gồm các các đơn vị kinh tế và các pháp nhân khác. Ngoài ra, Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 còn quy định trách nhiệm của người đứng đầu; người có chức vụ, quyền hạn trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị, gồm các cơ quan hành chính (khoản 1, 2 Điều 12) hoặc được giao thực hiện nhiệm vụ, công vụ và có quyền hạn nhất định trong khi thực hiện nhiệm vụ,... cũng có thể 40 CÔNG KHAI, MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH... xác định là chủ thể có trách nhiệm thực hiện công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình. Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 xác định phạm vi và trách nhiệm cung cấp thông tin. Điều 9 Luật này quy định: cơ quan nhà nước có trách nhiệm cung cấp thông tin do mình tạo ra, trừ trường hợp quy định tại Điều 6 Luật này; đối với trường hợp quy định tại Điều 7 Luật này thì cung cấp thông tin khi có đủ điều kiện theo quy định. Ủy ban nhân dân cấp xã có trách nhiệm cung cấp thông tin do mình tạo ra và thông tin do mình nhận được để trực tiếp thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, trừ trường hợp quy định tại Điều 6 của Luật này... (khoản 1). Cơ quan nhà nước trực tiếp tổ chức thực hiện việc cung cấp thông tin (khoản 2) trừ 9 trường hợp quy định tại khoản 2 Điều 9. 1.2.2. Nội dung, phương thức thực hiện công khai, minh bạch Xét về nội dung, về nguyên tắc, tất cả các vấn đề liên quan đến cơ cấu tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước đều phải công khai, và tương ứng với nó là phải giải trình với các chủ thể liên quan khi cần thiết. Mặc dù vậy, do tính chất của hoạt động quản lý nhà nước nói chung, hoạt động hành chính nói riêng, có những vấn đề các cơ quan nhà nước, cơ quan hành chính nhà nước có thể giữ kín nếu như việc công khai những thông tin đó ảnh hưởng đến an ninh quốc gia, trật tự công cộng, đạo đức của xã hội, quyền và lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân, hoặc đến hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước. Về nội dung cụ thể, mỗi văn bản pháp luật nêu ở mục trên có quy định nội dung công khai, minh bạch khác nhau. Cụ thể, Điều 10 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 quy định nội dung công khai, minh bạch về tổ chức và hoạt động của cơ quan, tổ chức đơn vị như sau: 41 Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CÔNG KHAI, MINH BẠCH... Nhóm thứ nhất, bao gồm: (i) Việc thực hiện chính sách, pháp luật có liên quan đến quyền, lợi ích hợp pháp của cán bộ, công chức, viên chức; người lao động; cán bộ, chiến sĩ trong lực lượng vũ trang và công dân; (ii) Việc bố trí, quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công hoặc kinh phí huy động từ các nguồn hợp pháp khác; (iii) Công tác tổ chức cán bộ của cơ quan, tổ chức, đơn vị; quy tắc ứng xử của người có chức vụ, quyền hạn; (iv) Việc thực hiện chính sách, pháp luật có nội dung không thuộc trường hợp trên mà theo quy định của pháp luật phải công khai, minh bạch. Nhóm thứ hai, bao gồm tất cả các thủ tục hành chính do các cơ quan, tổ chức, đơn vị có quyền và có trách nhiệm thực hiện. Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 quy định 14 loại thông tin phải được công khai rộng rãi (khoản 1 Điều 17). Ngoài thông tin quy định tại khoản 1 Điều này, căn cứ vào điều kiện thực tế, cơ quan nhà nước chủ động công khai thông tin khác do mình tạo ra hoặc nắm giữ (khoản 2 Điều 17). Luật quy định về thông tin công dân được tiếp cận (Điều 5); thông tin công dân không được tiếp cận (Điều 6); thông tin công dân được tiếp cận có điều kiện (Điều 7)... Bên cạnh đó, Điều 9 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 quy định một nguyên tắc chung đó là, cơ quan, tổ chức, đơn vị phải công khai, minh bạch mọi thông tin về tổ chức, hoạt động của mình, trừ những nội dung thuộc bí mật nhà nước, bí mật kinh doanh và nội dung khác không được công khai theo quy định của pháp luật. Thêm vào đó, việc công khai, minh bạch phải bảo đảm chính xác, rõ ràng, đầy đủ, kịp thời theo trình tự, thủ tục do cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền quy định nhưng phải phù hợp với quy định của pháp luật. Phạm vi các vấn đề phải công khai, minh bạch bao gồm: (i) Việc thực hiện chính sách, pháp luật có nội dung liên quan đến quyền, 42 CÔNG KHAI, MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH... lợi ích hợp pháp của cán bộ, công chức, viên chức; người lao động; cán bộ, chiến sĩ trong lực lượng vũ trang và công dân; (ii) Việc bố trí, quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công hoặc kinh phí huy động từ các nguồn hợp pháp khác; (iii) Công tác tổ chức cán bộ của cơ quan, tổ chức, đơn vị; quy tắc ứng xử của người có chức vụ, quyền hạn; (iv) Việc thực hiện chính sách, pháp luật có nội dung không thuộc trường hợp quy định tại các điểm a, b và c khoản này mà theo quy định của pháp luật phải công khai, minh bạch (khoản 1 Điều 10 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018). Ngoài các vấn đề đã nêu, cơ quan, tổ chức, đơn vị trực tiếp giải quyết công việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân khác còn phải công khai, minh bạch về thủ tục hành chính (khoản 2 Điều 10 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018). Việc công khai có thể thực hiện qua những hình thức: (i) Công bố tại cuộc họp của cơ quan, tổ chức, đơn vị; (ii) Niêm yết tại trụ sở của cơ quan, tổ chức, đơn vị; (iii) Thông báo bằng văn bản đến cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có liên quan; (iv) Phát hành ấn phẩm; (v) Thông báo trên phương tiện thông tin đại chúng; (vi) Đăng tải trên cổng thông tin điện tử, trang thông tin điện tử; (vii) Tổ chức họp báo; (viii) Cung cấp thông tin theo yêu cầu của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân (khoản 1 Điều 11 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018). Đối với hình thức họp báo, có thể tổ chức định kỳ hoặc đột xuất đối với vụ việc có liên quan đến tổ chức và hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị mình mà dư luận xã hội quan tâm, trừ trường hợp pháp luật về báo chí có quy định khác (Điều 13 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018). Điều 18 Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 quy định các hình thức, thời điểm công khai thông tin, bao gồm: (i) Đăng tải trên cổng thông tin điện tử, trang thông tin điện tử của cơ quan nhà nước; 43 Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CÔNG KHAI, MINH BẠCH... (ii) Công khai trên phương tiện thông tin đại chúng; (iii) Đăng Công báo; (iv) Niêm yết tại trụ sở cơ quan nhà nước và các địa điểm khác; (v) Thông qua việc tiếp công dân, họp báo, thông cáo báo chí, hoạt động của người phát ngôn của cơ quan nhà nước theo quy định của pháp luật; (vi) Các hình thức khác thuận lợi cho công dân do cơ quan có trách nhiệm công khai thông tin xác định (khoản 1). Trường hợp pháp luật có quy định về hình thức công khai đối với thông tin cụ thể thì áp dụng quy định đó. Trường hợp pháp luật không quy định cụ thể hình thức công khai thông tin thì căn cứ vào điều kiện thực tế, cơ quan nhà nước có trách nhiệm cung cấp thông tin có thể lựa chọn một hoặc một số hình thức công khai thông tin quy định tại khoản 1 Điều 18 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 bảo đảm để công dân tiếp cận được thông tin (khoản 2)... Thời điểm công khai thông tin đối với từng lĩnh vực được thực hiện theo quy định của pháp luật có liên quan; trường hợp pháp luật chưa có quy định thì chậm nhất là 05 ngày làm việc kể từ ngày tạo ra thông tin, cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải công khai thông tin (khoản 4)... Ngoài các cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc khu vực công, Điều 53 Nghị định số 59/2019/NĐ-CP ngày 01/7/2019 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 (Nghị định số 59/2019/NĐ-CP) quy định về thực hiện công khai, minh bạch trong tổ chức và hoạt động của doanh nghiệp, tổ chức khu vực ngoài nhà nước mà có huy động các khoản đóng góp của Nhân dân để hoạt động từ thiện. Theo đó, các chủ thể này, phù hợp với đặc thù trong tổ chức, hoạt động của mình, có trách nhiệm quy định cụ thể hình thức công khai, nội dung, trách nhiệm thực hiện việc công khai, minh bạch trong doanh nghiệp, tổ chức mình. Nội dung công khai, minh bạch bao gồm: a) Việc thực hiện chính sách, pháp luật có nội dung liên quan đến quyền, lợi ích 44 CÔNG KHAI, MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH... hợp pháp của người lao động, thành viên; chế độ lương, thưởng; thời giờ làm việc, thời giờ nghỉ ngơi và các chế độ phúc lợi xã hội khác; quy tắc ứng xử, điều lệ doanh nghiệp, tổ chức; công tác tổ chức, bố trí nhân sự và các nội dung khác phải công khai, minh bạch theo quy định của pháp luật có liên quan. Ngoài ra, còn phải công khai, minh bạch các nội dung sau: quy chế huy động, quản lý, sử dụng các khoản đóng góp để hoạt động từ thiện; quyền lợi và nghĩa vụ của người đóng góp, người được hưởng lợi; mục đích huy động các khoản đóng góp để hoạt động từ thiện; đối tượng, hình thức và mức huy động các khoản đóng góp; kết quả huy động, bao gồm: danh sách các đối tượng đóng góp, tài trợ, hình thức và mức đóng góp, tài trợ của từng đối tượng; kết quả quản lý, sử dụng các khoản huy động vào mục đích từ thiện. Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 đề cập các biện pháp bảo đảm công khai, minh bạch trên cơ sở kế thừa các quy định của Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005, bao gồm: Phát huy vai trò của Nhân dân, của cán bộ, công chức, viên chức, người lao động và của báo chí trong việc bảo đảm công khai, minh bạch bằng quyền yêu cầu cung cấp thông tin (Điều 14); đẩy mạnh cải cách hành chính, ứng dụng khoa học công nghệ trong quản lý (Điều 27, 28); đổi mới phương thức thanh toán bằng việc không dùng tiền mặt là biện pháp tăng cường sự minh bạch trong lĩnh tài chính, ngân sách của cơ quan, đơn vị và các khoản lương, thưởng của cán bộ, công chức, viên chức, người lao động (Điều 29). Đồng thời, quy định chặt chẽ hơn về: nguyên tắc bắt buộc thực hiện công khai, minh bạch (Điều 9); quy định rõ hơn về trách nhiệm thực hiện công khai, minh bạch (Điều 12); quy định thêm hình thức họp báo, phát ngôn và cung cấp thông tin cho báo chí là hình thức bắt buộc (Điều 13). Đặc biệt, Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 đã quy định về 45 Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CÔNG KHAI, MINH BẠCH... chế tài xử lý để bảo đảm công khai, minh bạch: trường hợp phát hiện vi phạm pháp luật về công khai, minh bạch thì phải xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị người có thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật (khoản 2 Điều 12). Đây là điểm mới so với các luật phòng, chống tham nhũng trước đó. Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 quy định về nguyên tắc bảo đảm quyền tiếp cận thông tin như sau: việc cung cấp thông tin phải kịp thời, minh bạch, thuận lợi cho công dân; đúng trình tự, thủ tục theo quy định của pháp luật (khoản 3 Điều 3); quy định về quyền và nghĩa vụ của công dân trong việc tiếp cận thông tin (Điều 8); về phạm vi và trách nhiệm cung cấp thông tin (Điều 9)... 2. Trách nhiệm giải trình 2.1. Khái niệm trách nhiệm giải trình (accountability) Trách nhiệm giải trình có nguồn gốc từ thời cổ đại, ngay trước Công nguyên, trong chế độ nhà nước Athens, nhiều tổ chức đã có những quy định liên quan đến bảo đảm trách nhiệm giải trình. Bất cứ người dân nào cũng có thể đưa ra khiếu nại đối với các hành động sai trái của công chức nhà nước, từ hành vi sai trái cho đến việc các chính sách kém hiệu quả1. Cùng với sự phát triển của lịch sử, trách nhiệm giải trình của nhà nước ngày càng hoàn thiện cùng với sự phát triển của chế độ dân chủ. Theo đó, trách nhiệm giải trình bao gồm ba yếu tố chính: thứ nhất, tính đúng đắn, trung thực bảo đảm rằng các công chức sẽ hành động một cách thích hợp thông qua các cơ chế phòng ngừa và cơ chế loại bỏ (những công chức nào có các hành vi không phù hợp sẽ không còn được tiếp tục nắm giữ quyền 1. Deirdre Dopnysia von Dornum: The straight and Crooked: Legal Accountability in Ancient Greece, Columbia Law Review, 1997, Vol.97, No.5, tr.1484. 46 CÔNG KHAI, MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH... lực); thứ hai, tính minh bạch bảo đảm cho người dân có quyền biết được các công chức của họ đang làm gì, chính sự minh bạch này sẽ tạo động lực cho niềm tin vào chính quyền. Từ minh bạch sẽ dẫn đến lý do thứ ba của trách nhiệm giải trình, đó là tăng cường sự tham gia của người dân vào các hoạt động của chính quyền. Trách nhiệm giải trình được sử dụng rộng rãi trong hành chính công bắt đầu từ những năm 80 của thế kỷ XX xuất phát từ nước Anh với làn sóng, quan điểm quản trị công mới, quản trị tốt. Trách nhiệm giải trình là khái niệm thường được nhắc đến trong phạm trù đạo đức và quản trị; là thuật ngữ dùng trong chính trị và pháp lý. Tuy nhiên, tùy theo hướng tiếp cận, tùy theo góc độ nghiên cứu, tùy theo hệ giá trị nghiên cứu, tùy từng thời điểm... thì trách nhiệm giải trình sẽ có những nội hàm ý nghĩa khác nhau. Từ điển về chính quyền và chính trị Hoa Kỳ giải thích “trách nhiệm giải trình” là: nhiệm vụ mà những người có thẩm quyền phải “trả lời” về những hành vi và hành động của mình với tư cách là công chức đang thi hành công vụ; “trách nhiệm giải trình là phạm vi mà trong đó người phải chịu trách nhiệm với cấp cao hơn - về mặt pháp lý hoặc tổ chức - về những hành động của họ trong xã hội nói chung hoặc trong phạm vi một tổ chức nào đó nói riêng”1. Mark Considine sử dụng thuật ngữ “accountability” để diễn đạt trách nhiệm là nghĩa vụ pháp lý phải tôn trọng những lợi ích hợp pháp của chủ thể khác và sử dụng đúng thẩm quyền trong thực thi công việc2. Tuy nhiên, quan niệm này chưa phản ánh được bản chất của trách nhiệm giải trình mà mới chỉ giải thích được nội dung 1. Jay M. Shafritz: Từ điển về chính quyền và chính trị Hoa Kỳ, Nxb. Chính trị quốc gia, 2002. 2. Mark Considine: The End of the Line? Accountable Governance in the Age of Networks, Partnerships, and Joined‐Up Services, Governance Journal, 2002, Volume 15, Issue 1. 47 Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CÔNG KHAI, MINH BẠCH... của “trách nhiệm” ở khía cạnh tích cực - là nghĩa vụ, hay bổn phận phải thực hiện nghĩa vụ. Theo Jonathan GS Koppell, thuật ngữ “accountability” được hiểu là nghĩa vụ giải thích và biện minh cho những hoạt động hay nói cách khác, đó là trách nhiệm giải trình1. Theo O’Connell, thuật ngữ “accountability” được hiểu là trách nhiệm phải thực hiện các công việc được yêu cầu của công chúng2. Theo Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD), trách nhiệm giải trình là trách nhiệm và nghĩa vụ của chính phủ trong việc thông tin với các công dân về các quyết định ban hành cũng như chịu trách nhiệm về các hoạt động và thực thi quyền lực của chính phủ và các viên chức nhà nước3. Theo Ngân hàng Thế giới (WB), thuật ngữ “trách nhiệm giải trình” hàm ý rằng các thông tin chính xác và dễ tiếp cận là cơ sở để đánh giá xem một công việc có được thực hiện tốt hay không. Trách nhiệm giải trình cũng gồm có các cơ chế khen thưởng, xử phạt đúng đắn để khuyến khích hiệu quả làm việc. Dưới góc nhìn về hiệu quả để giải quyết công việc, trách nhiệm giải trình hàm ý các thông tin chính xác và dễ tiếp cận là cơ sở để đánh giá xem một công việc có được thực hiện tốt hay không. Trách nhiệm giải trình cũng gồm có các cơ chế khen thưởng, xử phạt đúng đắn để khuyến khích hiệu quả làm việc4. Hơn thế, trách nhiệm giải 1. Jonathan GS Koppell: Pathologies of Accountability: ICANN and the Challenge of “Multiple Accountabilities Disorder”, Public Administration Review, 2005, Volume 65, Issue 1. 2. Lenahan O’Connell: Program Accountability as an Emergent Property: The Role of Stakeholders in a Program’s Field, Public Administration Review, 2005, Volume 65, Issue 1. 3. Https://www.oecd.org/gov/open-government.htm. 4. World Bank: Báo cáo phát triển Việt Nam 2010 - Các thể chế hiện đại, 2010, tr.4, http://documents.worldbank.org. 48 CÔNG KHAI, MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH... trình cũng được thừa nhận một cách hợp pháp về các hành động, sản phẩm, các quyết định và chính sách trong lĩnh vực hành chính của một chủ thể tương ứng với vai trò, vị thế mà chủ thể ấy đang nắm giữ. Xét từ phương diện tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước, trách nhiệm giải trình được coi là một trong những hoạt động công vụ cần thực hiện. Theo đó, trách nhiệm giải trình là trách nhiệm và nghĩa vụ của chính quyền trong việc thông tin với các công dân về các quyết định mà chính quyền ban hành, cũng như chịu trách nhiệm về các hoạt động và thực thi quyền lực của chính quyền và các viên chức nhà nước1. Ở Việt Nam, có nhiều quan điểm về trách nhiệm giải trình: Theo Từ điển tiếng Việt “giải trình” là trình bày và giải thích, thuyết minh2; “trách nhiệm” theo nghĩa thứ nhất là phần việc được giao cho hoặc coi như được giao cho, phải bảo đảm làm tròn, nếu kết quả không tốt thì phải gánh chịu phần hậu quả; theo nghĩa thứ hai là sự ràng buộc đối với lời nói, hành vi của mình, bảo đảm đúng đắn, nếu sai trái thì phải gánh chịu phần hậu quả3. Theo tác giả Phạm Duy Nghĩa thì trách nhiệm giải trình trong nền hành chính công là một thuộc tính của người được ủy quyền thực thi công vụ phải có nghĩa vụ giải thích và phải chịu trách nhiệm về những việc mình làm trước người ủy quyền và các bên có liên quan4. Với quan niệm này, có thể thấy trách nhiệm giải trình 1. OECD: Modernising Government: The Way Forward, 2005, https:// read.oecd-ilibrary.org/governance/modernising-government_9789264010505- en#page2. 2, 3. Viện Ngôn ngữ học (Hoàng Phê Chủ biên): Từ điển tiếng Việt, Sđd, tr.388, 1020. 4. Phạm Duy Nghĩa: Trách nhiệm giải trình: vươn tới những chuẩn mực của một nền hành chính phục vụ phát triển, 2015, www.fetp.edu.vn/attachment. 