🔙 Quay lại trang tải sách pdf ebook Cẩm Nang Về Tham Nhũng, Đạo Đức Và Sự Liêm Chính Trong Hành Chính Công Ebooks Nhóm Zalo Chịu trách nhiệm xuất bản GIÁM ĐỐC - TỔNG BIÊN TẬP PGS.TS. PHẠM MINH TUẤN Chịu trách nhiệm n i dung ỦY VIÊN HỘI ĐỒNG BIÊN TẬP - XUẤT BẢN TS. VÕ VĂN BÉ Biên tập n i dung: ThS. PHẠM THỊ KIM HUẾ ThS. NGUYỄN THỊ HẢI BÌNH ThS. NGUYỄN MINH HUỆ ThS. NGUYỄN TRƯỜNG TAM ThS. NGUYỄN VIỆT HÀ Trình bày bìa: ĐƯỜNG HỒNG MAI Chế bản vi tính: NGUYỄN THU THẢO Đọc sách mẫu: NGUYỄN MINH HUỆ NGUYỄN TRƯỜNG TAM TRẦN PHAN BÍCH LIỄU _______________________________________________ Số đăng ký kế hoạch xuất bản: 2650-2022/CXBIPH/5-106/CTQG. Số quyết định xuất bản: 1535-QĐ/NXBCTQG, ngày 09/8/2022. Nộp lưu chiểu: tháng 8 năm 2022. Mã ISBN: 978-604-57-7933-0. 2 Cẩm nang ELGAR trong quản lý và hành chính công Bộ sách cẩm nang này cung cấp cái nhìn tổng quan về các nghiên cứu gần đây trong quản lý và hành chính công, đóng vai trò như một hướng dẫn cụ thể về lĩnh vực này. Tổng hợp các phương pháp nghiên cứu trong và ngoài nước về hành chính công, các lý thuyết về quản lý và hành chính công, và sự phát triển công nghệ trong quản lý và hành chính công, bộ sách cẩm nang đã mang tới những sản phẩm có tầm ảnh hưởng và ý nghĩa lâu dài. Mỗi cẩm nang bao gồm các nghiên cứu nguyên bản của các tác giả ưu tú, được chọn lọc bởi biên tập viên uy tín được quốc tế công nhận là học giả hàng đầu trong lĩnh vực này. Với cách tiếp cận quốc tế, những cuốn cẩm nang này đóng vai trò như một tài liệu tham khảo cần thiết cho tất cả các nhà nghiên cứu, học viên ngành quản lý và hành chính công, trọng tâm vào việc mở rộng các vấn đề gây tranh cãi hiện nay, cũng như gợi mở hướng nghiên cứu trong tương lai. © Adam Graycar 2020 HANDBOOK ON CORRUPTION, ETHICS AND INTEGRITY IN PUBLIC ADMINISTRATION Copyright © Adam Graycar, 2020 All rights reserved. No part of this publication may be reproduced, stored in a retrieval system or transmitted in any form or by any means, electronic, mechanical or photocopying, recording, or otherwise without the prior permission of the publisher. Published by Edward Elgar Publishing Limited, The Lypiatts, 15 Lansdown Road, Cheltenham, Glos GL50 2JA, UK Edward Elgar Publishing, Inc., William Pratt House, 9 Dewey Court, Northampton, Massachusetts 01060, USA A catalogue record for this book is available from the British Library Library of Congress Control Number: 2020938632 This book is available electronically in the Social and Political Science subject collection http://dx.doi.org/10.4337/9781789900910 ISBN 978 1 78990 090 3 (Cased) ISBN 978 1 78990 091 0 (eBook) CẨM NANG VỀ THAM NHŨNG, ĐẠO ĐỨC VÀ SỰ LIÊM CHÍNH TRONG HÀNH CHÍNH CÔNG Bản quyền tiếng Anh © Adam Graycar, 2020 Bản quyền tiếng Việt © Nhà xuất bản Chính trị quốc gia Sự thật, 2021. Không một phần nào của ấn phẩm này được sao chép, được lưu trữ trong hệ thống truy xuất, hoặc được truyền đi, dưới bất kỳ hình thức nào hoặc bằng bất kỳ phương tiện nào, điện tử, cơ học, sao chép, ghi âm hoặc bằng cách khác, mà không có sự cho phép trước của Nhà xuất bản Chính trị quốc gia Sự thật. LỜI NHÀ XUẤT BẢN Tham nhũng là một hiện tượng tồn tại tất yếu khách quan trong xã hội có phân chia giai cấp, có nhà nước; là một vấn đề lớn và phức tạp liên quan đến các yếu tố chính trị, kinh tế - xã hội và văn hóa. Tham nhũng gây thiệt hại lớn cho nền kinh tế của đất nước, làm tăng chi phí cung ứng hàng hóa và dịch vụ, làm xói mòn lòng tin của người dân và doanh nghiệp vào nhà nước. Về bản chất, tham nhũng liên quan đến các giao dịch và sử dụng quyền lực làm sai lệch kết quả để đổi lấy lợi ích cá nhân. Hậu quả của tham nhũng là quản lý công và hành chính công kém hiệu quả, các giá trị công bị ảnh hưởng. Tham nhũng còn làm suy thoái đạo đức, lối sống của không ít cán bộ, công chức trong bộ máy nhà nước; đồng thời làm cho bộ máy nhà nước hoạt động kém hiệu lực, hiệu quả, thậm chí làm “mục ruỗng” bộ máy nhà nước, đe dọa sự tồn vong của đất nước, của chế độ. Trong những năm gần đây, những nỗ lực chống tham nhũng của các quốc gia, trong đó có Việt Nam đã gia tăng mạnh mẽ. Do đó, việc kết hợp hiệu lực, hiệu quả trong cung ứng dịch vụ công và tăng cường đạo đức, liêm chính, trách nhiệm giải trình được coi là cách tiếp cận phù hợp để ngăn chặn tham nhũng, cải thiện nền hành chính công; thể hiện tầm nhìn mới trong cuộc chiến chống tham nhũng. Nhằm giúp các nhà hoạch định chính sách, các nhà lãnh đạo, quản lý và đông đảo bạn đọc quan tâm đến công tác phòng, chống tham nhũng cũng như vấn đề đạo đức và sự liêm chính trong hành chính công của cán bộ, công chức có thêm tài liệu tham khảo, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia Sự thật xuất bản cuốn sách Cẩm nang về tham nhũng, đạo đức và sự liêm chính trong hành chính công 6 Cẩm nang về tham nhũng, đạo đức và sự liêm chính trong hành chính công (Handbook on Corruption, Ethics and Integrity in Public Administration) do Adam Graycar chủ biên. Cuốn sách được dịch từ nguyên bản tiếng Anh do Nhà xuất bản Edward Elgar Ltd. ấn hành năm 2020. Kết cấu nội dung cuốn sách gồm bốn phần chính: Phần I: Hành chính công và nhược điểm; Phần II: Tham nhũng trong các lĩnh vực; Phần III: Các nghiên cứu tình huống trên thế giới; Phần IV: Ứng phó với tham nhũng trong hành chính công. Đây là cuốn sách do nhiều học giả nước ngoài viết, đề cập một vấn đề lớn và phức tạp, có nhiều nội dung tham khảo tốt, nhưng có một số nội dung đề cập trong cuốn sách là quan điểm riêng của các tác giả cần được nghiên cứu, trao đổi thêm trong điều kiện nước ta. Tôn trọng ý kiến tác giả và để bạn đọc thuận tiện tham khảo, chúng tôi cố gắng giữ tinh thần của nguyên bản và khẳng định những ý kiến đó không phản ánh quan điểm của Nhà xuất bản Chính trị quốc gia Sự thật. Xin giới thiệu cuốn sách với bạn đọc. Tháng 11 năm 2021 NHÀ XUẤT BẢN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA SỰ THẬT MỤC LỤC CÁC CỘNG TÁC VIÊN 10 LỜI CẢM ƠN 21 1. Tham nhũng và hành chính công - Adam Graycar 23 PHẦN I: HÀNH CHÍNH CÔNG VÀ NHƯỢC ĐIỂM 43 2. Xu hướng và nhân tố tác động đến hành chính công trong thế kỷ XXI - Zeger van der Wal 45 3. Phân loại các khung khổ chống tham nhũng - Jean Patrick Villeneuve, Giulia Mugellini và Marlen Heide 85 4. Phẩm chất và đạo đức trong hành chính công: lãnh đạo theo định hướng tiêu chuẩn đạo đức trong các cơ quan khu vực công - Michael Macaulay 115 5. Chống tham nhũng và sự bất mãn: đổi mới cải cách - Michael Johnston 146 6. Đối phó với mặt trái của hoạch định chính sách: tham nhũng, sự ác ý và sự biến động của các chính sách hỗn hợp - Michael Howlett 172 7. Tham nhũng trong công chức do tội phạm có tổ chức: tìm hiểu các rủi ro và khám phá các giải pháp - Russell G. Smith, Tony Oberman và Georgina Fuller 203 PHẦN II: THAM NHŨNG TRONG CÁC LĨNH VỰC 241 8. Xác định lại các lĩnh vực: một cách tiếp cận tập trung hơn để giải quyết tham nhũng - Mark Pyman 243 9. Tham nhũng và quản lý trong hệ thống y tế - Taryn Vian 279 10. Tham nhũng trong ngành giáo dục - Stephen P. Heyneman 307 8 Cẩm nang về tham nhũng, đạo đức và sự liêm chính trong hành chính công 11. Tham nhũng và quản lý trong chính quyền địa phương - Allan Yates 328 12. Kiềm chế tham nhũng trong quản lý thuế thông qua bản đồ hóa các rủi ro của quy trình kinh doanh - Tuan Minh Le và Beytullah Sarican 360 13. Tham nhũng và quản lý hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường - Rob White 400 14. Nghiên cứu về sự liêm chính của cảnh sát - Sanja Kutnjak Ivković 425 15. Tham nhũng trong tù: một khuôn khổ sinh thái - Andrew Goldsmith 456 16. Tham nhũng trong quản lý biên giới - David Jancsics 489 PHẦN III: CÁC NGHIÊN CỨU TÌNH HUỐNG TRÊN THẾ GIỚI 515 17. Đặc điểm của tham nhũng và công tác chống tham nhũng ở Trung Quốc và Ấn Độ - Lina Vyas và Alfred M. Wu 517 18. Tham nhũng ở Lithuania: giữa thể chế và nhận thức Eglė Butkevičienė, Eglė Vaidelytė và Vaidas Morkevičius 553 19. Quản lý công và tham nhũng: một nghiên cứu tình huống so sánh về các dịch vụ cảnh sát ở Ghana và Uganda - Donna Harris và Mesharch Wa lto Katusiimeh 577 20. Tham nhũng, tội phạm có tổ chức và khu vực công ở Mexico - Bonnie J.Palifka 619 21. Hành chính công và liêm chính ở Nam Phi: trường hợp của Cơ quan công tố quốc gia - Marianne Camerer 653 22. Tham nhũng, đạo đức và liêm chính trong hành chính công ở Ukraine - Thomas H. Speedy Rice, Alora Jiang và Artem Shaipov 685 23. Thanh tẩy và cải cách: một ví dụ của Australia về xây dựng thể chế liêm chính sau tham nhũng có hệ thống - Ken Smith 747 Mục lục 9 24. Tham nhũng và đạo đức trong hành chính công ở Croatia - Gordana Marčetić and Sunčana Roksandić Vidlička 778 25. Công thức chống tham nhũng hiệu quả của Singapore: bài học cho các quốc gia khác - Jon S.T. Quah 810 26. Hà Lan: ấn tượng về tham nhũng ở một quốc gia ít tham nhũng - Willeke Slingerland và Gjalt de Graaf 846 PHẦN IV: ỨNG PHÓ VỚI THAM NHŨNG TRONG HÀNH CHÍNH CÔNG 873 27. Giải pháp nào hiệu quả: kinh nghiệm toàn cầu trong hành chính công - Anga R. Timilsina và Charlene Lui 875 28. Điều chỉnh xung đột