49 Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CÔNG KHAI, MINH BẠCH... được hiểu dưới hai khía cạnh: thứ nhất, trách nhiệm giải trình là nghĩa vụ, bổn phận của người được ủy quyền; thứ hai, trách nhiệm giải trình còn là sự “chịu trách nhiệm” - chịu hậu quả nhất định khi không thực hiện đầy đủ nghĩa vụ, bổn phận của mình. Theo tác giả Nguyễn Quốc Hiệp, “trách nhiệm giải trình là một hoạt động công vụ, là việc cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước chủ động hoặc theo yêu cầu thực hiện cung cấp thông tin đầy đủ, chính xác, kịp thời về quyền, nghĩa vụ, về quá trình thực hiện chức trách, nhiệm vụ được giao”1. Tác giả Đào Trí Úc cho rằng: trách nhiệm giải trình là loại hoạt động quyền lực thể hiện mối liên hệ giữa chủ thể quyền lực với khách thể của nó nhằm theo dõi, kiểm tra quá trình thực hiện các nhiệm vụ, chức năng và thẩm quyền, bảo đảm để khách thể phải nằm trong quỹ đạo của các yêu cầu về quyền lực được xác định trong Hiến pháp, pháp luật và các đòi hỏi khác nhau của chủ thể quyền lực như đường lối, chính sách, đạo đức, tư tưởng2. Tác giả Hà Thị Mai Hiên xem xét trách nhiệm của cơ quan hiến định: “... đó là nghĩa vụ của cơ quan nhà nước ở tầm Hiến pháp có trách nhiệm phải báo cáo, giải thích rõ ràng về những nội dung sự việc và các quyết định thuộc thẩm quyền công vụ của mình trước Nhân dân và trước các chủ thể có thẩm quyền giám sát theo hiến định”3. 1. Nguyễn Quốc Hiệp: Thực hiện trách nhiệm giải trình trong thực thi công vụ nhằm phòng ngừa tham nhũng ở Việt Nam hiện nay, 2015, Đề tài Khoa học cấp Bộ do Viện Khoa học Thanh tra chủ trì. 2. Đào Trí Úc: Giáo trình Nhà nước pháp quyền, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội, 2015. 3. Hà Thị Mai Hiên: Những nội dung cơ bản của Hiến pháp sửa đổi năm 2013 về trách nhiệm giải trình của các cơ quan hiến định và định hướng triển khai thực hiện, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số tháng 6/2014. 50 CÔNG KHAI, MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH... Nếu nhìn nhận vấn đề “trách nhiệm giải trình” từ khía cạnh quyền lực, tính chịu kiểm soát của quyền lực, thì quyền hành pháp cũng chỉ là một bộ phận cấu thành quyền lực nhà nước, do Nhân dân ủy quyền, cũng giống như mọi nhánh quyền lực khác đều phải chịu sự kiểm soát của các nhánh quyền lực nhà nước khác. Điều này đã được khẳng định trong Điều 2 Hiến pháp năm 2013: “quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”. Do vậy, trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính nhà nước là phương tiện, công cụ để “kiểm soát” việc thực hiện quyền lực hành pháp và quyền lực hành chính, để Nhà nước, xã hội, Nhân dân kiểm soát hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, của cán bộ, công chức trong bộ máy đó nhằm bảo đảm, bảo vệ quyền con người, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, của cơ quan, tổ chức, sự trung thực, đúng đắn, công khai, minh bạch, pháp chế, kỷ luật trong hoạt động hành chính nhà nước, để phòng, chống tham nhũng. Bên cạnh đó, khi nghiên cứu về trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính nhà nước, cũng cần thấy rằng, để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn, cơ quan hành chính nhà nước đều ban hành chính sách, các quyết định pháp luật, thực hiện chính sách, quyết định, hành vi, hoạt động luôn tác động tới những đối tượng nhất định. Do đó, cơ quan hành chính phải giải trình trước yêu cầu, đòi hỏi của đối tượng chịu sự tác động này. Thứ nhất, trách nhiệm giải trình là nghĩa vụ cung cấp thông tin, giải thích, trả lời một cách công khai, minh bạch gắn liền với việc nhận trách nhiệm và chịu trách nhiệm của người được ủy quyền đối với người ủy quyền. 51 Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CÔNG KHAI, MINH BẠCH... Theo đó, trách nhiệm giải trình bao gồm bốn khía cạnh: (i) Phản ánh tình trạng năng lực đảm trách một thẩm quyền được ủy nhiệm nào đó gắn với chức năng, nhiệm vụ; (ii) Nghĩa vụ phải giải trình, giải thích với người ủy quyền, cơ quan cấp trên và với xã hội; (iii) Phải chịu trách nhiệm về hành vi của mình, như là hệ quả của việc không thể giải trình hoặc thừa nhận hành vi sai gây ra hậu quả, ví dụ từ chức, bãi miễn...; (iv) Đạo đức của người được ủy quyền phải hành xử cẩn trọng, có trách nhiệm, đúng đắn trong việc sử dụng quyền lực ủy nhiệm. Thứ hai, là phương thức để kiểm soát quyền lực, nhằm góp phần dự báo hành vi, hậu quả và có thể quy kết trách nhiệm người được ủy quyền. Trách nhiệm giải trình không có nghĩa là chờ đến khi hậu quả xảy ra mới suy xét trách nhiệm mà vấn đề là trong quá trình thực thi quyền lực đại diện, người được ủy quyền phải thực hiện trách nhiệm giải trình để người ủy quyền có thể kiểm soát và ngăn chặn kịp thời những tiêu cực có thể xảy ra; đồng thời, nếu để hậu quả xảy ra thì người được ủy quyền phải chịu trách nhiệm. Do đó, suy cho cùng, thông qua yêu cầu người được ủy quyền thực hiện trách nhiệm giải trình, người ủy quyền đã tạo ra được “khả năng quy kết trách nhiệm” đối với người đại diện. Trách nhiệm giải trình chính là một phương thức để kiểm soát quyền lực của Nhân dân giao phó cho Nhà nước có thể bảo đảm trách nhiệm trong thực thi công vụ, khắc phục hành vi, hậu quả. Trong cơ chế quyền lực ủy quyền, quyền lực có nguy cơ bị tha hóa, lạm quyền, thao túng, dẫn đến tham nhũng. Do vậy, người chủ quyền lực phải có các biện pháp để giám sát và kiểm soát quyền lực đó, bảo đảm quyền lực được thực hiện đúng. Trách nhiệm giải trình sẽ đặt ra những yêu cầu đối với bản thân người đại diện (cơ 52 CÔNG KHAI, MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH... quan nhà nước) phải ý thức trách nhiệm, có nghĩa vụ với người chủ quyền lực (Nhân dân) để Nhân dân, cử tri tham gia vào quá trình kiểm soát, phản biện các hoạt động của Nhà nước. Không những thế, thực hiện trách nhiệm giải trình của chính quyền sẽ thúc đẩy những nhận thức và yêu cầu đối với bản thân người dân, cử tri về quyền lợi, nghĩa vụ người chủ quyền lực tham gia vào quá trình giám sát, kiểm soát quyền lực của mình. Người dân thông qua việc thực hiện trách nhiệm giải trình của chính quyền sẽ hình thành “dư luận xã hội” và chính “dư luận xã hội” kết hợp với các chế tài sẽ là công cụ tích cực, quan trọng để thay đổi động cơ của cán bộ, công chức, viên chức trong cơ quan nhà nước làm cho họ không ngừng nâng cao trách nhiệm trong nhiệm vụ được giao, đáp ứng được yêu cầu, nguyện vọng của người dân. Các nghiên cứu trên đã có những quan điểm chung khi nhìn nhận trách nhiệm giải trình là thuật ngữ liên quan tới những nguyện vọng của người dân, người ủy quyền về khả năng chịu trách nhiệm của người được ủy quyền. Mọi sự ủy quyền đều đi đôi với trách nhiệm giải trình. Trách nhiệm giải trình là sự thừa nhận về trách nhiệm đối với mọi hành động, mọi quyết định hay chính sách mà người được ủy quyền đưa ra trong việc lãnh đạo, quản lý và thực hiện công việc, gắn với nghĩa vụ báo cáo, giải thích, biện minh cho những hậu quả gây ra. Nghĩa vụ giải trình được hiểu là thực hiện nghĩa vụ thông tin đầy đủ, nghĩa vụ biện minh cho hành động của người được ủy quyền trong quá khứ, hiện tại hoặc tương lai và chịu đựng sự trừng phạt nếu như gây ra hậu quả tiêu cực. Vì vậy, trách nhiệm giải trình trong tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước được hiểu là việc cơ quan, tổ chức, cán bộ, công chức và người có thẩm quyền có nghĩa vụ cung cấp các thông tin liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cũng kết quả công việc được 53 Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CÔNG KHAI, MINH BẠCH... giao và phải chịu trách nhiệm trước người dân, xã hội và các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan về hoạt động công vụ của mình. Trách nhiệm giải trình là một trong các giá trị cơ bản của nền công vụ ở hầu hết các quốc gia phát triển bên cạnh các giá trị khác như hiệu lực, hiệu quả, minh bạch... Như vậy, có thể thấy các nghiên cứu trong và ngoài nước nêu trên tuy khác nhau về hướng tiếp cận nhưng đều nhìn nhận trách nhiệm giải trình là nghĩa vụ cung cấp thông tin một cách công khai, minh bạch của các cá nhân, cơ quan, tổ chức gắn với vị trí, chức trách của mình. Theo hướng này thì trách nhiệm giải trình cần chú ý tới 3 yếu tố đó là: trách nhiệm cung cấp thông tin; thông tin đó phải được công khai, minh bạch; phải gắn với vị trí, vai trò của chủ thể giải trình. Một hướng tiếp cận khác với trách nhiệm giải trình đó là coi trách nhiệm giải trình như một công cụ, phương thức để kiểm soát quyền lực nhà nước cũng như ngăn chặn các sai phạm của bộ máy nhà nước. Cách hiểu này đã được thể hiện trong nhiều nghiên cứu, nhiều mô hình quản trị tốt trong và ngoài nước. Ví dụ như mô hình “Thành phố minh bạch” của thành phố Martin, Xlôvakia thì trách nhiệm giải trình là một trong những tiêu chí để minh bạch hóa hoạt động của bộ máy hành chính công để chống tham nhũng. CHỐNG THAM NHŨNG = CẠNH TRANH + MINH BẠCH + TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH Ở mô hình này trách nhiệm giải trình được xem là một trong 3 trụ cột chính để ngăn ngừa tham nhũng, là công cụ để kiểm soát hoạt động của Nhà nước nhằm thực hiện đúng chức năng và nhiệm vụ đã được quy định. Cũng coi trách nhiệm giải trình là các quy chuẩn hoạt động của Nhà nước, tác giả Mark Bovens (Trường Quản 54 CÔNG KHAI, MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH... trị Utrecht, Đại học Utrecht, Hà Lan) coi trách nhiệm giải trình là những vấn đề mang tính quy chuẩn; là các tiêu chuẩn để đánh giá cách hành xử của của các chủ thể công quyền; là tiêu chuẩn cần đạt được của tổ chức công hoặc công chức. Trách nhiệm giải trình được thực hiện nhằm kiểm soát, phát hiện, ngăn chặn những tiêu cực có thể xảy ra, đồng thời cũng bao gồm các chế tài xử lý nếu để xảy ra các sai phạm; là quyền lực để giám sát, kiểm tra việc sử dụng quyền lực đã được Nhân dân phó thác, giao cho của các cơ quan nhà nước. Theo tài liệu của Ngân hàng Phát triển châu Á, trách nhiệm giải trình “yêu cầu các quan chức nhà nước phải chịu trách nhiệm về hành động của mình, bao gồm cả hai yếu tố là khả năng giải đáp và chịu trách nhiệm về hậu quả xảy ra”1. Từ cả hai hướng tiếp cận với trách nhiệm giải trình ở trên cho thấy mỗi một hướng tiếp cận đó đều có những ưu điểm, nhược điểm riêng. Nếu tiếp cận trách nhiệm giải trình theo hướng là nghĩa vụ cung cấp thông tin thì ưu điểm của nó là nói ra được bản chất của trách nhiệm giải trình là đáp ứng nhu cầu đòi hỏi được cung cấp thông tin của chủ thể yêu cầu trách nhiệm giải trình. Tuy nhiên, nếu tiếp cận theo hướng này thì hạn chế của nó là nhắc tới các chế tài xử lý đối với những sai phạm trong giải trình. Ngược lại, nếu tiếp cận trách nhiệm giải trình như một công cụ giám sát quyền lực của Nhà nước thì lợi ích đem lại là bảo đảm tính pháp lý, tính răn đe cao tuy nhiên lại chưa nêu được các công việc cụ thể của trách nhiệm giải trình là gì. Do đó, để có thể trả lời được trách nhiệm giải trình là gì, cần nhìn nhận vấn đề này dưới nhiều góc độ khác nhau, gồm cả động cơ cũng như nội dung của giải trình. 