lợi ích trong cơ quan công quyền - Elizabeth Dávid-Barrett 908 29. Người tố cáo chống lại tham nhũng thể chế trong hành chính công - Marianna Fotaki 944 30. Các phản ứng mang tính nghiêm trọng đối với tham nhũng - Emile Kolthoff 975 31. Xây dựng các tổ chức có đạo đức: tầm quan trọng của các hệ thống liêm chính của tổ chức - Leo Huberts và André van Montfort 1009 32. Từ chống tham nhũng đến xây dựng liêm chính - Nikolas Kirby 1036 Các cộng tác viên Eglè Butkevičienè là Giáo sư và Phó Trưởng khoa Nghiên cứu của Khoa Khoa học Xã hội, Nghệ thuật và Nhân văn tại Đại học Công nghệ Kaunas. Các vấn đề nghiên cứu mà tác giả quan tâm bao gồm xã hội dân sự, sự tham gia với tư cách công dân và chủ nghĩa tích cực, quản trị công, các giá trị công và đổi mới xã hội. Cô là tác giả của hơn 30 bài báo hoặc chương sách và đồng tác giả của ba cuốn sách. Marianne Camerer là Giảng viên Cao cấp tại Trường Quản trị Công Nelson Mandela, Đại học Cape Town, nơi tác giả đang tham gia giảng dạy về các vấn đề như đạo đức, lãnh đạo công và quản trị công. Tác giả cũng là người đồng sáng lập tổ chức phi chính phủ quốc tế, Global Integrity. Elizabeth Dávid-Barrett là Giáo sư Quản trị công và Liêm chính tại Đại học Sussex và là Giám đốc Trung tâm Nghiên cứu Tham nhũng. Gjalt de Graaf là Giáo sư chính thức về Hành chính Công và Trưởng Khoa Khoa học Chính trị và Hành chính Công tại Vrije Universiteit Amsterdam. Marianna Fotaki là Giáo sư Đạo đức Kinh doanh tại Trường Kinh doanh Đại học Warwick. Tác giả là thành viên Mạng lưới (2014-15) tại Trung tâm Đạo đức, Đại học Harvard. Tác giả đã xuất bản hơn 70 bài báo về giới, bất bình đẳng và thị trường hóa các dịch vụ công trên các tạp chí quốc tế hàng đầu. Các cộng tác viên 11 Georgina Fuller nguyên là nhà phân tích nghiên cứu cấp cao tại Viện Tội phạm học Australia và hiện đang hoàn thành chương trình Tiến sĩ tại Đại học Griffith. Andrew Goldsmith là Giáo sư Tội phạm học Xuất sắc tại Matthew Flinders và là Giám đốc Trung tâm Nghiên cứu và Chính sách Tội phạm, Đại học Flinders, Adelaide, Australia. Các mối quan tâm nghiên cứu của ông bao gồm chính sách trị an, tội phạm có tổ chức, tội phạm mạng và tham nhũng. Adam Graycar (chủ biên) là Giáo sư Chính sách Công tại Đại học Adelaide và Đại học Griffith, Australia. Các vị trí chuyên môn trước đây của ông bao gồm tại Đại học Quốc gia Singapore, Đại học Quốc gia Australia và Rutgers, Đại học Bang New Jersey. Năm 2010, ông thành lập Viện Nghiên cứu xuyên quốc gia về tham nhũng tại Đại học Quốc gia Australia. Ông đã có nhiều kinh nghiệm về chính sách hơn 22 năm trong các chức vụ cấp cao khác nhau mà ông đảm nhiệm trong Chính phủ Australia, cả trong chính phủ liên bang và chính phủ Nam Australia. Donna Harris là Nghiên cứu viên tại Trung tâm Nghiên cứu các nền kinh tế châu Phi tại Khoa Kinh tế, Đại học Oxford. Cô có nền tảng về kinh tế học hành vi, kinh tế học phát triển và tâm lý học xã hội. Nghiên cứu của cô tập trung vào việc tìm hiểu các quyết định của cá nhân và nhóm trong các bối cảnh khác nhau, bao gồm tham nhũng, giáo dục và hành vi ủng hộ và chống đối xã hội. Marlen Heide là một ứng cử viên Tiến sĩ tại Viện Truyền thông Công chúng tại Đại học Della Svizzera italiana, Lugano, Thụy Sĩ. Mối quan tâm nghiên cứu của bà là trong lĩnh vực nghiên cứu minh bạch, chính sách an ninh, quốc phòng và 12 Cẩm nang về tham nhũng, đạo đức và sự liêm chính trong hành chính công chống tham nhũng. Bên cạnh các hoạt động học thuật, bà còn là nhà tư vấn quốc tế trong lĩnh vực chống tham nhũng. Stephen P. Heyneman là Giáo sư Danh dự tại Đại học Vanderbilt, Nashville, Tennessee. Mối quan tâm hiện tại của ông bao gồm ảnh hưởng của giáo dục đối với sự gắn kết xã hội, giáo dục và tôn giáo, chi phí về mặt kinh tế và xã hội của tham nhũng trong giáo dục. Ông là Tổng Biên tập của Tạp chí Phát triển Giáo dục Quốc tế. Michael Howlett là Giáo sư Burnaby Mountain và Chủ tịch Nghiên cứu Canada (Bậc 1) tại Khoa Khoa học Chính trị tại Đại học Simon Fraser, Vancouver, Canada. Ông chuyên về phân tích chính sách công, kinh tế chính trị và chính sách tài nguyên và môi trường. Leo Huberts là Giáo sư danh dự về Hành chính Công tại Khoa Khoa học Chính trị và Hành chính Công của Vrije Universiteit Amsterdam. Các lĩnh vực nghiên cứu chính của ông liên quan đến các hệ thống quản trị và quyền lực cũng như chất lượng, tính chính trực và đạo đức của quản trị công. Ông là tác giả hoặc biên tập viên của hơn 20 cuốn sách về ảnh hưởng đến chính sách của chính phủ, lý thuyết và đo lường quyền lực, quản lý và sự liêm chính của cảnh sát, tham nhũng và gian lận công và về quản lý sự liêm chính. David Jancsics là Trợ lý Giáo sư về Hành chính Công tại Trường Các vấn đề Công cộng tại Cơ sở Thung lũng Hoàng gia của Đại học Bang San Diego. Các lĩnh vực quan tâm chung của ông là tham nhũng, các hoạt động phi chính thức và sự lệch lạc trong tổ chức. Chương trình nghiên cứu hiện tại của ông tập trung vào vấn đề tham nhũng trong các cơ quan thực thi pháp luật. Các cộng tác viên 13 Alora Jiang hiện đang hoàn thành chương trình Tiến sĩ Luật tại Trường Luật Đại học Washington and Lee. Cô đã làm việc với Dự án Công lý Mới của Cơ quan Phát triển Quốc tế Hoa Kỳ tại Kyiv để tăng cường các tiêu chuẩn giáo dục và đạo đức nghề nghiệp trong hệ thống pháp luật của Ukraine. Alora có bằng cử nhân nghệ thuật về quan hệ quốc tế của Trường Cao đẳng William and Mary. Michael Johnston là Giáo sư danh dự Charles A. Dana, Khoa Khoa học Chính trị, Đại học Colgate ở Hamilton, New York. Ông đã viết và biên tập một số cuốn sách về tham nhũng và cải cách, gần đây nhất (với Alina Mungiu-Pippidi) là cuốn sách Chuyển sang quản trị công hiệu quả (Nhà xuất bản Edward Elgar, 2017). Mesharch Walto Katusiimeh là Phó Giáo sư, Khoa Quản trị tại Đại học Kabale ở Uganda. Các mối quan tâm nghiên cứu của ông là về hành chính và quản trị công cũng như chính trị đối với sự phát triển của châu Phi. Nikolas Kirby là Thành viên Nghiên cứu Sự nghiệp Ban đầu của Leverhulme về Triết học và Chính sách Công, đồng thời là Giám đốc Chương trình Xây dựng Liêm chính tại Trường Chính phủ Blavatnik, Đại học Oxford. Emile Kolthoff là Giáo sư Tội phạm học và Tư pháp Hình sự tại Đại học Mở ở Hà Lan và Giáo sư Tội phạm có Tổ chức tại Đại học Khoa học Ứng dụng Avans ở Den Bosch, Hà Lan. Sanja Kutnjak Ivković là Giáo sư tại Trường Tư pháp Hình sự, Đại học Bang Michigan. Cô là Chủ tịch Hiệp hội Quốc tế về Tội phạm học Hoa Kỳ, đồng thời là đồng sáng lập và đồng Chủ tịch Mạng lưới Nghiên cứu Hợp tác của Hiệp 14 Cẩm nang về tham nhũng, đạo đức và sự liêm chính trong hành chính công hội Luật và Xã hội về Sự tham gia của giáo dân. Cô đã nhận được Giải thưởng Mueller năm 2017 về những đóng góp xuất sắc cho Tư pháp Hình sự Quốc tế, Viện Khoa học Tư pháp Hình sự Quốc tế. Nghiên cứu của cô tập trung vào tội phạm học, tư pháp hình sự, luật so sánh và quốc tế. Charlene Lui là Nhà phân tích nghiên cứu và quản lý tri thức cho dự án toàn cầu về Chống tham nhũng vì hòa bình và hòa nhập của Chương trình Phát triển Liên hợp quốc. Michael Macaulay là Giáo sư Quản trị Công tại Đại học Victoria của Wellington. Nghiên cứu của ông bao gồm tính liêm chính, đạo đức và chống tham nhũng và ông đã làm việc với nhiều cơ quan trên khắp thế giới, bao gồm Văn phòng Liên hợp quốc về Ma túy và Tội phạm và Hội đồng châu Âu. Gordana Marčetić là Giáo sư chính thức tại Chủ nhiệm Khoa học Hành chính, Khoa Luật, Đại học Zagreb, Croatia. Chuyên môn của cô là quản lý tiềm năng con người và đạo đức trong hành chính công, pháp luật dân sự, công vụ và cải cách hành chính ở các nước hậu xã hội chủ nghĩa. Tuấn Minh Lê là Chuyên gia kinh tế hàng đầu tại Ngân hàng Thế giới. Ông có bằng Tiến sĩ về chính sách công tại Đại học Harvard. Trước khi gia nhập Ngân hàng Thế giới, ông từng là cố vấn tại Tập đoàn Tài chính Công, Đại học Harvard và là Trợ lý giáo sư Kinh tế tại Đại học Suffolk. Vaidas Morkevičius là Nghiên cứu viên cao cấp tại Viện Khoa học Xã hội, Nghệ thuật và Nhân văn, Đại học Công nghệ Kaunas, Lithuania. Các mối quan tâm nghiên cứu của ông bao gồm phân tích dữ liệu xã hội (thống kê ứng dụng, phân tích dữ liệu định tính và phân tích so sánh định tính), Các cộng tác viên 15 thái độ và hành vi của công chúng và tầng lớp ưu tú, phân tầng xã hội, diễn ngôn chính trị và truyền thông. Giulia Mugellini là một nhà nghiên cứu sau tiến sĩ tại Università della Svizzera italiana, Lugano, Thụy Sĩ. Kinh nghiệm nghiên cứu của cô tập trung vào việc đo lường, phân tích tham nhũng và đánh giá các chính sách chống tham nhũng. Cô là thành viên trong Lực lượng đặc nhiệm của Liên hợp quốc về đo lường tham nhũng và là một trong những tác giả của Sổ tay hướng dẫn của Liên hợp quốc về khảo sát tham nhũng. Tony Oberman đã dành hơn 30 năm làm việc trong lĩnh vực thực thi pháp luật và an ninh quốc gia, công việc chính của ông là nhà phân tích tình báo của Ủy ban Tình báo Hình sự Australia. Bonnie J. Palifka là chuyên gia quốc tế về nghiên cứu chống tham nhũng, Phó Giáo sư Khoa Kinh tế tại Tecnologico de Monterrey và Giảng viên cho Yale Summer Online. Cô là người sáng lập và tổ chức hội nghị của Viện Hàn lâm chống tham nhũng ở châu Mỹ và đã tham vấn cho Tổ chức Minh bạch Quốc tế và Văn phòng Liên hợp quốc về Ma túy và Tội phạm. Mark Pyman là người đứng đầu về chống tham nhũng. Kiến thức và kinh nghiệm của ông có được từ 11 năm làm Giám đốc Chương trình Quốc phòng và An ninh Toàn cầu của Tổ chức Minh bạch Quốc tế, làm việc về cải cách tham nhũng trong quân đội ở nhiều quốc gia, sau đó là hai năm làm Ủy viên Quốc tế về Ủy ban Đánh giá và Giám sát Chống Tham nhũng Độc lập Afghanistan. Hiện ông lãnh đạo Kiểm soát Tham nhũng, một nguồn lực công cung cấp các cải cách tham nhũng theo từng lĩnh vực. 16 Cẩm nang về tham nhũng, đạo đức và sự liêm chính trong hành chính công Jon S.T. Quah là giáo sư đã nghỉ hưu, nghiên cứu về khoa học chính trị tại Đại học Quốc gia Singapore và là nhà tư vấn chống tham nhũng có trụ sở tại Singapore. Cuốn sách gần đây nhất của ông là Chống tham nhũng ở châu Á: Nâng cao hiệu quả của các cơ quan chống tham nhũng (2017). Thomas H. Speedy Rice, Giáo sư Thực hành, Trường Đại học Luật Washington and Lee, là người nhận Giải thưởng Xuất sắc về Chống Tham nhũng Quốc tế Sheik Tamim Bin Hamas Al Thani năm 2017 cho Nghiên cứu Học thuật và Giáo dục về Chống Tham nhũng, hợp tác với Trung tâm Pháp quyền và Chống tham nhũng và Văn phòng Liên hợp quốc về Ma túy và Tội phạm. Beytullah Sarican là chuyên gia về chính sách thuế và quản lý làm việc với Ngân hàng Thế giới, nơi ông làm việc về cải cách huy động nguồn lực trong nước. Ông có bằng thạc sĩ kinh tế và quản trị công tại Đại học Columbia, nơi ông cũng đã giảng dạy với tư cách trợ lý. Trước khi gia nhập Ngân hàng Thế giới, ông đã làm việc tại Ban Kiểm toán và Quản lý Doanh thu Thổ Nhĩ Kỳ trong 10 năm, nơi ông giữ vai trò lãnh đạo trong quy trình quản lý thuế, chủ yếu về kiểm toán thuế, phân tích rủi ro, tự động hóa các chức năng quản lý thuế và các vấn đề thuế quốc tế. Artem Shaipov là Chuyên gia Pháp lý và Trưởng nhóm Đặc nhiệm về Cải cách Giáo dục Pháp luật cho Chương trình Tư pháp Mới của Cơ quan Phát triển Quốc tế Hoa Kỳ tại Ukraine do Chemonics thực hiện. Artem có bằng thạc sĩ luật của Đại học Cambridge và là thành viên của Quỹ Marshall Đức thuộc Mạng lưới các nhà hoạch định chính sách của Hoa Kỳ. Các cộng tác viên 17 Willeke Slingerland là Giáo sư Nghiên cứu Ứng dụng trong Nền Dân chủ Linh hoạt tại Đại học Khoa học Ứng dụng Saxion ở Hà Lan. Cô là phóng viên quốc gia Hà Lan về các vấn đề tham nhũng cho Ủy ban châu Âu. Chuyên môn nghiên cứu của cô bao gồm tham nhũng, gian lận, rửa tiền, tính liêm chính và quản trị hiệu quả. Ken Smith là Trưởng khoa và Giám đốc Điều hành của Trường Chính phủ Australia và New Zealand. Trước đây, ông đã đứng đầu một số cơ quan chính phủ ở Queensland, bao gồm Bộ Thủ hiến và Nội các. Ông hiện là Giáo sư Doanh nghiệp tại Đại học Melbourne, và đã đảm nhiệm các vị trí hỗ trợ tại một số trường đại học khác. Russell G. Smith là Nhà phê bình chính tại Viện Tội phạm học Australia và là Giáo sư tại Trường Kinh doanh, Chính phủ và Luật tại Đại học Flinders. Anga R. Timilsina hiện là Cố vấn Toàn cầu của Chương trình Phát triển Liên hợp quốc về Chống Tham nhũng. Ông cũng lãnh đạo dự án toàn cầu về Chống tham nhũng cho các xã hội hòa bình và hòa nhập. Ông đã cung cấp hỗ trợ chính sách và chương trình về quản trị và chống tham nhũng cho hơn 40 quốc gia. Anga đã biên tập, là tác giả và đồng tác giả của hơn 20 ấn phẩm về một loạt các chủ đề phát triển bao gồm chống tham nhũng, cải cách quản trị, tái thiết sau xung đột, giới và biến đổi khí hậu. Eglė Vaidelytė là Phó Giáo sư về Hành chính Công và Xã hội học cũng như Giám đốc chương trình nghiên cứu khoa học chính trị, xã hội học và quản trị công tại Khoa Khoa học Xã hội, Nghệ thuật và Nhân văn, Đại học Công nghệ Kaunas. Các mối quan tâm nghiên cứu của cô bao gồm quản 18 Cẩm nang về tham nhũng, đạo đức và sự liêm chính trong hành chính công trị công, đạo đức và các giá trị trong khu vực công, từ thiện và xã hội dân sự. Cô là tác giả của hơn 20 bài báo hoặc chương sách và là biên tập viên cũng như đồng tác giả của ba cuốn sách. Zeger van der Wal là Phó Giáo sư tại Đại học Quốc gia Singapore và Giáo sư được Bổ nhiệm Đặc biệt tại Đại học Leiden. Ông nghiên cứu về lãnh đạo công, các kỹ năng và đạo đức của thế kỷ XXI và quản lý liêm chính. Ông đã chủ biên và đồng tác giả hơn 100 ấn phẩm và thường xuyên cố vấn cho các chính phủ và các bài phát biểu tại các hội nghị lớn. André van Montfort là Phó Giáo sư về Hành chính Công tại Vrije Universiteit Amsterdam ở Hà Lan. Các hoạt động nghiên cứu của ông tập trung vào chủ đề “chất lượng quản trị”, đặc biệt chú ý đến chức năng hoạt động của các hệ thống liêm chính địa phương và các thủ tục bảo vệ pháp luật. Ông là thẩm phán được thay thế tại một tòa án quận và là Chủ tịch Ủy ban Phúc thẩm địa phương của một đô thị lớn tại Hà Lan. Taryn Vian là Giáo sư tại Đại học San Francisco và là chuyên gia về hệ thống y tế và chống tham nhũng trong lĩnh vực y tế. Bà là đồng biên tập của cuốn sách Chống tham nhũng trong lĩnh vực y tế: Chiến lược minh bạch và trách nhiệm giải trình (2010) và đã xuất bản nhiều ấn phẩm về các vấn đề tham nhũng. Sunčana Roksandić Vidlička là Trợ lý Giáo sư Chủ nhiệm Bộ môn Luật Hình sự, Khoa Luật, Đại học Zagreb, Croatia. Chuyên môn của cô bao gồm tội phạm chính trị có tính chất chuyên nghiệp, luật hình sự kinh tế quốc tế, tham nhũng, hòa bình và an ninh. Các cộng tác viên 19 Jean-Patrick Villeneuve là Phó Giáo sư kiêm Giám đốc Viện Truyền thông Công chúng tại Đại học della Svizzera italiana, Lugano, Thụy Sĩ. Ông cũng giữ các vị trí học thuật tại École nationale d’administration publique ở Canada và tại Đại học Kinh doanh và Kinh tế Quốc tế ở Trung Quốc. Chuyên môn nghiên cứu của ông tập trung vào các vấn đề về trách nhiệm giải trình, minh bạch và chống tham nhũng. Ông làm việc với nhiều tổ chức công ở cấp địa phương, quốc gia và quốc tế. Ông là thành viên của Ban chuyên gia độc lập của Hiệp hội Đối tác Chính phủ Mở. Lina Vyas là Trợ lý Giáo sư Khoa Châu Á và Nghiên cứu Chính sách tại Đại học Giáo dục Hongkong. Các mối quan tâm nghiên cứu của cô bao gồm quản lý nguồn nhân lực công, cải cách khu vực công, tham nhũng và quản trị. Rob White là Giáo sư Tội phạm học Xuất sắc tại Trường Khoa học Xã hội tại Đại học Tasmania, Australia. Ông đã xuất bản nhiều cuốn sách về các lĩnh vực tội phạm học, nghiên cứu thanh thiếu niên và công lý sinh thái, với cuốn sách gần đây của ông về Tội phạm biến đổi khí hậu coi sự nóng lên toàn cầu là một tội ác của chất diệt khuẩn. Alfred M. Wu là Phó Giáo sư Trường Chính sách Công Lý Quang Diệu thuộc Đại học Quốc gia Singapore. Các mối quan tâm nghiên cứu của ông bao gồm cải cách khu vực công, quan hệ tài khóa trung ương - địa phương, tham nhũng, quản trị và bảo trợ xã hội ở châu Á. Allan Yates hiện làm việc trong Tập đoàn Bảo hiểm Australia, cung cấp lời khuyên chuyên môn về các rủi ro liên quan đến gian lận và tham nhũng. Kinh nghiệm trước đây của ông liên quan tới việc ngăn chặn, giáo dục, điều tra gian lận và 20 Cẩm nang về tham nhũng, đạo đức và sự liêm chính trong hành chính công tham nhũng trải dài các lĩnh vực khác nhau ở Australia và Vương quốc Anh, bao gồm y tế, giáo dục đại học và chính quyền địa phương. Chủ đề luận văn Tiến sĩ của Allan tập trung khám phá nhận thức và kinh nghiệm về tham nhũng trong chính quyền địa phương New South Wales. LỜI CẢM ƠN Adam Graycar chân thành cảm ơn Jacqui McCann vì sự hỗ trợ đắc lực của bà trong việc hỗ trợ hậu cần cho cuốn sách, cũng như đóng góp trí tuệ của bà trong việc đọc và bình luận nhiều chương. Tiến sĩ Samuel Ankamah từ Đại học Griffith cũng đã hỗ trợ bản thảo và Tiến sĩ Adam Masters của Đại học Quốc gia Australia đã cung cấp những thông tin hữu ích khi dự án được phát triển. Đại học Adelaide và Đại học Griffith hỗ trợ trong việc chuẩn bị bản thảo. 22 Cẩm nang về tham nhũng, đạo đức và sự liêm chính trong hành chính công 1. Tham nhũng và hành chính công 1 Adam Graycar CÁI GIÁ PHẢI TRẢ VÀ TÁC HẠI CỦA THAM NHŨNG Các chính phủ tồn tại là để cung cấp giá trị cho cộng đồng và chịu trách nhiệm điều hành việc này, như Easton (1965) đã đề cập rằng việc này giống như là “phân bổ theo thẩm quyền các giá trị”. Việc cung cấp giá trị này đang gây ra rất nhiều tranh cãi về mặt chính trị, tuy nhiên bất kỳ hệ tư tưởng nào chiếm ưu thế hay các phương thức hành động nào được thực hiện, chúng đều được củng cố bởi cơ quan hành chính công. Chính phủ có thể chọn cung cấp hàng hóa và dịch vụ, hoặc có thể chọn điều tiết việc cung cấp này, hoặc có thể để chúng tự vận hành hoàn toàn. Chính phủ có thể chọn việc điều tiết ít hoặc nhiều và các lĩnh vực được điều tiết có thể là kinh tế, y tế, giao thông, thông tin liên lạc, hiệu quả thực hiện công việc của giáo viên, chất lượng nguồn nước và nhiều lĩnh vực khác nữa. Nếu những lĩnh vực này được cung cấp hoặc điều tiết dựa theo các nguyên tắc đạo đức và được củng cố bởi hệ thống hành chính công tốt, thì người dân sẽ được