1. Mark J. Green, James M. Fallows, David Zwick: Ai chỉ huy Quốc hội (Sự thật về Quốc hội Mỹ) (sách dịch), Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, 2001. 55 Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CÔNG KHAI, MINH BẠCH... Từ những quan điểm nêu trên cho thấy: Trách nhiệm giải trình được hiểu là việc cung cấp, lý giải thông tin một cách đầy đủ, rõ ràng về hoạt động của chủ thể và chịu trách nhiệm về hoạt động đó. Với ý nghĩa đó, trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính nhà nước bao gồm hai nội dung cơ bản đó là việc cung cấp thông tin và lý giải thông tin do mình cung cấp phải gắn với trách nhiệm pháp lý của tổ chức, cá nhân giải trình. Từ quan điểm nhận định nêu trên cho thấy, nội hàm của trách nhiệm giải trình bao gồm 3 nội dung sau: Thứ nhất, trách nhiệm giải trình là nghĩa vụ cung cấp thông tin Nghĩa vụ cung cấp thông tin là nghĩa vụ của các cơ quan nhà nước, của cán bộ, công chức nhà nước. Tức là chủ thể của trách nhiệm giải trình là các cơ quan nhà nước và đội ngũ cán bộ của các cơ quan đó. Nội dung của các thông tin giải trình liên quan tới công việc, chức năng, nhiệm vụ của các chủ thể giải trình. Việc cung cấp thông tin hướng tới hai đối tượng tương ứng với hai phương thức giải trình là giải trình lên trên và giải trình xuống dưới. Trong đó, trách nhiệm giải trình hướng lên trên tập trung vào việc tuân thủ các quy tắc, các chỉ thị và chỉ đạo đến từ bộ máy nhà nước. Hình thức này sẽ quan tâm nhiều đến việc tuân thủ các quy định; còn trách nhiệm giải trình hướng xuống dưới tập trung vào các kết quả mà một cá nhân hay một cơ quan có nhiệm vụ thực hiện giám sát, có chức năng yêu cầu giải trình đối với các cơ quan nhà nước. Thứ hai, thông tin cung cấp phải đầy đủ, rõ ràng, phù hợp với chức năng nhiệm vụ Để tránh cho việc giải trình sai, giải trình không đúng đối tượng thì trước hết cần phải xác định chức năng, nhiệm vụ của chủ thể cung cấp thông tin; các nội dung nào được phép giải trình và giải 56 CÔNG KHAI, MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH... trình với ai. Việc phân định rõ các yếu tố đó giúp giải trình đúng chức năng, nhiệm vụ, phạm vi cho phép. Thông tin cung cấp trong quá trình giải trình phải phù hợp với yêu cầu giải trình được đưa ra; cách thức truyền tải thông tin phải phù hợp, thuận tiện, khoa học để có thể dễ dàng tiếp cận; thông tin được cung cấp phải bảo đảm tính chân thực, chính xác. Thứ ba, trách nhiệm giải trình gắn với trách nhiệm pháp lý Ở đây, trách nhiệm pháp lý được hiểu theo hai hướng đó là trách nhiệm giải trình của cá nhân, cơ quan, tổ chức được quy định rõ ràng trong các văn bản pháp luật; hai là nếu không thực hiện đúng trách nhiệm giải trình sẽ phải chịu các biện pháp, chế tài xử phạt. 2.2. Chủ thể, nội dung, hình thức của trách nhiệm giải trình 2.2.1. Chủ thể giải trình Chủ thể có trách nhiệm giải trình là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của mình phải làm rõ thông tin, giải thích kịp thời, đầy đủ về quyết định, hành vi của cơ quan trong khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ được giao. Trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước ở đây có thể là trách nhiệm giải trình chính trị hoặc giải trình hành chính và được thực hiện theo hai hình thức: (i) Chủ động giải trình - công khai thông tin và (ii) Giải trình bị động - khi có yêu cầu của tổ chức, công dân. Người giải trình là người đứng đầu cơ quan nhà nước hoặc người được người đứng đầu cơ quan nhà nước ủy quyền thực hiện việc giải trình. Chủ thể yêu cầu giải trình là các tổ chức, công dân. Phạm vi chủ thể thực hiện trách nhiệm giải trình sẽ được xác định tương ứng với từng loại trách nhiệm giải trình. Trong hoạt động của bộ máy công quyền thì trách nhiệm giải trình thuộc về các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền thực thi quyền lực công. Bởi vì, các cơ quan, 57 Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CÔNG KHAI, MINH BẠCH... tổ chức, cá nhân này khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao được sử dụng quyền lực nhà nước và các quyết định được bảo đảm thực hiện bằng cưỡng chế nhà nước. Về tổ chức bộ máy nhà nước, hiện các cơ quan nhà nước được chia một cách tương đối thành ba loại: cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp và cơ quan tư pháp. Đối với cơ quan lập pháp, nguyên tắc chủ đạo chi phối tổ chức và hoạt động đó là chế độ làm việc tập thể và quyết định theo đa số. Ví dụ như ở Quốc hội, các đại biểu Quốc hội dù kiêm nhiệm hay chuyên trách thì đều có tiếng nói như nhau và có quyền biểu quyết như nhau đối với các vấn đề thuộc thẩm quyền của Quốc hội. Đại biểu Quốc hội chỉ phải chịu trách nhiệm giải trình trước cử tri bầu ra mình. Tuy nhiên, các cơ quan giúp việc cho Quốc hội lại được tổ chức như cơ quan hành chính nhà nước, có trật tự, thứ bậc, cấp trên - cấp dưới. Lúc này những nguyên tắc của hoạt động hành chính được áp dụng, theo đó cấp dưới có nghĩa vụ giải trình trước cấp trên về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Đối với cơ quan tư pháp, nguyên tắc chi phối hoạt động của các thẩm phán là độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Tuy nhiên, nguyên tắc này chỉ áp dụng trong việc xét xử một vụ án cụ thể. Hoạt động của cơ quan tư pháp vẫn bao gồm các mảng hoạt động hành chính, do đó, cấp dưới cũng có nghĩa vụ giải trình trước cấp trên về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Đối với các cơ quan trong hệ thống hành pháp (Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, các Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, huyện, xã và các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân), trách nhiệm giải trình cũng được xác định gồm hai nhóm trách nhiệm chủ yếu là: trách nhiệm giải trình chính trị và trách nhiệm giải trình hành chính. Thực tiễn, các hoạt động này được điều chỉnh bởi rất nhiều văn bản pháp luật khác nhau (văn bản quy phạm pháp luật, văn 58 CÔNG KHAI, MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH... bản nội bộ). Tuy nhiên, tùy theo cách thức tổ chức và hoạt động cũng như những đặc điểm riêng của từng cơ quan mà việc thực hiện giải trình được thực hiện theo những cách thức, biện pháp khác nhau và cũng trong từng trường hợp cụ thể mà các cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền là chủ thể giải trình hoặc là chủ thể yêu cầu giải trình. 2.2.2. Hình thức giải trình Trách nhiệm giải trình bao gồm hai nhóm: trách nhiệm giải trình theo chiều dọc và trách nhiệm giải trình theo chiều ngang. Trách nhiệm giải trình theo chiều ngang, đó chính là cơ chế kiềm chế, đối trọng giữa ba nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp. Trách nhiệm giải trình theo chiều dọc, là mối quan hệ giữa công dân và công quyền. Trong đó, công quyền là những người có quyền ra quyết định, nhưng công dân có khả năng gây ảnh hưởng nhất định đến tiến trình ra quyết định đó1. Trách nhiệm giải trình cũng có thể chia thành trách nhiệm giải trình hướng lên trên và trách nhiệm giải trình hướng xuống dưới. Trong đó trách nhiệm giải trình hướng lên trên tập trung vào việc tuân thủ các quy tắc, các chỉ thị và chỉ đạo đến từ bộ máy nhà nước. Hình thức này sẽ quan tâm nhiều đến việc tuân thủ các quy định; còn trách nhiệm giải trình hướng xuống dưới tập trung vào các kết quả mà một cá nhân hay một cơ quan có nhiệm vụ thực hiện. Hình thức này sẽ quan tâm nhiều hơn đến việc phục vụ2. Không đi vào hình thức giải trình theo đối tượng mà tập trung giải trình theo các lĩnh vực thì có thể chia trách nhiệm giải trình 1. OECD: Modernising Government: The Way Forward, https://read. oecd-ilibrary.org/governance/modernising-government_9789264010505- en#page2, 2005. 2. World Bank: Báo cáo phát triển Việt Nam 2010 - Các thể chế hiện đại, Sđd, tr.4. 