hưởng lợi từ những giá trị này. Ngược lại, nếu có sự tham nhũng tồn tại thì cũng chính người dân phải chịu nhiều thiệt hại. Tất cả các xã hội tự vận hành để phản ánh các giá trị pháp lý, kinh tế, chính trị và xã hội. Các thể chế quản lý chính thức đã được nghiên cứu trong suốt thời gian qua và việc nghiên cứu này vẫn còn tiếp tục để tìm ra các hình thức 24 Cẩm nang về tham nhũng, đạo đức và sự liêm chính trong hành chính công phân phối nhanh hơn và hiệu quả hơn. Cho dù ở vị trí cao hay thấp, nhà quản lý vẫn có cơ hội theo đuổi lợi ích riêng bằng việc đánh đổi lợi ích của cộng đồng. Việc nghiên cứu chính sách công chủ yếu tìm ra những cách thức tốt hơn trong việc phát triển và tổ chức thực hiện đạt được các mục đích và mục tiêu kỳ vọng. Các nghiên cứu này không đề cập vấn đề tiền tệ khi nói tới tham nhũng. Bất kỳ nơi nào thiếu sự liêm chính hoặc tham nhũng tồn tại thì hành chính công thiếu hiệu quả và các giá trị công bị ảnh hưởng. Tham nhũng trên toàn cầu gây thiệt hại hàng nghìn tỷ đôla Mỹ mỗi năm cho các chính phủ và doanh nghiệp, về cơ bản nó làm tăng chi phí hàng hóa và dịch vụ, nhưng quan trọng hơn cả là nó gây tổn hại tới các mục tiêu chính sách và làm giảm lòng tin của người dân. Danh mục tác hại do tham nhũng gây ra rất dài. Trong số đó có thể kể đến là tham nhũng làm cản trở hoạt động và tăng trưởng kinh tế; không khuyến khích đầu tư; sai lệch sự phát triển tài nguyên thiên nhiên; phá hoại môi trường; làm giảm nguồn thu từ thuế; giảm chất lượng cuộc sống; làm chậm sự phát triển nhân loại; bóp méo dịch vụ; làm suy yếu tính liêm chính của tư pháp và nhà nước pháp quyền; và các vấn đề liên quan được đề cập trong cuốn sách này, dẫn đến việc quản lý công kém hiệu quả Việc định nghĩa tham nhũng không phải lúc nào cũng là một bài toán có lời giải, vì tham nhũng có nhiều sắc thái và đặc điểm khác nhau. Về bản chất, nó liên quan đến việc giao dịch theo thẩm quyền được giao phó và sử dụng vị trí của một người làm sai lệch kết quả để đổi lấy lợi ích cá nhân. Nó có thể liên quan đến thực hiện những điều sai trái trong quá trình làm việc như không làm những việc nên làm hoặc 1. Tham nhũng và hành chính công 25 được phép làm, nhưng lại cố ý làm điều đó theo cách không đúng. Việc định nghĩa một cách rõ ràng là cần thiết đối với các vấn đề pháp lý liên quan đến tham nhũng và truy tố, nhưng không hoàn toàn cần thiết để cải thiện hành chính công. Các định nghĩa và thảo luận về định nghĩa tham nhũng có rất nhiều trong các nghiên cứu khác nhau (ví dụ như de Speville 2010, Dobel 2002, Graycar và Prenzler 2013, Heidenheimer và Johnston 2008, Heywood 2017, Johnston 2005, Klitgaard 1988, Kurer 2015, Mulgan 2012, Philp 2015, Rose-Ackerman và Palifka 2016, Rotberg 2018, Treisman 2000). Theo các ước tính khác nhau của Liên hợp quốc (2018), Diễn đàn Kinh tế Thế giới (2015), Ngân hàng Thế giới (2018), KPMG (2017) và PWC (2019), mỗi năm tham nhũng tiêu tốn khoảng 5% tổng sản phẩm quốc nội (GDP) toàn cầu (khoảng 3 nghìn tỷ đôla Mỹ) và thêm khoảng 10% vào chi phí kinh doanh. Ngoài ra, khoảng 1 nghìn tỷ đôla Mỹ mỗi năm được trả cho việc hối lộ trong khi “những kẻ tham nhũng bất lương” trên thế giới ăn chặn hay cướp đi khoảng 40 tỷ đôla mỗi năm. Trong một báo cáo cung cấp thông tin, Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) ước tính rằng việc giảm tham nhũng trong một lĩnh vực đơn lẻ, đó là quản lý thuế, có thể thúc đẩy tổng thu thuế thêm 1 nghìn tỷ đôla Mỹ so với hiện nay, hoặc 1,25% GDP toàn cầu (IMF 2019, tr.43). Hơn nữa, lợi nhuận thu được sẽ lớn hơn vì tham nhũng thấp hơn sẽ thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, từ đó nguồn thu sẽ cao hơn nữa. IMF đã thực hiện so sánh giữa các quốc gia và xác nhận rằng nguồn thu của chính phủ thấp hơn đáng kể tại các quốc gia được coi là có tham nhũng nhiều hơn. Các quốc gia này sẽ có thêm 1 nghìn tỷ đôla Mỹ nếu cải thiện việc quản lý thuế và giảm thiểu tình 26 Cẩm nang về tham nhũng, đạo đức và sự liêm chính trong hành chính công trạng tham nhũng quan liêu tương tự như các quốc gia xếp hạng trung bình đã làm từ năm 1996 đến năm 2017. Chương 12 của Lê Tuấn Minh và Beytullah Sarican sẽ xây dựng lộ trình thiết kế các chương trình chống tham nhũng hiệu quả dựa trên bản đồ rủi ro của các chức năng quản lý thuế chủ chốt. Về thuế, các biện pháp chống tham nhũng tận cùng là làm giảm cả động cơ và cơ hội trục lợi. Một hình vẽ trong báo cáo này của IMF có tiêu đề “Rò rỉ tham nhũng trong khu vực công” (tr.42, Hình 2.3) đã vẽ một mạng lưới các đường ống dẫn nước, cho thấy những rò rỉ trong hệ thống được thiết kế một cách quan liêu bao gồm: ● Trong các công ty nhà nước (và rõ ràng là trong các dịch vụ nói chung), các quan chức tham nhũng thương lượng các hợp đồng kém chất lượng. ● Khi cơ chế thuế đang được hình thành, các nhà lập pháp tham nhũng sẽ miễn giảm thuế và khuyến khích đầu tư để đổi lấy tiền hối lộ. ● Khi thu thuế, các nhà quản lý thuế tham nhũng sẽ thông đồng với người nộp thuế để họ trốn thuế. ● Trong các thỏa thuận vay và trợ cấp, các quỹ được chuyển hướng bởi các quan chức tham nhũng. ● Trong quản lý tài chính, có thể xảy ra hành vi trộm cắp từ các tài khoản không được giám sát và tình trạng tham nhũng tràn làn do các biện pháp kiểm soát tài chính yếu kém. ● Khi cần lựa chọn ngân sách cho việc chi tiêu, các quyết định về đầu tư dự án, trợ cấp dựa trên hối lộ và bảo trợ. ● Khi các quỹ ngoài ngân sách và các doanh nghiệp nhà nước được quản lý, có thể xảy ra tình trạng thiếu kiểm soát, chi sai ngân sách và xung đột lợi ích. 1. Tham nhũng và hành chính công 27 ● Khi quyết định mua sắm được đưa ra, có thể có gian lận thầu, định giá quá cao, sản phẩm và dịch vụ chất lượng thấp, đội hóa đơn, không giao hàng, v.v.. ● Khi quản lý tiền lương và lương hưu, những “người lao động ma” và những “người hưu trí ma” thường xuất hiện. Tất nhiên đây không phải là thông lệ thường xảy ra trong mọi bộ máy hành chính, nhưng nó đã từng diễn ra trong nhiều hệ thống mà IMF thực hiện nghiên cứu. Ở các nước giàu, các vấn đề này có tồn tại nhưng do có cơ sở liêm chính, các quy trình quản lý và kiểm soát tốt khiến những ví dụ như trên trở thành những trường hợp ngoại lệ chứ không phải là thông lệ nữa. Điều quan trọng là phải xác định xem tham nhũng có phải là thông lệ hay không, hay nó thường chỉ là ngoại lệ. Trong một số hệ thống, tham nhũng là một thói quen phổ biến. Người dân thường xuyên bị tống tiền bởi công chức nhà nước, một số được trả lương quá thấp và hy vọng kiếm sống qua ngày, một số được trả lương xứng đáng, nhưng cơ hội và tham lam. “Con buôn” tìm cách chốt hợp đồng với bạn bè thân thiết, hỗ trợ các dự án kết cấu hạ tầng có ít giá trị cộng đồng. “Những kẻ tham nhũng bất lương” cướp phá nhà nước, sử dụng ngân khố như là quỹ tiết kiệm của riêng họ và thường chuyển quỹ này thành tài sản đáng kể ở nước ngoài (Chaikin và Sharman 2009, Sharman 2011). Những sự việc này có xảy ra mọi lúc không? Liệu các công dân chỉ mong đợi điều này như một phần trong thói quen hằng ngày của họ? Hay chỉ là những trường hợp ngoại lệ? Khi nghiên cứu vấn đề tham nhũng, đầu tiên cần xác định xem tham nhũng có phải là phạm pháp hay không, hay chúng có tính hệ thống. Nếu là hành vi phạm pháp, 28 Cẩm nang về tham nhũng, đạo đức và sự liêm chính trong hành chính công nhiệm vụ của chính sách và quản lý là ngăn chặn chúng trở nên có tính hệ thống. Nếu là tính hệ thống, thì quá trình phát triển chính là lấy việc chống lại tham nhũng như là một quy chuẩn. Quá trình này được phân tích kỹ lưỡng bởi Alina Mungiu-Pippidi, người lập luận rằng thách thức của quá trình này là chuyển từ tình trạng chủ nghĩa đặc thù quan liêu sang chủ nghĩa phổ quát đạo đức (Mungiu Pippidi 2015). Một cuộc tranh luận kéo dài về việc liệu tham nhũng có phải do hệ thống yếu kém và tạo ra các kẽ hở có thể khai thác được hay không, hay điều gì đó nghiêng về bản chất của các hệ thống chính trị và liệu những thứ như quy trình dân chủ, giao dịch minh bạch và nhân quyền đại diện thực sự có phải là chuẩn mực hay không (Mungiu-Pippidi 2020). Nếu nhiệm vụ đặt ra là chuyển từ một hệ thống được điều hành bởi chủ nghĩa cá nhân, thì các giải pháp đặt trong lĩnh vực chính trị, liên quan đến dân chủ hóa sâu rộng (Johnston 2014) và sự phát triển mang tính hiệu lực, hiệu quả của quản trị nhà nước (Mungiu-Pippidi và Johnston 2017). Mặt khác, nếu đó là việc kiểm soát các hành vi vi phạm thì việc tăng cường mối quan hệ trong ủy quyền là một giải pháp cần hướng tới. Những nhà cầm quyền như chính trị gia hoặc bộ trưởng ủy quyền cho người được ủy quyền thực hiện các chính sách của họ. Người được ủy quyền là một công chức nhà nước, người theo định nghĩa của Weberia, làm việc tại văn phòng, nhận lương và có quyền hạn nhất định, được ủy quyền và thực hiện theo yêu cầu. Nếu một người được ủy quyền đưa ra bất kỳ quyết định nào một cách tùy ý mà không thông qua nhà cầm quyền để mang lại lợi ích cho bên thứ ba nhằm đổi 1. Tham nhũng và hành chính công 29 lại một khoản thanh toán được che giấu, thì giao dịch này cũng bị coi là có tính chất tham nhũng. Điều này giả định rằng nhà cầm quyền không tham nhũng, nhưng người ủy quyền thì có khả năng đó. Tất nhiên có những tình huống mà chỉ có nhà cầm quyền tham nhũng, hoặc có cả những tình huống mà cả nhà cầm quyền lẫn người được ủy quyền đều tham nhũng và thực hiện một cách bài bản. Đôi khi các vụ việc tham nhũng được giới hạn ở một phạm vi hẹp. Cũng có nhiều trường hợp giới hạn này bị phá hủy dần khi những người khác bị lôi kéo vào mạng lưới tham nhũng. Có một cuộc tranh luận gay gắt về việc liệu việc phát triển các quy trình tốt hơn có thực sự có tác dụng kiểm soát tham nhũng hay không. Persson và cộng sự (2019) lập luận rằng điều này không có tác động đến kiểm soát tham nhũng, mà chỉ có cùng nhau hàng động mới là con đường duy nhất để tiến lên. Tuy nhiên, nếu tham nhũng là một hành vi vi phạm, nơi mà nó nằm ngoài mong đợi hằng ngày của công dân thì việc xây dựng văn hóa liêm chính, cải tiến các quy trình quan liêu cũng như việc tuân thủ và thực thi chúng sẽ có tác động tích cực đến tham nhũng. KHÔNG PHẢI TẤT CẢ NHỮNG VỤ THAM NHŨNG ĐỀU GIỐNG NHAU Cuốn sách xuất sắc của Dahlström và Lapuente về “quản trị tốt” (2017) mở đầu bằng cách thể hiện quan điểm cho rằng, các chính phủ có năng lực tốt hành động một cách công bằng, không tham nhũng và sử dụng tài nguyên một cách hiệu quả. Họ kiểm tra thực nghiệm các yếu tố cấu thành nên hoạt động này và nhận thấy ngay cả khi có nhiều thuận lợi trong 30 Cẩm nang về tham nhũng, đạo đức và sự liêm chính trong hành chính công cơ cấu tổ chức, tình trạng tham nhũng, chi tiêu lãng phí, sự trục lợi và không hiệu quả vẫn xảy ra. Họ lập luận rằng nếu lợi ích, con đường sự nghiệp, động lực của các chính trị gia và quan chức là tách biệt, không phụ thuộc lẫn nhau thì sẽ tạo ra sự cân bằng và kiểm soát lẫn nhau. Không phải tất cả mọi nơi tình trạng tham nhũng đều giống nhau, một số nơi tham nhũng nhiều hơn những nơi khác, cho dù đó là quốc gia, cơ quan chính phủ hay đồn cảnh sát. Cũng có nhiều loại hành vi tham nhũng và chúng diễn ra khác nhau ở nhiều lĩnh vực, địa điểm khác nhau. Tham nhũng cũng tồn tại dưới nhiều dạng thức. Nó không chỉ đơn thuần là hối lộ, điều thường xuất hiện trong hầu hết các cuộc thảo luận về tham nhũng. Tham nhũng bao gồm nhiều loại hình hành vi, chẳng hạn như hối lộ, tống tiền, chủ nghĩa thân hữu, sử dụng sai thông tin và lạm dụng quyền tự quyết. Những hành vi này có thể diễn ra thông qua các hoạt động khác nhau như bổ nhiệm nhân sự, cung ứng dịch vụ công, kiểm soát và điều tiết các hoạt động như cấp giấy phép, giấy đăng ký và nhượng quyền, xây dựng công trình, v.v.. Nhiều hành vi này xảy ra đồng thời trong các lĩnh vực khác nhau như y tế, năng lượng, quản lý thuế, tư pháp, v.v., và ở những địa điểm khác nhau, chẳng hạn như là các vùng, địa phương hoặc địa điểm làm việc cụ thể. Những hành vi này, được mô tả dựa trên TASP (loại hình, hoạt động, lĩnh vực, địa điểm), tạo ra khung khổ để phân tích các sự việc tham nhũng trong khu vực công (Graycar 2015, Graycar và Sidebottom 2012). Bảng 1.1 minh họa khung khổ để phân tích các sự việc tham nhũng. 1. Tham nhũng và hành chính công 31 Bảng 1.1: Tham nhũng ở các vị trí khác nhau (TASP) Loại hình Hoạt động Lĩnh vực Địa điểm Hối lộ Tống tiền Tham ô Hối lộ tình dục Lạm quyền Làm sai lệch thông tin Gây xung đột vì lợi ích riêng Nâng đỡ không trong sáng/Dung túng người nhà, người thân, người quen … Cấp giấy phép/giấy đăng ký/nhượng quyền Tuyển dụng Quản lý tiền Xét xử Mua sắm Cung cấp chương trình hoặc dịch vụ Xây lắp Tái thiết (sau thiên tai/thảm họa) … Nông nghiệp Xây dựng Hải quan và nhập cảnh Cứu trợ thiên tai Giáo dục Năng lượng Nước và môi trường Thủy sản Lâm nghiệp Sức khỏe Quản lý thuế ... Nơi làm việc Các địa phương Vùng Quốc gia ... Cuốn sách này được sắp xếp xoay quanh các loại hình, hoạt động, lĩnh vực, địa điểm trong ba phần đầu. Phần thứ tư khám phá cách thức đối phó với tham nhũng trong hành chính công. Thường có sự khác biệt lớn giữa tham nhũng ở các nước giàu và các nước nghèo. Ở các nước nghèo, hối lộ và tống tiền là đặc điểm nổi bật trong việc nghiên cứu các loại hình tham nhũng. Trong khi đó ở các nước giàu hơn, khả năng thường là tuyển dụng bạn bè hoặc người thân, xung đột lợi ích, sử dụng sai thông tin hoặc lạm dụng quyền lực. Đây là thực tế của việc (các nhà cầm quyền/người được ủy quyền) tham nhũng ở 32 Cẩm nang về tham nhũng, đạo đức và sự liêm chính trong hành chính công các nước giàu có (Andersson 2008, Graycar 2016, Graycar và Monaghan 2015). Ngoài việc sử dụng TASP như một công cụ phân tích, sẽ rất hữu ích nếu phân biệt liệu hoạt động tham nhũng là hoạt động được đồng thuận hay chỉ là hoạt động mà một bên cảm thấy bị ép buộc. Hai bên có hợp tác với nhau để khai thác hệ thống vì lợi ích chung hay không, hay một bên bị tống tiền bởi bên kia (ví dụ như “anh sẽ không nhận được cấp phép trừ khi anh trả thêm tiền cho tôi”)? Chúng ta có thể phân biệt tham nhũng trộm cắp, khi nhà nước thất thoát ngân sách - các khoản thu, lệ phí, doanh thu từ thuế, đội giá hàng hóa và dịch vụ, v.v. - với việc tham nhũng không trộm cắp khi thao túng quy trình, sửa hợp đồng, giao việc cho người thân quen, hối lộ tình dục là các đặc trưng của hình thức này. Trong trường hợp này nhà nước không thiệt hại trực tiếp về tiền, nhưng vẫn phải giao kết một hợp đồng, hoặc tuyển dụng một vị trí nào đó. Có những rủi ro do việc thuê ngoài thực hiện các chức năng của nhà nước. Vào cuối thế kỷ XIX, nhiều chức năng tư nhân thực hiện đã được chính phủ tiếp quản như chữa cháy, cảnh sát, điện lực, bệnh viện và một số hình thức giao thông vận tải. Vào cuối thế kỷ XX, quan điểm phổ biến là chính phủ nên chỉ đạo chứ không phải vận hành chúng (Osborne và Gaebler 1995) và điều này trở thành cơ sở cho Quản lý công mới. Khi phân tích những xu hướng này, Adam Masters (2019) lập luận rằng tham nhũng cũng tồn tại trong hoạt động thuê ngoài và với một loạt các nghiên cứu điển hình đã chứng minh ba loại hình tham nhũng xuất phát từ việc thuê ngoài để thực hiện các chức năng của nhà nước. Đầu tiên, quyền lực của nhà nước được chuyển giao ra bên ngoài và sau 1. Tham nhũng và hành chính công 33 đó bị lạm dụng bởi một bên tư nhân được giao quyền. Ví dụ về điều này xảy ra khi các hạng mục mua sắm lớn như quốc phòng hoặc công nghệ thông tin được thuê ngoài cho các nhà tư vấn để thay mặt các chính phủ. Đó là trường hợp tham nhũng trong quản lý hợp đồng, một bộ phận chính của hành chính công. Mô hình thứ hai do Masters chỉ ra là thuê ngoài như một hình thức bảo trợ, trong đó các nhóm quyền lực và giới tài phiệt trở nên giàu có thông qua các khoản lại quả/hối lộ và các giao dịch nội bộ đặc biệt. Các công chức thường không có liên quan khi các quyết định lớn về phân bổ quyền lực và nguồn lực được thực hiện bên ngoài chính phủ thông qua mạng lưới bảo trợ. Mô hình thứ ba liên quan đến các đại diện do chính phủ cố tình tham gia để thay mặt nhà nước thực hiện hành vi tham nhũng. Người ta tìm thấy điều này trong nhiều tình huống xung đột. Ví dụ ở Afghanistan, Chính phủ Hoa Kỳ đã trả tiền cho các lãnh chúa để giữ chuỗi cung ứng mở và họ đã làm như vậy bằng cách bảo kê và cưỡng đoạt, hối lộ và không chịu trách nhiệm giải trình, tất cả những việc này Chính phủ Hoa Kỳ đều biết (Kilcullen 2011). Những trường hợp như trên chính là sự hỗ trợ của nhà nước đối với tham nhũng thuê ngoài. Trong khi tham nhũng được nghiên cứu rộng rãi, vẫn còn tồn tại các hành vi sai trái khác cũng gây khó khăn cho hoạt động tối ưu của chính phủ. Hành vi sai trái và thiếu nghiêm túc của công chức chiếm tỷ lệ lớn hơn nhiều so với các cáo buộc tham nhũng được gửi đến cơ quan chống tham nhũng (Kempf và Graycar 2018). Hành vi sai trái xảy ra khi các quy tắc điều chỉnh hành vi bị vi phạm, và những hành vi này có thể bao gồm đe dọa, quấy rối, lạm dụng ma túy hoặc rượu tại nơi làm việc, trù dập, thiếu ý thức và 34 Cẩm nang về tham nhũng, đạo đức và sự liêm chính trong hành chính công thậm chí hành động phạm tội như hành hung tại nơi làm việc. Hành vi sai trái có lẽ không ít nghiêm trọng hơn tham nhũng - ảnh hưởng của nó có thể phá hủy hình ảnh của khu vực công, gây phản ứng từ cả lãnh đạo nội bộ và phán xét của công chúng. Mặt khác, việc không có năng lực quản lý có thể dẫn đến kết quả đầu ra yếu kém của các chương trình hoạt động, lãng phí nguồn lực và lạm dụng chức vụ. Các quan chức nhà nước có thể không tuân theo các thủ tục, đưa ra các quyết định không nhất quán, thiếu căn cứ xác đáng và kiểm tra kỹ lưỡng khi chi tiêu công. Ở đây, không nhất thiết phải là có một khoản tiền hối lộ cá nhân đối với một quan chức nhưng đối với các nhà quan sát, việc đó có vẻ giống như tham nhũng, phi đạo đức hay hành động thiếu chuẩn mực. Khi một tòa nhà hoặc một chiếc cần trục bị sập vì nó không được kiểm tra đúng cách, người ta phải xác định xem cán bộ ký tên là lười biếng, thiếu hiểu biết, hay gian dối và tham nhũng. Để một hành vi phạm tội xảy ra, lý thuyết hành động thông thường cho chúng ta biết rằng ba yếu tố cần: động cơ, mục tiêu phạm tội và sự vắng mặt của người giám sát