59 Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CÔNG KHAI, MINH BẠCH... thành 8 loại như sau: trách nhiệm giải trình về đạo đức; trách nhiệm giải trình hành chính; trách nhiệm giải trình chính trị; trách nhiệm giải trình quản lý; trách nhiệm giải trình thị trường; trách nhiệm giải trình tư pháp; trách nhiệm giải trình trước cử tri và trách nhiệm giải trình nghề nghiệp. Trách nhiệm giải trình cũng có thể được chia làm bốn loại, bao gồm: trách nhiệm giải trình về chính trị; trách nhiệm giải trình về hành chính; trách nhiệm giải trình về nghề nghiệp, trách nhiệm giải trình trước xã hội1. Cách phân loại này rất sát với hoạt động quản trị nhà nước, tuy nhiên dường như tác giả khá giới hạn loại trách nhiệm giải trình nhà nước mà lại đồng nhất nó với trách nhiệm giải trình hành chính vốn chỉ là một nội dung trong trách nhiệm giải trình nhà nước, bao gồm: cơ chế giải trình hành chính, cơ chế giải trình trước cơ quan dân cử; cơ chế giải trình tư pháp - một loại giải trình quan trọng trong bộ máy nhà nước. Gắn với mục đích của trách nhiệm giải trình là hướng tới bảo đảm công khai, minh bạch của cả bộ máy nhà nước. Với mục đích như vậy, trách nhiệm giải trình gắn liền với việc công khai, minh bạch trong tổ chức, hoạt động của các cơ quan, tổ chức, đơn vị nhằm hướng đến sự bảo đảm quyền dân chủ trong quản lý nhà nước và bảo đảm để xã hội thực hiện quyền giám sát. Như vây, trách nhiệm của cơ quan nhà nước được thực hiện theo phương thức thực hiện giải trình có thể là chủ động giải trình - công khai thông tin và giải trình bị động - khi có yêu cầu của tổ chức, công dân. Theo đó: (i) Giải trình chủ động là các cơ quan nhà nước chủ động báo cáo, thông tin hoặc chủ động công khai các thông tin liên quan đến hoạt động của mình 1. Ngân hàng Thế giới: Việt Nam 2035: Hướng tới Thịnh vượng, Sáng tạo, Công bằng và Dân chủ, Hà Nội, 2014. 60 CÔNG KHAI, MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH... đến cơ quan, người có thẩm quyền hoặc đối với xã hội. Ví dụ, chủ động công khai các thông tin có liên quan khi ban hành quy định mới, thủ tục mới, chuẩn mực, định mức mới hoặc khi có sự thay đổi trong các quy định, thủ tục, chuẩn mực, định mức đó hoặc khi xảy ra những “sự cố” thuộc trách nhiệm quản lý của mình... Phương thức giải trình này nhằm đề cao trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trước toàn xã hội và thể hiện sự tôn trọng đối với Nhân dân, là người chủ đích thực của quyền lực nhà nước. (ii) Giải trình bị động (giải trình khi được yêu cầu) là việc các cơ quan nhà nước cung cấp thông tin theo yêu cầu của các chủ thể có liên quan để giải trình về hoạt động của các cơ quan, tổ chức, đơn vị mình. Như vậy, khác với giải trình chủ động, giải trình theo yêu cầu được thực hiện khi xuất hiện yêu cầu giải trình của chủ thể có quyền yêu cầu giải trình (có thể xuất phát từ người dân, cơ quan hoặc tổ chức trong xã hội). Trường hợp giải trình theo yêu cầu được thực hiện và tuân thủ theo những quy định chặt chẽ về điều kiện, trình tự, thủ tục yêu cầu, việc thực hiện yêu cầu giải trình. Để phân loại trách nhiệm giải trình cần trả lời được các câu hỏi như: Trách nhiệm giải trình là của ai? Cần giải trình với ai? Giải trình về vấn đề gì? Thực hiện giải trình bằng công cụ nào? Kết quả của giải trình là gì? Chế tài quy định giải trình là gì?... Để trả lời các câu hỏi trên, có thể chia trách nhiệm giải trình theo một số hướng tiếp cận như: Trách nhiệm giải trình về chính trị: đó là trách nhiệm giải trình của mỗi cơ quan, tổ chức nhà nước, mỗi đảng viên trước Đảng Cộng sản Việt Nam. Để bảo đảm chức năng lãnh đạo, Đảng đã thiết lập một hệ thống kiểm tra từ Ủy ban Kiểm tra Trung ương tới Ủy ban kiểm tra các Đảng bộ, Tỉnh ủy, Đảng ủy cơ sở, cơ quan nội chính... Phương thức giải trình chính trị là thông qua các báo cáo về 61 Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CÔNG KHAI, MINH BẠCH... hoạt động của cơ quan, đơn vị tại các kỳ hội nghị; các báo cáo kiểm tra, giám sát cụ thể; chế tài xử lý đối với các vi phạm về trách nhiệm giải trình chính trị là các hình thức kỷ luật Đảng như khiển trách, cảnh cáo, khai trừ... từ đó dẫn tới buộc từ chức hoặc bãi nhiệm chức vụ thông qua các kênh chính thức của cơ quan dân cử hoặc cơ quan hành chính. Ngoài việc đánh giá hiệu quả của trách nhiệm giải trình thông qua các báo cáo trên thì có một tiêu chí để đánh giá trách nhiệm giải trình chính trị đó là uy tín, sức ảnh hưởng của cán bộ, công chức trong lĩnh vực được ủy quyền quản lý thông qua việc lấy phiếu tín nhiệm, đánh giá cán bộ lãnh đạo. Trách nhiệm giải trình hành chính: trong trách nhiệm giải trình hành chính thì có ba hướng giải trình chính đó là trách nhiệm giải trình trước cơ quan dân cử (Quốc hội, Hội đồng nhân dân); trách nhiệm giải trình theo hàng dọc (giữa cấp dưới với cấp trên); trách nhiệm giải trình hàng ngang (giữa cá nhân/tổ chức với các đơn vị khác có chức năng thanh tra, giám sát). Nếu vi phạm các quy định về trách nhiệm giải trình hành chính sẽ phải chịu các chế tài hành chính (như giáng chức, kỷ luật, luân chuyển...) hoặc chế tài pháp lý (buộc thôi việc, đền bù thiệt hại, truy cứu trách nhiệm hình sự...). Trách nhiệm giải trình về nghề nghiệp: trong việc thực hiện thực thi công vụ, cán bộ, công chức không chỉ phải đáp ứng các quy định về mặt pháp luật mà còn chịu sự ràng buộc, tác động của những quy tắc đạo đức nghề nghiệp. Hiện nay, trong một số ngành những chuẩn mực đạo đức đó đôi khi đồng nhất, hòa nhập thành các tiêu chuẩn để đánh giá năng lực công tác, hiệu quả công việc của cán bộ, công chức, viên chức. Để có thể phát huy được trách nhiệm giải trình về nghề nghiệp cần tăng cường tính tự chủ, tự quản của các tổ chức, cơ quan và xem trách nhiệm giải trình nghề nghiệp là một trong những yếu tố bổ trợ cho trách nhiệm giải trình hành chính. 62 CÔNG KHAI, MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH... Trách nhiệm giải trình trước xã hội: để bảo đảm một nền chính trị cởi mở, thúc đẩy sự tham gia của người dân vào quản lý nhà nước thì cần huy động sự giám sát của người dân, của các tổ chức xã hội, của các cơ quan báo chí... Cần phải thực hiện trách nhiệm giải trình trước xã hội vì Nhân dân, các tổ chức xã hội... không chỉ là đối tượng quản lý của Nhà nước mà cũng là chủ thể của quản lý xã hội; hơn nữa để các chính sách công đạt được hiệu quả cần phải có sự đồng thuận, ủng hộ, chia sẻ của người dân... Pháp luật quy định về trách nhiệm giải trình xã hội trên thực tế không chặt chẽ chi tiết như trách nhiệm giải trình hành chính hay chính trị, đồng thời việc vận dụng nó vào thực tế lại tùy thuộc vào quan điểm lãnh đạo, vào tình hình của các ngành, các địa phương. Trách nhiệm giải trình xã hội không dẫn tới trách nhiệm pháp lý song lại có khả năng tác động, lan truyền, gây sức ép xã hội khiến cho các cơ quan hành chính phải ghi nhận, giải quyết... 2.2.3. Nội dung thực hiện giải trình Nội dung giải trình là những thông tin hoặc vấn đề cụ thể mà các chủ thể có trách nhiệm giải trình phải chuẩn bị và trả lời với cơ quan quyền lực, cơ quan quản lý cấp trên hoặc với các đối tượng quản lý có liên quan (tổ chức, công dân). Hay nói cách khác, nội dung giải trình của cơ quan nhà nước là các thông tin có liên quan đến quyết định, hành vi của “mình” trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ được giao mà theo quy định của pháp luật phải giải trình hoặc khi có yêu cầu của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân bị tác động trực tiếp bởi quyết định, hành vi đó. Đối với những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền giải quyết/quản lý, Thủ tướng, Bộ trưởng thực hiện chế độ báo cáo trước Nhân dân thông qua các phương tiện thông tin đại chúng. 63 Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CÔNG KHAI, MINH BẠCH... Xác định nội dung, trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước cần phải căn cứ vào quy định của pháp luật về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm cơ quan đó và của đội ngũ, cán bộ, công chức. Luật Cán bộ, công chức năm 2018, sửa đổi, bổ sung năm 2019 đưa ra những quy định chung nhất về nhiệm vụ, công vụ cũng như những nghĩa vụ của cán bộ, công chức trong việc thực thi nhiệm vụ, công vụ. Trên cơ sở những quy định chung đó, trong từng lĩnh vực sẽ có những quy định cụ thể trong nội quy, quy chế của cơ quan, tổ chức, đơn vị về nhiệm vụ, công vụ của cán bộ, công chức trong từng vị trí, chức danh cụ thể. Ví dụ: (i) Theo quy định tại khoản 1, 2 Điều 82 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, sửa đổi, bổ sung năm 2020 thì tại phiên họp Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội có quyền yêu cầu thành viên Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán Nhà nước và cá nhân hữu quan giải trình về những vấn đề thuộc lĩnh vực Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội phụ trách. Người được yêu cầu giải trình có trách nhiệm báo cáo, giải trình tại phiên họp của Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội. (ii) Theo quy định tại Điều 29 và 34 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2019 thì Thủ tướng Chính phủ thực hiện báo cáo công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; giải trình, trả lời chất vấn trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, trường hợp vắng mặt thì ủy quyền cho Phó Thủ tướng Chính phủ thực hiện. Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với tư cách là người đứng đầu Bộ, cơ quan ngang bộ giải trình về những vấn đề Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội quan tâm; trả lời chất vấn của đại biểu Quốc hội, kiến nghị của cử tri, kiến nghị của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội về những vấn đề thuộc trách nhiệm quản lý. 64 CÔNG KHAI, MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH... Cụ thể, theo quy định tại Điều 3 Nghị định số 59/2019/NĐ-CP ngày 01/7/2019 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 thì nội dung giải trình gồm: (i) Cơ sở pháp lý của việc ban hành quyết định, thực hiện hành vi; (ii) Thẩm quyền ban hành quyết định, thực hiện hành vi; (iii) Trình tự, thủ tục ban hành quyết định, thực hiện hành vi và (iv) Nội dung của quyết định, hành vi. Điều kiện tiếp nhận yêu cầu giải trình: (i) Cá nhân yêu cầu giải trình có năng lực hành vi dân sự đầy đủ hoặc có người đại diện theo quy định của pháp luật; cơ quan, tổ chức, đơn vị yêu cầu giải trình có người đại diện hợp pháp của cơ quan, tổ chức, đơn vị mình; (ii) Quyết định, hành vi của cơ quan, tổ chức, đơn vị được yêu cầu giải trình tác động trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có yêu cầu giải trình (Điều 4 Nghị định số 59/2019/NĐ-CP). Những trường hợp được từ chối yêu cầu giải trình: (i) Không đủ điều kiện tiếp nhận yêu cầu giải trình được quy định tại Điều 4 của Nghị định số 59/2019/NĐ-CP; (ii) Nội dung yêu cầu giải trình thuộc trường hợp quy định tại Điều 6 của Nghị định số 59/2019/NĐ-CP, nội dung đã được giải trình hoặc đã được cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền thụ lý giải quyết, trừ trường hợp người yêu cầu có lý do chính đáng; (iii) Người yêu cầu giải trình đang trong tình trạng không làm chủ được hành vi do dùng chất kích thích hoặc có hành vi gây rối trật tự, đe dọa, xúc phạm danh dự, nhân phẩm của người tiếp nhận yêu cầu giải trình; (iv) Người được ủy quyền, người đại diện không có giấy tờ hợp pháp theo quy định của pháp luật (Điều 5 Nghị định số 59/2019/NĐ-CP). Những nội dung không thuộc phạm vi giải trình: (i) Nội dung thuộc bí mật nhà nước, bí mật đời sống riêng tư, bí mật cá nhân, 65 Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CÔNG KHAI, MINH BẠCH... bí mật kinh doanh theo quy định của pháp luật; (ii) Nội dung chỉ đạo, điều hành, tổ chức thực hiện nhiệm vụ, công vụ trong nội bộ cơ quan, tổ chức, đơn vị mà chưa ban hành, chưa thực hiện hoặc nội dung chỉ đạo, điều hành của cơ quan cấp trên với cơ quan cấp dưới (Điều 6 Nghị định số 59/2019/NĐ-CP). Trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị trong việc thực hiện trách nhiệm giải trình: (i) Quy định cụ thể việc thực hiện trách nhiệm giải trình trong nội quy, quy chế làm việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị; (ii) Phân công cá nhân hoặc bộ phận có trách nhiệm tiếp nhận yêu cầu giải trình; (iii) Tổ chức, chỉ đạo, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện trách nhiệm giải trình và xử lý vi phạm theo thẩm quyền (Điều 7 Nghị định số 59/2019/NĐ-CP). Quyền và nghĩa vụ của người yêu cầu giải trình: (i) Người yêu cầu giải trình có các quyền sau đây: (a) Tự mình hoặc ủy quyền cho người khác có năng lực hành vi dân sự đầy đủ thực hiện yêu cầu giải trình; (b) Rút một phần hoặc toàn bộ yêu cầu giải trình; (c) Nhận văn bản giải trình của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có trách nhiệm giải trình; (d) Khiếu nại, tố cáo theo quy định của pháp luật; (ii) Người yêu cầu giải trình có các nghĩa vụ sau đây: (a) Nêu rõ họ tên, địa chỉ hoặc xuất trình giấy tờ tùy thân, giấy ủy quyền; (b) Thực hiện đúng trình tự, thủ tục yêu cầu giải trình quy định tại Mục 3 Chương II của Nghị định số 59/2019/NĐ-CP và các quy định khác của pháp luật có liên quan; (c) Trình bày rõ ràng, trung thực, có căn cứ về nội dung yêu cầu giải trình; (d) Cung cấp thông tin, tài liệu có liên quan đến nội dung yêu cầu giải trình (Điều 8 Nghị định số 59/2019/NĐ-CP). Quyền và nghĩa vụ của người thực hiện trách nhiệm giải trình: (i) Người thực hiện trách nhiệm giải trình có các quyền sau đây: (a) Yêu cầu người yêu cầu giải trình cung cấp thông tin, tài liệu 66 CÔNG KHAI, MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH... liên quan đến nội dung yêu cầu giải trình; (b) Hướng dẫn người yêu cầu giải trình thực hiện đúng trình tự, thủ tục quy định tại Mục 3 Chương II của Nghị định số 59/2019/NĐ-CP và các quy định khác của pháp luật có liên quan; (c) Từ chối yêu cầu giải trình trong các trường hợp được quy định tại Điều 5 của Nghị định này; (ii) Người thực hiện trách nhiệm giải trình có các nghĩa vụ sau đây: (a) Tiếp nhận yêu cầu giải trình thuộc thẩm quyền; (b) Hướng dẫn người yêu cầu giải trình thực hiện đứng trình tự, thủ tục quy định tại Mục 3 Chương II của Nghị định số 59/2019/NĐ-CP và các quy định khác của pháp luật có liên quan; (c) Giải quyết yêu cầu giải trình theo đúng trình tự, thủ tục và thời hạn quy định tại Nghị định số 59/2019/NĐ-CP và các quy định khác của pháp luật có liên quan (Điều 9 Nghị định số 59/2019/NĐ-CP). 2.2.4. Trình tự, thủ tục thực hiện việc giải trình Yêu cầu giải trình: Yêu cầu giải trình được thực hiện bằng văn bản hoặc trực tiếp tại cơ quan, tổ chức, đơn vị có trách nhiệm giải trình. Nếu yêu cầu giải trình bằng văn bản thì: (i) Văn bản yêu cầu giải trình phải nêu rõ nội dung yêu cầu giải trình; ghi rõ họ tên, địa chỉ, số điện thoại hoặc địa chỉ thư tín của người yêu cầu giải trình; (ii) Văn bản yêu cầu giải trình phải có chữ ký hoặc điểm chỉ xác nhận của người yêu cầu giải trình. Nếu yêu cầu giải trình trực tiếp thì: (i) Người yêu cầu giải trình trình bày rõ ràng nội dung yêu cầu với người được giao tiếp nhận yêu cầu giải trình (trường hợp nhiều người cùng yêu cầu giải trình về một nội dung thì phải cử người đại diện để trình bày. Việc cử người đại diện được thể hiện bằng văn bản có chữ ký hoặc điểm chỉ của những người yêu cầu giải trình); (ii) Người được giao tiếp nhận yêu cầu giải trình phải thể hiện trung thực nội dung yêu cầu giải trình bằng văn bản; ghi rõ họ tên, địa chỉ, số điện thoại hoặc địa chỉ thư tín của người yêu cầu giải trình; 67 Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CÔNG KHAI, MINH BẠCH... (iii) Người yêu cầu giải trình ký hoặc điểm chỉ xác nhận vào văn bản yêu cầu giải trình (Điều 10 Nghị định số 59/2019/NĐ-CP). Tiếp nhận yêu cầu giải trình: cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có trách nhiệm giải trình tiếp nhận yêu cầu giải trình khi đáp ứng các điều kiện tiếp nhận và không thuộc những trường hợp từ chối yêu cầu giải trình lần lượt quy định tại Điều 4 và Điều 5 của Nghị định số 59/2019/NĐ-CP. Trường hợp yêu cầu giải trình không thuộc trách nhiệm thì người tiếp nhận hướng dẫn người yêu cầu đến cơ quan có thẩm quyền theo quy định của pháp luật. Trường hợp văn bản yêu cầu giải trình không đáp ứng điều kiện quy định tại khoản 2 Điều 10 Nghị định số 59/2019/NĐ-CP thì người tiếp nhận có trách nhiệm hướng dẫn người yêu cầu giải trình bổ sung thông tin, tài liệu. Trường hợp nội dung yêu cầu giải trình đã được giải trình cho người khác trước đó thì cung cấp bản sao văn bản giải trình cho người yêu cấu giải trình.Trong thời hạn 05 ngày làm việc, kể từ ngày tiếp nhận yêu cầu, người giải trình phải thông báo bằng văn bản cho người yêu cầu giải trình về việc giải quyết hoặc không giải quyết và nêu rõ lý do (Điều 11 Nghị định số 59/2019/NĐ-CP). Thực hiện việc giải trình: trong trường hợp yêu cầu giải trình trực tiếp, có nội dung đơn giản, thì việc giải trình có thể thực hiện bằng hình thức trực tiếp. Việc giải trình trực tiếp phải được lập thành biên bản có chữ ký hoặc điểm chỉ của các bên. Trong những trường hợp còn lại thì việc giải trình được thực hiện như sau: (i) Thu thập, xác minh thông tin có liên quan; (ii) Làm việc trực tiếp với người yêu cầu giải trình để làm rõ những nội dung có liên quan khi thấy cần thiết. Nội dung làm việc được lập thành biên bản có chữ ký hoặc điểm chỉ của các bên; (iii) Ban hành văn bản giải trình; (iv) Gửi văn bản giải trình đến người yêu cầu giải trình. Văn bản giải trình phải có các nội dung sau đây: (i) Họ tên, địa chỉ người yêu cầu giải trình; 68 CÔNG KHAI, MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH... (ii) Nội dung yêu cầu giải trình; (iii) Kết quả làm việc trực tiếp với tổ chức, cá nhân (nếu có); (iv) Căn cứ pháp lý thực hiện việc giải trình; (v) Nội dung giải trình cụ thể. Thời hạn thực hiện việc giải trình: thời hạn thực hiện việc giải trình không quá 15 ngày, kể từ ngày ra thông báo tiếp nhận yêu cầu giải trình; trường hợp có nội dung phức tạp thì có thể gia hạn 01 lần; thời gian gia hạn không quá 15 ngày và phải thông báo bằng văn bản đến người yêu cầu giải trình. Thời gian tạm đình chỉ việc giải trình theo quy định tại khoản 1 Điều 14 của Nghị định số 59/2019/NĐ-CP không được tính vào thời hạn thực hiện việc giải trình (Điều 13 Nghị định số 59/2019/NĐ-CP). Tạm đình chỉ, đình chỉ việc giải trình: trong quá trình thực hiện việc giải trình, người thực hiện trách nhiệm giải trình quyết định tạm đình chỉ việc giải trình trong các trường hợp sau đây: (i) Người yêu cầu giải trình là cá nhân đã chết mà chưa xác định được người thừa kế quyền, nghĩa vụ; cơ quan, tổ chức bị chia tách, sáp nhập, giải thể mà chưa có cá nhân, tổ chức kế thừa quyền, nghĩa vụ trong vụ việc yêu cầu giải trình; (ii) Người yêu cầu giải trình là cá nhân mất năng lực hành vi dân sự mà chưa xác định được người đại diện theo pháp luật; (iii) Cá nhân yêu cầu giải trình bị ốm đau hoặc vì lý do khách quan khác mà người thực hiện trách nhiệm giải trình chưa thể thực hiện được việc giải trình. Người thực hiện trách nhiệm giải trình tiếp tục thực hiện việc giải trình khi lý do của việc tạm đình chỉ không còn. Người thực hiện trách nhiệm giải trình quyết định đình chỉ việc giải trình trong các trường hợp sau: (i) Người yêu cầu giải trình là cá nhân đã chết mà không có người thừa kế quyền, nghĩa vụ; cơ quan, tổ chức bị chia tách, sáp nhập, giải thể mà không có cá nhân, tổ chức kế thừa quyền, nghĩa vụ trong vụ việc yêu cầu giải trình; (ii) Người yêu cầu giải trình là cá nhân mất 69 Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CÔNG KHAI, MINH BẠCH... năng lực hành vi dân sự mà không có người đại diện theo pháp luật; (iii) Người yêu cầu giải trình rút toàn bộ yêu cầu giải trình (Điều 14 Nghị định số 59/2019/NĐ-CP). 