có năng lực (Clarke và Felson 2010). Nguyên tắc này cũng được áp dụng đối với tham nhũng của công. Nếu thiếu bất kỳ yếu tố nào thì hành động tham nhũng không xảy ra. Hệ thống quản trị ở các quốc gia hiện đại cung cấp môi trường giàu mục tiêu cho những kẻ phạm tội có động cơ. Việc giám sát thường phức tạp, rắc rối và chịu sự ràng buộc về quy tắc. Tuy nhiên, ở Australia (cũng như ở các nước phát triển khác), kinh nghiệm cho thấy việc thuyết giảng đối với công chức rằng họ có khả năng tham nhũng hoặc có khuynh hướng 1. Tham nhũng và hành chính công 35 phạm tội là phản tác dụng và xúc phạm. Đồng nghiệp của tôi, Adam Masters và tôi đã khám phá các cách hiểu về hành vi sai trái trong hành chính công, đặc biệt là trong các môi trường ít tham nhũng (Graycar và Masters 2018). Trong các xã hội không khoan dung với tham nhũng, tham nhũng sẽ khó xảy ra hơn trong cung ứng dịch vụ công. Các thể chế và hệ thống liêm chính tồn tại để bảo đảm rằng các tổ chức hoạt động như mong đợi và các cơ chế báo cáo cho phép công dân hoạt động như cơ quan giám sát trực tiếp. Hầu hết các khía cạnh của hành chính công thuộc năm loại chức năng sau: ● Cung cấp dịch vụ cho công chúng; ● Quản lý tài chính; ● Mua sắm hàng hóa và dịch vụ; ● Quản lý nguồn nhân lực, tuyển dụng và sử dụng công chức; và ● Cấp giấy phép/giấy đăng ký/nhượng quyền. Nghiên cứu các tình huống thực tế, chúng tôi đã tìm ra cách tăng cường nỗ lực cần thiết đối với các quan chức có hành vi xấu; tăng nguy cơ bị bắt và giảm phần thưởng cho hành vi đúng mực của họ; xây dựng và coi trọng sự chính trực; nâng cao nhận thức (Graycar và Masters 2018). Đưa những giải pháp trên vào ma trận và sử dụng trong các tình huống thảo luận cho phép người tham gia tập trung vào các ví dụ điển hình, cũng như phát triển các phương pháp tiếp cận chiến lược chung. Các hành động tiềm năng được đề xuất cũng rất đa dạng, bao gồm minh bạch trong giao dịch, giảm thiểu giao dịch ẩn danh, kiểm toán tài chính, kiểm toán tài sản, giám sát hợp đồng, lưu giữ hồ sơ, tính toàn vẹn và khả năng lồng ghép của dự án, quản lý nguồn nhân lực 36 Cẩm nang về tham nhũng, đạo đức và sự liêm chính trong hành chính công theo tiêu chuẩn cao - đề cập đến các hoạt động thực hành, hỗ trợ tuân thủ, vô hiệu hóa áp lực ngang hàng và có các chính sách rõ ràng. Trong một ví dụ của Australia, một sự cố liêm chính nghiêm trọng trong một bộ lớn của chính phủ, Bộ Giáo dục và Đào tạo ở bang Victoria (IBAC 2017). Một nhóm nhỏ các quan chức cấp cao đã ký kết hợp đồng có tính chất tham nhũng, thể hiện xung đột lợi ích, nuôi dưỡng văn hóa quấy rối và đe dọa những người có khả năng tố cáo. Bầu không khí sợ hãi bao trùm lên một bộ phận công chức của Bộ khi họ nắm bắt được nguy cơ tiềm ẩn của hành vi sai trái, gian lận và tham nhũng. Tuy nhiên, nhóm các quan chức cấp cao cũng bị mất uy tín đáng kể, tổn thất tài chính và mất lòng tin của nhiều bên liên quan. Bộ đã trả lời bằng cách ban hành một kế hoạch chi tiết cho việc đổi mới hoạt động liên quan đến quy trình ba bước (Bộ Giáo dục và Đào tạo Victoria 2017): ● Bước đầu tiên: Văn hóa liêm chính làm nền tảng cho mọi hoạt động. ● Bước thứ hai: Các hệ thống kiểm soát thông minh để giám sát và hướng dẫn các hành động. ● Bước thứ ba: Bảo đảm hoạt động độc lập và mạnh mẽ (kiểm toán). Qua 48 trang, kế hoạch trình bày rõ từng bước và cách thực hiện, nhấn mạnh tới những tuyên bố đầy khát vọng về văn hóa liêm chính trong hoạt động. Kế hoạch bắt đầu với nhận thức của nhân viên và chiến lược về giá trị của tổ chức. Các giá trị như khả năng đáp ứng, tính chính trực, không thiên vị, trách nhiệm giải trình, tôn trọng, nhân quyền và lãnh đạo sẽ được triển khai mỗi tháng một lần, thông qua áp 1. Tham nhũng và hành chính công 37 phích, tờ rơi, hướng dẫn hội thoại, môđun học trực tuyến và truyền bá giá trị của tổ chức. Kế hoạch cũng đề cập đến các quy tắc, khung khổ, hệ thống và sự thực hiện các nguyện vọng như giá trị chuẩn, đầu tư vào con người, văn hóa tôn trọng và liêm chính cần được đề cao. Tất cả đều nhằm mục đích thay đổi văn hóa và áp dụng các quy trình hành động. Ví dụ này đã nêu bật sự phức tạp của tình huống và sự phức tạp của các giải pháp. Cuốn sách này nêu ra các vấn đề và giải pháp, xem xét các tình huống, cung cấp phân tích chi tiết và đề xuất các hướng giải quyết. Các tác giả đến từ nhiều quốc gia và có kinh nghiệm trong nhiều lĩnh vực. Tuy nhiên, quan điểm đầu tiên cần nhắc tới luôn là quan điểm về ý thức hệ. Tham nhũng là phản ánh của nền hành chính tồi, hay đã ăn sâu vào văn hóa chính trị? Một học giả hàng đầu, Alina Mungiu Pippidi (2020), lưu ý rằng hành chính công là nội sinh chứ không phải là nguyên nhân tạo nên chất lượng của chính phủ. Ý tưởng trong phòng, chống tham nhũng là cần có nhà nước tách biệt khỏi lợi ích tư nhân và có thể đối xử bình đẳng với mọi công dân. Vẫn còn tranh cãi liệu điều này dẫn đến thông qua quản lý tốt hơn hay quá trình chính trị quy mô lớn. Mungiu-Pippidi (2020) chỉ ra các nhà nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới cho rằng, giải quyết vấn đề quản trị với cải cách hành chính hoặc công vụ là nhầm lẫn giữa giải pháp với vấn đề. Bà cho thấy rằng theo thời gian, tham nhũng đã giảm bớt cùng kết quả thu được về nhân quyền, minh bạch, bình đẳng, pháp quyền, xóa bỏ các đặc quyền, bầu cử phổ thông tự do, tuyển dụng công chức có năng lực và xóa nạn “chạy chức”. Kết quả thu được này và các công cụ dân chủ hóa sâu rộng 38 Cẩm nang về tham nhũng, đạo đức và sự liêm chính trong hành chính công khác phải mất nhiều thập kỷ cải cách và không phải là những giải pháp khắc phục nhanh chóng cho những vấn đề còn tồn tại sâu sắc. Tuy nhiên, biết được điểm xuất phát của vấn đề có ý nghĩa rất quan trọng. Trong một xã hội tham nhũng cao, những thay đổi hành chính dường như là các giải pháp hỗ trợ nhiều tầng. Trong các xã hội ít tham nhũng hơn, chúng có tác động lớn trong việc cải thiện chất lượng của chính phủ. Bất kỳ ai có cuốn sổ tay này, bây giờ có thể lựa chọn đọc các chương họ cho là phù hợp. Có những bài học được rút ra từ các nước nghèo, một số từ các nước giàu. Các tác giả đã đóng góp một cách hào phóng cho cuốn sách này, xây dựng nên cách nhìn bao quát và toàn diện, cung cấp bài học về nguyên nhân của tham nhũng và chia sẻ các biện pháp ngăn chặn chúng. TÀI LIỆU THAM KHẢO Andersson, Staffan (2008), “Studying the risk of corruption in the least corrupt countries”. Public Integrity 10 (3):193-214. Chaikin, David, and Jason Sharman (2009), Corruption and money laundering: a symbiotic relationship. New York: Springer. Clarke, Ronald V., and Marcus Felson (2010), “The origins of the routine activity approach and situational crime prevention”. In The origins of American criminology, edited by F. Cullen, C. Jonson, A. Myer and F. Adler. New Brunswick: Transaction Press. Dahlström, Carl, and Victor Lapuente (2017), Organizing Leviathan: politicians, bureaucrats, and the making of good government. Cambridge: Cambridge University Press. de Speville, Bertrand (2010), Overcoming corruption: the essentials. Richmond: de Speville and Associates. 1. Tham nhũng và hành chính công 39 Dobel, J. Patrick (2002), Public integrity. Baltimore, MD: Johns Hopkins University Press. Easton, David (1965), A framework for political analysis. Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall. Graycar, Adam (2015), “Corruption: classification and analysis”. Policy and Society 34 (2):87-96. Graycar, Adam (2016), “Corruption and public value”. Public Integrity 18 (4):339-41. Graycar, Adam, and Adam B. Masters (2018), “Preventing malfeasance in low corruption environments: twenty public administration responses”. Journal of Financial Crime 25 (1):170-86. Graycar, Adam, and Olivia Monaghan (2015), “Rich country corruption”. International Journal of Public Administration 38:586-95. Graycar, Adam, and Tim Prenzler (2013), Understanding and preventing corruption. Basingstoke:Palgrave Macmillan. Graycar, Adam, and Aiden Sidebottom (2012), “Corruption and control: a corruption reduction approach”. Journal of Financial Crime 19 (4):384-99. Heidenheimer, Arnold J., and Michael Johnston, eds (2008), Political corruption: concepts and contexts. Piscataway, NJ: Transaction Publications. Heywood, Paul (2017), “Rethinking corruption: hocus-pocus, locus and focus”. Slavonic and EastEuropean Review 95 (1):21-48. IBAC. (2017), Operation Dunham. www.ibac.vic.gov.au/general/ search-results?indexCatalogue=search&searchQuery=dunham &wordsMode=0 (accessed 19 March 2020). International Monetary Fund (IMF) (2019), Fiscal monitor: curbing corruption. www.imf.org/en/Publications/FM/Issues/2019/03/18/fiscal monitor-april-2019 (accessed 19 March 2020). Johnston, Michael (2005), Syndromes of corruption: wealth, power, and democracy. New York:Cambridge University Press. Johnston, Michael (2014), Corruption, contention and reform: the power of deep democratization. Cambridge: Cambridge University Press. 40 Cẩm nang về tham nhũng, đạo đức và sự liêm chính trong hành chính công Kempf, Robin J., and Adam Graycar (2018), “Dimensions of authority in oversight agencies: American and Australian comparisons”. International Journal of Public Administration 41 (14):1145-56. Kilcullen, David (2011), The accidental guerrilla: fighting small wars in the midst of a big one. Oxford: Oxford University Press. Klitgaard, Robert E (1988), Controlling corruption. Berkeley: University of California Press. KPMG (2017), Anti-bribery and corruption. https://assets.kpmg/ content/dam/kpmg/xx/pdf/2017/10/anti-bribery.pdf (accessed 19 March 2020). Kurer, O (2015), “Definitions of corruption”. In Routledge handbook of political corruption, edited by P. Heywood. Abingdon: Routledge, 30-41. Masters, Adam B. (2019), “Outsourcing corruption”. In Global corruption and ethics management: translating theory into action, edited by Carole Jurkiewicz. Lanham, MD: Rowman and Littlefield, 34-41. Mulgan, Richard (2012), “Aristotle on legality and corruption”. In Corruption: expanding the focus, edited by B. Hindess, M. Barcham and P. Larmour. Canberra: ANU E-press, 25-36. Mungiu-Pippidi, Alina (2015), The quest for good governance. Cambridge: Cambridge University Press. Mungiu-Pippidi, Alina (2020), “The quality of government and public administration”. In Oxford Research Encyclopedia of Public Administration. Oxford: Oxford University Press. Mungiu-Pippidi, Alina, and Michael Johnston (2017), Transitions to good governance: creating virtuous circles of anti-corruption. Cheltenham, UK and Northampton, MA, USA: Edward Elgar Publishing. Osborne, D., and Ted Gaebler (1995), “Reinventing government”. Journal of Leisure Research 27(3):302-4. Persson, Anna, Bo Rothstein and Jan Teorell (2019), “Getting the basic nature of systemic corruption right: a reply to Marquette and Peiffer”. Governance 32 (4): 799-810. 1. Tham nhũng và hành chính công 41 Philp, M (2015), “The definition of political corruption”. In Routledge Handbook of Political Corruption, edited by P. Heywood. Abingdon: Routledge, 17-29. PWC (2019), “The cost of corruption - too big to ignore”. www.pwc.com/gx/en/issues/economy/global-economy-watch/cost of-corruption.html (accessed 19 March 2020). Rose-Ackerman, Susan, and Bonnie J. Palifka (2016), Corruption and government: causes, consequences, and reform. Cambridge: Cambridge University Press. Rotberg, Robert I (2018), “Accomplishing anticorruption: propositions and methods”. Daedalus 147(3):5-18. Sharman, Jason (2011), The money laundry: regulating criminal finance in the global economy. New York: Cornell University Press. Treisman, Daniel (2000), “The causes of corruption: a cross-national study”. Journal of Public Economics 76 (3):399-457. United Nations Secretary General (2018), Global cost of corruption. https://www.un.org/press/en/2018/ sc13493.doc.htm (accessed 2 February 2019). Victoria Department of Education and Training (2017), “Working with integrity”. www.ibac.vic.gov.au/ docs/default-source/Responses/det second-report-to-ibac-september-2017.pdf?sfvrsn=8 (accessed 19 March 2020). World Bank (2018), “Combatting corruption”. www.worldbank.org/en/ topic/governance/brief/anti-corruption (accessed 19 March 2020). World Economic Forum (2015), “Corruption, the hidden tax”. www.weforum.org/agenda/2015/11/corruption-the-hidden-tax-on global-growth/ (accessed 19 March 2020). 42 Cẩm nang về tham nhũng, đạo đức và sự liêm chính trong hành chính công PHẦN I HÀNH CHÍNH CÔNG VÀ NHƯỢC ĐIỂM 2. Xu hướng và nhân tố tác động 2 đến hành chính công trong thế kỷ XXI Zeger van der Wal GIỚI THIỆU Môi trường hoạt động của công chức nhà nước và tổ chức công luôn năng động và thay đổi không ngừng. Các sự kiện quốc tế, sự chuyển đổi quyền lực khó dự đoán và không rõ ràng, sự quyết đoán của các bên liên quan đang thách thức các chính sách trong nước, những thay đổi nhanh chóng, đầy biến động về nhân khẩu học, kinh tế và công nghệ đều ảnh hưởng đến môi trường hoạt động của công chức nhà nước. Một câu nói phổ biến ngày nay là công chức ngày càng hoạt động trong một “thế giới VUCA” (Johansen 2007), được đặc trưng bởi sự biến động (V), không chắc chắn (U), phức tạp (C) và mơ hồ (A). Môi trường hoạt động của VUCA thách thức các quan niệm truyền thống về hành chính công là kết quả của nhiều xu hướng lớn có liên quan lẫn nhau; được báo cáo rộng rãi trong nhiều bài báo, sách và báo cáo gần đây từ các chính phủ và công ty tư vấn (Dickinson và Sullivan 2014; Dickinson và cộng sự 2019; Dobbs và cộng sự 2015; Gratton 2011; KPMG 2013; Needham và Mangan 2016;‘t Hart 2014; Van der Wal 2017a; Vielmetter và Sell 2014). Các xu hướng được xác định bởi các chính phủ, học giả và công ty tư vấn khác nhau, chẳng hạn như sự thay đổi quyền lực chính trị và kinh tế từ phương Tây sang phương Đông, sự nổi lên của các bên liên quan quyết đoán, tài khóa thắt chặt và hành động 46 Cẩm nang về tham nhũng, đạo đức và sự liêm chính trong hành chính công với chi tiêu ít hơn, biến đổi khí hậu và hạn chế về nguồn lực, những thách thức về nhân khẩu học, cho thấy quan điểm tương đồng giữa các bên (Van der Wal 2017a: 36). Hơn nữa, KPMG (2013: 8) khẳng định: Các siêu xu hướng (Megatrend) mang tính toàn cầu đang có mối liên hệ chặt chẽ với nhau. Mặc dù các xu hướng riêng lẻ sẽ không diễn ra ở mức độ giống nhau trong mỗi quốc gia, nhưng các hệ quả chắc chắn có mối liên hệ với nhau và củng cố lẫn nhau về mặt tác động. Ví dụ, mối liên hệ của các vấn đề xung quanh việc thay đổi nhân khẩu học, căng thẳng về nguồn lực và biến đổi khí hậu [tương tự như vậy đối với sự gia tăng của các yếu tố riêng lẻ tạo điều kiện cho công nghệ, chuyển dịch quyền lực kinh tế và tính kết nối]. Chương này tập trung vào tám siêu xu hướng mang tính toàn cầu tác động đến các khu vực công trên toàn thế giới, mặc dù có sự khác nhau tùy theo bối cảnh kinh tế, chính trị và giai đoạn phát triển, cung cấp các dữ kiện, số liệu và quan điểm từ nhiều nguồn khác nhau (các loại xu hướng được trình bày dựa trên Van der Wal 2017a: 31-48). XU HƯỚNG TOÀN CẦU TRONG HÀNH CHÍNH CÔNG “Tất cả đều được nối”: kích hoạt công nghệ, truyền thông trên mạng xã hội và dữ liệu lớn Rõ ràng, yếu tố bao trùm chính ở đây là những bước tiến về công nghệ. Sự phát triển nhanh chóng của công nghệ trong vài thập kỷ qua đã dẫn đến một thế giới mà nhiều tiện ích chỉ xuất hiện trong phim khoa học viễn tưởng những năm 1980 và 1990, giờ đã trở thành hiện thực; trên thực tế, công 2. Xu hướng và nhân tố tác động đến hành chính công trong thế kỷ XXI 47 nghệ thậm chí đã vượt quá xa điều chúng ta mong đợi. Thật vậy, khó có thể tưởng tượng rằng điện thoại thông minh ngày nay thậm chí còn không tồn tại cách đây chưa đầy một thập kỷ; nền kinh tế “ứng dụng toàn cầu” ước tính trị giá 151 tỷ USD vào năm 2017. Điện thoại thông minh với mạng thông tin di động đang thay đổi cách chúng ta làm việc, sinh hoạt và giao tiếp hằng ngày và tốc độ kết nối thông tin di động tăng gấp 1.000 lần khi 5G thay thế 4G vào khoảng năm 2020 sẽ đẩy nhanh điều này ngoài sức tưởng tượng. Càng ngày, chúng ta như đang sống trong một “xã hội mạng” (Castells và Cardoso 2006) dẫn đến sự kết nối kinh tế toàn cầu, là xu hướng lớn thứ tư trong Chương này. Về bản chất, công nghệ thúc đẩy sự thay đổi đặt trong bối cảnh thông tin và dữ liệu sẵn có tăng theo cấp số nhân. Năm 1965, người sáng lập Intel tương lai Gordon E. Moore đã có một dự đoán nổi tiếng rằng công suất của các vi mạch sẽ tăng gấp đôi sau mỗi hai năm. Dự đoán này, được đặt tên là “Định luật Moore”, đã được điều chỉnh một thập kỷ sau bởi David House, giám đốc điều hành của Intel, thành 18 tháng. Dường như tốc độ tăng trưởng sẽ bắt đầu chậm lại (vì dung lượng chip không phải là vô hạn). Tuy nhiên, một hệ quả sâu xa của việc tăng khả năng xử lý và lưu trữ của máy tính là gia tăng sản xuất dữ liệu, hay còn gọi là “tạo ra tri thức”. Các công ty như IBM ước tính rằng khoảng 90% dữ liệu kỹ thuật số trên thế giới ngày nay được tạo ra chỉ trong hai năm qua (Van der Wal 2017a: 37). Thật vậy, đã có nhiều bài viết về tác động của “dữ liệu lớn” đối với doanh nghiệp, chính phủ và xã hội (Mayer-Schönberger và Cukier 2013). Ít được đề cập hơn là những tác động tiềm tàng đối với khu vực công, trong các lĩnh vực như khả năng xử lý thông tin của các hệ thống và nhà quản lý, hiệu suất sử dụng 48 Cẩm nang về tham nhũng, đạo đức và sự liêm chính trong hành chính công thông tin quản lý (Meijer 2015; Moynihan 2010) và cung ứng dịch vụ công (Barber 2015). Hiện tại, vấn đề quan trọng mà những người ra quyết định trong khu vực công phải đối mặt là tình trạng dư thừa hơn là thiếu dữ liệu về hiệu suất và các chính sách có liên quan. Hầu hết các nhà quản lý công hiện nay không chuyên sâu về công nghệ thông tin, thậm chí thiếu hiểu biết cơ bản về ý nghĩa của sự dư thừa dữ liệu, chưa nói đến việc sở hữu kỹ năng và tư duy cần thiết để tận dụng những dữ liệu này. Nhiều công dân, đặc biệt là các thế hệ trẻ đã vượt xa số lượng công chức hiện có về kỹ năng công nghệ thông tin. Thực tế này, cùng với yêu cầu ngày càng cao của người dân về tính minh