3. Các cơ quan hành chính ở Việt Nam 3.1. Khái niệm Bộ máy nhà nước thực chất là một tổ chức để triển khai thực thi pháp luật của nhà nước và do đó, tùy thuộc các tư duy về quản lý nhà nước mà có thể có những dạng tổ chức khác nhau. Về nguyên tắc, quyền lực nhà nước bao gồm ba nhóm yếu tố cấu thành là quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Đó là dạng chung nhất tư duy về quyền lực nhà nước. Tuy nhiên, mối quan hệ giữa các tổ chức trong việc thực thi ba nhóm quyền lực này không giống nhau giữa các nước, tùy thuộc vào thể chế chính trị, hình thức chính thể mà có thể ra đời các mô hình phân chia quyền lực nhà nước theo: cứng nhắc, mềm dẻo hay thống nhất tập trung. Bộ máy hành chính nhà nước được hiểu theo hai nghĩa: Theo nghĩa rộng, đó là bộ máy thực thi quyền hành pháp. Tức triển khai tổ chức thực hiện pháp luật; đưa pháp luật vào đời sống. Đây chính là bộ máy đang tồn tại ở rất nhiều nước. Theo nghĩa hẹp, đúng với bộ máy hành chính nhà nước ở Việt Nam. Trong trường hợp này, khi nghiên cứu bộ máy hành chính nhà nước Việt Nam, Hội đồng nhân dân không thuộc phạm trù bộ máy hành chính nhà nước. Điều này cũng chỉ mang tính tương đối. Hiến pháp năm 2013 cũng như các văn bản pháp luật khác đều quy định: “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương”. “Ủy ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân và là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương”. Chính vì vậy, phạm vi hành chính nhà nước chỉ bao gồm Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp. 70 CÔNG KHAI, MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH... Bộ máy hành chính nhà nước là “hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước hợp thành chỉnh thể thống nhất (Chính phủ, các bộ, các cơ quan ngang bộ... và Ủy ban nhân dân các cấp, các sở, phòng,... của Ủy ban nhân dân), có chức năng, nhiệm vụ được pháp luật quy định rõ ràng, được tổ chức theo một trật tự thứ bậc và hoạt động trong mối quan hệ truyền đạt, điều phối, kiểm tra... để thực hiện quyền hành pháp và quản lý, điều hành mọi mặt đời sống xã hội của một quốc gia”1. Như vậy, có thể hiểu một cách chung nhất: ở Việt Nam, cơ quan hành chính nhà nước được hình thành từ các cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp, Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất và là cơ quan chấp hành của Quốc hội, Chính phủ do Quốc hội thành lập, Ủy ban nhân dân là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương và là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, do Hội đồng nhân dân và cơ quan cùng cấp bầu và miễn nhiệm. Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp hợp thành hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, được tổ chức, hoạt động theo những nguyên tắc thống nhất, đồng bộ và có chức năng, nhiệm vụ được pháp luật quy định rõ ràng, được tổ chức theo một trật tự thứ bậc và hoạt động trong mối quan hệ truyền đạt, điều phối, kiểm tra... để thực hiện quyền hành pháp và quản lý, điều hành mọi mặt đời sống xã hội của một quốc gia. 3.2. Đặc điểm, cơ cấu tổ chức của các cơ quan hành chính ở Việt Nam 3.2.1. Đặc điểm của các cơ quan hành chính Thứ nhất, về mục tiêu: Mục tiêu của bộ máy hành chính nhà nước do pháp luật quy định. Tất cả các cơ quan cấu thành bộ máy 1. Đinh Ngọc Hiện (Chủ biên): Thuật ngữ hành chính, Viện Nghiên cứu Khoa học hành chính, Hà Nội, 2020, tr.14. 71 Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CÔNG KHAI, MINH BẠCH... hành chính nhà nước đều hướng đến một mục tiêu chung là thực thi quyền hành pháp, bảo đảm hiệu lực quản lý của Nhà nước trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Tất cả các hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước đều hướng đến các mục tiêu mang tính chính trị của đảng chính trị cầm quyền, hay giai cấp cầm quyền. Đây là sự khác biệt rất cơ bản trong mục tiêu của các cơ quan, tổ chức trong bộ máy hành chính nhà nước nói riêng cũng như bộ máy hành chính nhà nước nói chung. Từ cách tiếp cận này, bộ máy hành chính nhà nước là một thiết chế chính trị - hành chính, là công cụ để thực thi các mục tiêu chính trị của đảng cầm quyền hay giai cấp cầm quyền. Hoạt động quản lý hành chính nhà nước bên cạnh các mục tiêu thực hiện chức năng mang tính quản lý, nó còn phải mang tính phục vụ cho Nhân dân, cho lợi ích chung của cộng đồng, các sản phẩm của quản lý hành chính nhà nước thường không mang tính lợi nhuận, kinh doanh. Thứ hai, về cách thức thành lập hay vị trí pháp lý: Mỗi cơ quan, tổ chức trong bộ máy hành chính nhà nước có một cách thức thành lập riêng trong khuôn khổ quy định của pháp luật. Bộ máy hành chính nhà nước được tổ chức và hoạt động dựa trên các quy định chặt chẽ của pháp luật, các cơ quan, tổ chức trong bộ máy hành chính nhà nước chỉ được thành lập khi có các văn bản quy phạm pháp luật cho phép. Các văn bản pháp luật cho phép thành lập mang lại các địa vị pháp lý khác nhau cho từng cơ quan trong hệ thống tổ chức hành chính nhà nước. Địa vị pháp lý của từng cơ quan được xác định rõ ràng trong các hoạt động của từng cơ quan, tổ chức và của cả bộ máy hành chính nhà nước. Mỗi cơ quan, tổ chức được thành lập để thực hiện một hoặc một nhóm chức năng, nhiệm vụ rõ ràng, không chồng chéo, trùng lắp, bảo đảm tính chất độc lập tương đối và tạo thành chỉnh thể cho bộ máy hành chính nhà nước. 72 CÔNG KHAI, MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH... Thứ ba, về quyền lực - thẩm quyền: Bộ máy hành chính nhà nước được Nhà nước trao cho quyền lực của Nhà nước để thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của mình. Đây là quyền lực đặc biệt của Nhà nước, bắt buộc xã hội và công dân phải thi hành các quyết định trong quản lý hành chính nhà nước. Quyền lực của các cơ quan, tổ chức trong bộ máy hành chính nhà nước được trao mang tính pháp lý, thể hiện qua các dấu hiệu sau: (i) Các cơ quan quản lý hành chính nhà nước có quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật dưới luật buộc các cơ quan cấp dưới trong hệ thống bộ máy hành chính nhà nước, các tổ chức khác trong xã hội, và công dân phải chấp hành, thực hiện; (ii) Quyền kiểm tra việc thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật hoặc thành lập các đoàn kiểm tra, thanh tra việc thực hiện các quyết định quản lý; (iii) Tiến hành các biện pháp giáo dục, thuyết phục, khen thưởng, kỷ luật và cưỡng chế khi cần thiết trong quản lý hành chính nhà nước. Tùy thuộc vào địa vị pháp lý và chức năng, nhiệm vụ, các cơ quan hành chính nhà nước được trao thẩm quyền chung hoặc thẩm quyền riêng để hoạt động. Thẩm quyền chung được trao cho những tổ chức hành chính nhà nước thực hiện chức năng quản lý nhà nước trên những quy mô rộng và nhiều lĩnh vực, vừa mang tính chất ngành, vừa mang tính chất lãnh thổ, ví dụ như Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp. Thẩm quyền riêng được trao cho những tổ chức thực hiện chức năng quản lý hành chính theo ngành hoặc các lĩnh vực cụ thể, ví dụ như các bộ, ngành... Sự phân chia theo ngành, lĩnh vực trong quản lý hành chính nhà nước giúp cho việc thực thi quyền hành pháp của bộ máy hành chính nhà nước được chuyên môn hóa, tuy nhiên, sự phân chia này có thể chỉ là tương đối. 73 Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CÔNG KHAI, MINH BẠCH... Thứ tư, về quy mô hoạt động: Bộ máy hành chính nhà nước là một hệ thống từ trung ương đến địa phương, bảo đảm các chức năng trong quản lý hành chính nhà nước trên tất cả các lĩnh vực được trao. Từng bộ phận cấu thành của hệ thống đảm nhiệm chức năng quản lý nhà nước đối với từng ngành, lĩnh vực hay lãnh thổ cũng là những tổ chức có quy mô rất lớn. Thứ năm, về nguồn lực: Nguồn lực cho hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước được chia thành hai nhóm: (i) Nguồn nhân lực: Đó là con người làm việc trong các cơ quan, tổ chức của bộ máy hành chính nhà nước, họ là người của Nhà nước, được Nhà nước thuê và sử dụng, họ phải tuân thủ theo các quy định của Nhà nước. Mỗi người được trao một nhiệm vụ cụ thể theo từng vị trí, chức vụ. Những người làm việc trong các cơ quan, tổ chức của bộ máy hành chính nhà nước là những người thực thi những công việc đặc biệt: thực thi công vụ, họ được Nhà nước quản lý và sử dụng theo các quy định riêng của pháp luật. (ii) Nguồn tài chính: Nguồn tài chính để cho các tổ chức hành chính nhà nước hoạt động cũng như chi trả lương cho đội ngũ công chức lấy từ ngân sách của nhà nước. Các hoạt động chi tiêu liên quan đến hoạt động quản lý hành chính nhà nước phải tuân thủ theo pháp luật, được kiểm soát chặt chẽ bởi kiểm toán nhà nước. Sự kiểm soát này nhằm bảo đảm cho việc sử dụng ngân sách nhà nước có hiệu quả cao nhất, chống lãng phí, tiêu cực, tham nhũng. 3.2.2. Cơ cấu tổ chức của cơ quan hành chính Bộ máy cơ quan hành chính nhà nước là một bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước Việt Nam. Từ góc độ thẩm quyền, bộ máy cơ quan hành chính nhà nước được chia thành hai bộ phận: Chính phủ ở cấp trung ương và Ủy ban hành chính ở cấp địa phương. 74 CÔNG KHAI, MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH... Thứ nhất, Chính phủ: Chính phủ (còn gọi là Nội các) là một thiết chế vừa mang tính chất chính trị, vừa mang tính chất hành chính nhà nước1. Chính phủ là động lực chính của bộ máy nhà nước hiện đại2. Theo Điều 94 Hiến pháp năm 2013: “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội”. Quy định này kế thừa Hiến pháp năm 1992, sửa đổi, bổ sung năm 2021 (tiếp tục khẳng định Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, là cơ quan chấp hành của Quốc hội), đồng thời bổ sung một nội dung mới, rất quan trọng, đó là Chính phủ thực hiện quyền hành pháp. Quy định này tác động đến vị trí của Chính phủ trong mối quan hệ với các cơ quan quyền lực nhà nước khác và đến việc thực hiện chức năng hành pháp của Chính phủ. Cụ thể, quy định Chính phủ thực hiện quyền hành pháp chính là đề cập việc phân công quyền lực (phân quyền) giữa Chính phủ và các nhánh quyền lực nhà nước khác, theo đó, Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, Chính phủ thực hiện quyền hành pháp, Tòa án nhân dân thực hiện quyền tư pháp. Sự phân công quyền lực này vừa bảo đảm tính thống nhất, vừa bảo đảm tính phối hợp và kiểm soát lẫn nhau, trên cơ sở hướng tới sự cân bằng và bảo đảm sự thông suốt của quyền lực3. Đây được xem như là một bước tiến có tính đột phá trong lịch sử lập hiến ở nước ta, tuy nhiên, việc phân công quyền lực này không được xem là tam quyền phân lập, cân bằng, kiềm chế và đối trọng như trong các nhà nước tư sản. 1, 2, 3. Nguyễn Phước Thọ: Một số điểm mới về vị trí, chức năng của Chính phủ trong Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Cổng thông tin điện tử của Bộ Tư pháp, ngày 10/02/2015, https://moj.gov.vn/qt/ cacchuyenmuc/ctv/news/Pages/nghien-cuu-trao-doi.aspx?ItemID=. 75 Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CÔNG KHAI, MINH BẠCH... Được Hiến pháp trao cho quyền hành pháp, Chính phủ có tính chất, vị trí và chức năng mới - đó là cơ quan thực hiện hành pháp. Điều này mang lại cho Chính phủ một vị thế mới trong bộ máy nhà nước, bảo đảm tính độc lập tương đối hơn trong quan hệ với cơ quan lập pháp và cơ quan tư pháp, từ đó tạo cơ sở tăng cường tính chủ động, linh hoạt và tính sáng tạo của Chính phủ trong hoạt động, đồng thời, thiết lập tiền đề khách quan cho việc Chính phủ có thể kiểm soát đối với cơ quan lập pháp và cơ quan tư pháp1. Ngoài ra, với chức năng thực hiện quyền hành pháp, Chính phủ có khả năng thực hiện hiệu quả hơn việc hoạch định và điều hành chính sách quốc gia, tổ chức thực hiện Hiến pháp và pháp luật để duy trì và bảo vệ trật tự công cộng, bảo vệ lợi ích quốc gia, bảo vệ quyền con người, quyền công dân2. Tuy nhiên, quy định Chính phủ thực hiện quyền hành pháp không có nghĩa là toàn bộ quyền hành pháp được phân công cho Chính phủ đảm nhiệm. Theo Hiến pháp năm 2013, một số quyền hành pháp được phân chia cho Chủ tịch nước. Chủ tịch nước hiện nay được Hiến pháp giao một số quyền hạn thuộc cả về lập pháp, hành pháp, tư pháp, trong đó các quyền thuộc về hành pháp như quyền thay mặt Nhà nước về đối nội và đối ngoại, quyền thống lĩnh các lực lượng vũ trang, quyền ra lệnh tổng động viên, ban bố tình trạng khẩn cấp3... Về mặt lý luận, chức năng hành pháp của Chính phủ được thể hiện qua các hoạt động chủ yếu sau4: (i) Hoạch định và điều hành chính sách quốc gia; (ii) Dự thảo và trình Quốc hội các dự án luật; (iii) Ban hành các kế hoạch, chính sách cụ thể và văn bản dưới 1, 2, 3, 4. Nguyễn Phước Thọ: Một số điểm mới về vị trí, chức năng của Chính phủ trong Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Tlđd. 76 CÔNG KHAI, MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH... luật để các cơ quan hành chính nhà nước thực thi các chủ trương, chính sách và luật đã được Quốc hội thông qua; (iv) Quản lý, điều hành vĩ mô, hướng dẫn, điều hành và giám sát việc thực hiện kế hoạch, chính sách, chủ trương; (v) Thiết lập trật tự công (trật tự hành chính) trên cơ sở các quy định của luật; (vi) Phát hiện, điều tra, xử lý vi phạm theo thẩm quyền hoặc/và yêu cầu Tòa án xét xử theo trình tự thủ tục tư pháp. Về mặt pháp lý, Điều 96 Hiến pháp năm 2013 đã quy định khái quát các nhiệm vụ, quyền hạn quan trọng của Chính phủ bao gồm: tổ chức thi hành Hiến pháp và luật, nghị quyết của Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn; thi hành các biện pháp cần thiết khác để bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm tính mạng, tài sản của Nhân dân. Bên cạnh quyền trình dự án luật, Điều 100 Hiến pháp năm 2013 đã bổ sung quyền ban hành văn bản pháp quy của Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ như một nhiệm vụ, quyền hạn độc lập của chức năng hành pháp: “Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, kiểm tra việc thi hành các văn bản đó và xử lý các văn bản trái pháp luật theo quy định của luật”. Theo Hiến pháp năm 2013, Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Điều đó có nghĩa là Chính phủ nắm quyền thống nhất quản lý điều hành các mặt đời sống kinh tế - xã hội của đất nước, trước hết là quyết định những vấn đề về chủ trương, cơ chế, chính sách, thể chế quản lý hành chính nhà nước. Có vị trí cao nhất nước về mặt quản 77 Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CÔNG KHAI, MINH BẠCH... lý hành chính, nên chức năng hành chính của Chính phủ phải bao quát toàn bộ các công việc quản lý hành chính nhà nước của đất nước, của cả bộ máy nhà nước và hệ thống chính trị. Các quyết định của Chính phủ phải được tất cả các cơ quan, tổ chức trong xã hội, trong hệ thống chính trị, bộ máy nhà nước tôn trọng và chấp hành nghiêm túc1. Mặc dù quy định nêu trên kế thừa Hiến pháp năm 1992, sửa đổi, bổ sung năm 2021 nhưng được đưa lên vị trí đầu tiên trong nội dung quy định của Hiến pháp về tính chất, vị trí, chức năng của Chính phủ. Đây là sự kế thừa kỹ thuật lập hiến của Hiến pháp năm 1946, bảo đảm sự đồng bộ, lôgíc với quy định về Quốc hội (là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam) và về Tòa án nhân dân (Tòa án nhân dân tối cao là cơ quan xét xử cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam)2. Việc điều chỉnh về mặt kỹ thuật lập hiến này cho thấy, so với các Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992, sửa đổi, bổ sung năm 2021, Hiến pháp năm 2013 đã nhấn mạnh và đề cao tính chất, vị trí, chức năng của Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Điều này có ý nghĩa quan trọng, ít nhất là trên 4 khía cạnh sau đây3: (i) Định hình rõ hơn việc phân công quyền lực giữa Chính phủ, Quốc hội và Tòa án nhân dân tối cao. Theo đó, ngoài việc phân công thực hiện quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp lần lượt cho Quốc hội, Chính phủ và Tòa án nhân dân tối cao thì giữa 3 cơ quan này còn còn có sự phân biệt rất rõ về tính chất, có vị 1, 2, 3. Nguyễn Phước Thọ: Một số điểm mới về vị trí, chức năng của Chính phủ trong Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Tlđd. 78 CÔNG KHAI, MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH... trí ngang nhau: Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, Tòa án nhân dân tối cao là cơ quan xét xử cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; (ii) Việc phân định rõ ràng hơn trên đây về tính chất, vị trí trong phân công quyền lực tạo cho Chính phủ có vị trí độc lập hơn, do vậy sẽ chủ động, linh hoạt và sáng tạo hơn trong hoạt động. Qua đó, Hiến pháp năm 2013 đã đề cao tính hành động, tính chủ động, linh hoạt, sáng tạo trong tổ chức thực thi chức năng, thẩm quyền của Chính phủ. Đây chính là cơ sở Hiến định xác lập vai trò kiến tạo phát triển của Chính phủ. (iii) Tạo cơ sở hiến định bảo đảm tính trật tự của hệ thống hành chính nhà nước, bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính quốc gia, tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính. Với tính chất và vị trí là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Chính phủ là thiết chế có thẩm quyền hành chính cao nhất không chỉ đối với hệ thống hành chính nhà nước mà còn đối với cả hệ thống chính trị. Chính phủ có chức năng quản lý nhà nước thống nhất đối với tất cả các lĩnh vực đời sống kinh tế - xã hội của đất nước; quản lý thống nhất nền hành chính quốc gia. Tính chất hành chính nhà nước cao nhất của Chính phủ chi phối không những mối quan hệ của Chính phủ với hệ thống hành chính mà còn các mối quan hệ giữa Chính phủ với các cơ quan lập pháp, hành pháp, với các tổ chức trong hệ thống chính trị nói chung. Theo đó, về mặt hành chính nhà nước, Chính phủ có vị trí và thẩm quyền cao nhất, các quyết định của Chính phủ có giá trị trong toàn quốc. Tất cả các cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị, các tổ chức và cá nhân trong xã hội phải tôn trọng và chấp hành. Đồng thời, bảo đảm cho Chính phủ có quyền chủ động, linh hoạt, phát huy tính sáng tạo trong quản lý điều hành.