bạch trong cách chính phủ sử dụng dữ liệu để lập kế hoạch và làm căn cứ cho việc ra quyết định, tạo ra áp lực to lớn đối với các cơ quan công quyền và đội ngũ công chức. Một trong những mối đe dọa như vậy là tình trạng gia tăng của các mối đe dọa an ninh mạng, bao gồm cả sự gia tăng của “những kẻ tấn công” (RAND 2013). “Kỳ vọng lớn”: Chủ nghĩa cá nhân và đòi hỏi sự minh bạch không giới hạn Xu hướng thứ hai được củng cố bởi những tiến bộ công nghệ, được nắm bắt bởi các nhãn hàng như “sự trỗi dậy của cá nhân” (KPMG 2013), “kỳ vọng lớn” (Needham và Mangan 2016), và “chủ nghĩa cá nhân và chủ nghĩa đa nguyên giá trị” (Vielmetter và Sell 2014). Động lực của xu hướng này là công nghệ và giáo dục đã trao quyền cho các cá nhân, đặc biệt là các thế hệ trẻ, với sự cải thiện lớn về tỷ lệ người biết đọc, biết viết (hiện nay với tỷ lệ toàn cầu là 84%), sự tham gia của phụ nữ vào lực lượng lao động và tầng lớp trung lưu ngày càng mở 2. Xu hướng và nhân tố tác động đến hành chính công trong thế kỷ XXI 49 rộng nhanh chóng (KPMG 2013; UNDP 2013). Đến năm 2030, tầng lớp trung lưu toàn cầu sẽ tăng gấp đôi từ khoảng 30 lên khoảng 60% dân số, với 80% cư trú ở các nước đang phát triển, đặc biệt là châu Á (Brookings 2010; Mahbubani 2013). Tầng lớp trung lưu ngày càng được trao quyền, có tiếng nói, sự tham gia và được trang bị điện thoại thông minh tốc độ cao, hỗ trợ kết nối internet, sẽ khiến các chính phủ luôn phải tập trung và cuối cùng là loại bỏ quyền lực được trao. Động lực này đặc biệt nổi bật trong các nền văn hóa, chế độ có thứ bậc và độc đoán - hãy nghĩ đến Mùa xuân Ảrập năm 2011 hoặc Chiếm trung tâm ở Hongkong vào năm 2014 và 2019 - nơi truyền thông xã hội đóng vai trò trong ba động lực chính: tổ chức các cuộc biểu tình, định hướng dư luận và gây áp lực lên cộng đồng quốc tế (KPMG 2013). Những động lực như vậy về cơ bản sẽ thay đổi cách thức mà các chế độ và công chức đại diện phải tương tác, giao tiếp, cộng tác với các bên liên quan cũng như với công dân. Chính phủ cần trở nên “cởi mở hơn, đổi mới hơn, phản ứng nhanh hơn và thông minh hơn” (Deloitte 2010: 38). Câu hỏi đặt ra rằng liệu “những kỳ vọng lớn” có được coi là cường điệu không? Hoàn toàn không, bởi những sự kiện đã diễn ra trong khoảng thời gian gần đây chỉ ra chiều hướng đi xuống dần đều của sự hiển nhiên về quyền lực (truyền thống), cùng với những phản hồi dữ dội và mang tính bảo thủ của các chế độ độc đoán trở thành một phản ứng tự nhiên. “Trẻ mãi không già”: Nhân khẩu học, khả năng sinh sản và lão hóa Xu hướng thứ ba liên quan đến con người trong mối quan hệ với động lực nhân khẩu học. Tỷ lệ sinh đẻ ở các nước phát 50 Cẩm nang về tham nhũng, đạo đức và sự liêm chính trong hành chính công triển đang giảm và dân số ngày càng già đi. Người ta ước tính rằng vào năm 2030, 13% dân số thế giới sẽ ở độ tuổi 65 trở lên, so với 8% ở hiện tại; đến năm 2050, cứ năm người thì sẽ có một người cao tuổi (INIA 2013). Già hóa dân số xảy ra chủ yếu bởi hai yếu tố. Thứ nhất, tỷ lệ sinh theo thời gian đã giảm trung bình từ 37 trên 1.000 vào những năm 1950 xuống 24 trong những năm 1990 và dự kiến sẽ giảm xuống 16 trên 1.000 vào năm 2035 (UNDP 2013). Hoa Kỳ là một ngoại lệ đối với hầu hết các nước phát triển vì dân số của nước này vẫn được dự báo sẽ tăng trong nhiều thập kỷ tới. Tuy nhiên, vì phần lớn các ca sinh mới đều thuộc bộ phận những người nhập cư, xu hướng này đặt ra các vấn đề liên quan đến chính trị và chính sách có liên quan (xét theo một khía cạnh nào đó, nhiều nước châu Âu phải đối mặt với tình huống phức tạp hơn của vấn đề này khi dân số “bản địa” đang già đi và thu hẹp, thậm chí còn nhanh hơn, trầm trọng hơn bởi làn sóng người tị nạn gần đây). Thứ hai, tuổi thọ của con người ngày càng cao hơn. Liên minh châu Âu, Australia, Hoa Kỳ, Trung Quốc, Nhật Bản, Hàn Quốc và Nga dự kiến sẽ có sự gia tăng đáng kể số lượng người từ 65 tuổi trở lên và trên 80 tuổi từ nay đến năm 2040 khi số người cao tuổi tại hầu hết các quốc gia này sẽ đạt đỉnh (Rodrigues và cộng sự 2012; UNDP 2011). Để minh họa: 174 triệu người ở châu Âu và Bắc Mỹ hiện nay thuộc nhóm 65 tuổi trở lên, nhiều hơn 40 triệu người so với 20 năm trước. Những bước tiến trong công nghệ chăm sóc sức khỏe sẽ đẩy con số này lên một ngưỡng khó có thể đoán trước được ở thời điểm hiện tại. Liệu người cao tuổi có thể “trẻ mãi không già” (Dickinson và cộng sự 2019) chỉ sau vài thập kỷ nữa? 2. Xu hướng và nhân tố tác động đến hành chính công trong thế kỷ XXI 51 Điều thú vị là tại các nước đang phát triển cho thấy một động lực hoàn toàn khác. Chín mươi phần trăm thanh niên toàn cầu sống ở các nước đang phát triển (KPMG 2013), và quốc gia đang phát triển nhanh chóng như Ấn Độ ước tính sẽ bổ sung thêm 1 triệu người vào lực lượng lao động mỗi tháng từ nay đến năm 2030 (ADB 2011). Có thể thấy rõ rằng, những tác động đối với các chính phủ trên toàn thế giới là vô cùng lớn. Các nước phát triển đã bắt đầu xem xét lại về cơ bản hệ thống lương hưu, chăm sóc người cao tuổi, nhà ở và chính sách tài khóa tổng thể, cũng như cách thức và đối tượng cần được hỗ trợ và cung ứng (Alford và O’Flynn 2012; KPMG 2013). Xét trên một phương diện nào đó, quá trình này đã bị thúc đẩy bởi cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008 và 2009. Tuy nhiên, ở các nước đang phát triển, vấn đề then chốt nằm ở việc đạt được ngưỡng tăng trưởng kinh tế cho phép nền kinh tế thu hút được lực lượng thanh niên lao động ngày càng gia tăng, cùng với việc nâng cao nền tảng giáo dục và kỹ năng cần thiết cho những công việc của thế kỷ XXI. Nhiều quốc gia ở châu Phi, châu Á, Mỹ Latinh và cả Nam Âu đều đang phải đối mặt với vấn đề này. Như vậy, trong khi lực lượng lao động nói chung trên toàn cầu sẽ giảm đi, thì quá trình này sẽ được thấy rõ hơn rất nhiều ở các nước phát triển. Ngoài những hậu quả hiển nhiên đối với các chính sách y tế, nhà ở và chăm sóc sức khỏe, các tổ chức khu vực công, xét về bối cảnh nhân lực, sẽ nổ ra một cuộc “chiến tranh giữa các vì sao” chưa từng có: cuộc chiến tranh giành nhân tài giữa các tổ chức để ngăn chặn tình trạng “thiếu hụt nhân tài” (Van der Wal 2017b; Vielmetter và Sell 2014: 108). 52 Cẩm nang về tham nhũng, đạo đức và sự liêm chính trong hành chính công “Kết nối kinh tế”: Hội tụ, lan tỏa và điều phối Đi từ những xu thế lớn ở cấp độ quốc gia đến kinh tế toàn cầu, vấn đề mấu chốt là cách mà công nghệ và sự nổi lên của từng quốc gia riêng lẻ ảnh hưởng như thế nào đến bản chất, hình dạng và quy mô của nền kinh tế toàn cầu, từ đó quyết định phần lớn các chương trình nghị sự của các cơ quan hành chính nhà nước. KPMG (2013: 26) cho rằng xu hướng này là “kết nối kinh tế”. Thương mại tự do và đầu tư quốc tế đã tăng trưởng mạnh mẽ trong những thập kỷ qua: thương mại toàn cầu tính theo tỷ trọng tổng sản phẩm quốc nội (GDP) đã tăng từ 40% năm 1980 lên khoảng 60% vào năm 2014 (Economist 2014; World Bank 2014). Hơn nữa, tăng trưởng thương mại toàn cầu dự kiến sẽ tiếp tục ở mức khoảng 5% hằng năm từ nay đến năm 2030 (HSBC 2015; KPMG 2013), 80% các hiệp định thương mại hiện tại có hiệu lực đã được áp dụng kể từ năm 1990 (Arestis 2012). Mahbubani (2013) cho rằng kết nối kinh tế ngày càng tăng cũng sẽ dẫn đến sự “hội tụ lớn” trong đàm luận về văn hóa và chính trị, đặc biệt là về tư duy quản lý và chiến lược giáo dục trên toàn cầu, giữa phương Đông và phương Tây. Tuy vậy, vẫn có sự khác biệt rõ rệt giữa các quốc gia và khu vực, hai xu hướng tiếp theo sẽ cho thấy sự khác biệt đó. Ngoài ra, trong hầu hết các xu hướng được xác định, rủi ro và cơ hội luôn đi đôi với nhau, KPMG (2013: 26) kết luận rằng: Ngoài ra còn có những thách thức mới khi các nền kinh tế ngày càng có mối liên hệ với những rủi ro vượt ra ngoài biên giới quốc gia. Những rủi ro này không chỉ diễn biến nhanh chóng mà còn thách thức phạm vi điều chỉnh của một quốc gia, yêu cầu phải có sự hợp tác quốc tế. Khi xu hướng tăng cường liên kết kinh tế dự 2. Xu hướng và nhân tố tác động đến hành chính công trong thế kỷ XXI 53 kiến sẽ tiếp tục, các chính phủ trên toàn thế giới sẽ cần bảo đảm rằng họ có khung chính sách phù hợp để nắm bắt lợi ích của thương mại và quản lý rủi ro. Những cú sốc kinh tế toàn cầu gây ra bởi sự kiện phá sản của một ngân hàng lớn tại Hoa Kỳ vào năm 2008 là một trường hợp điển hình. Để đối phó với khủng hoảng, các quốc gia trên thế giới đã đưa ra các quy định kinh tế tương tự nhau, cho thấy mức hội tụ toàn cầu, điều dường như không tưởng trước cuộc khủng hoảng. Ngoài ra, Foroohar (2015, 2016), Stiglitz và cộng sự (2015) và những người khác đã chỉ ra rằng, việc “thúc đẩy công nghệ” và “liên kết kinh tế” ngày càng mang lại nhiều lợi ích cho các tầng lớp trên và dưới của thị trường lao động hơn là tới toàn bộ dân số; trên thực tế, sự gia tăng của tầng lớp trung lưu ở nhiều nước đang phát triển sẽ đi đôi với sự suy giảm của tầng lớp trung lưu theo ngành nghề ở các nước phương Tây. Điều này tạo động lực cho làn sóng kinh tế dân túy và “chủ nghĩa tân bảo hộ” gần đây ở các nền kinh tế phát triển khác nhau và cuộc chiến thương mại Trung - Mỹ vào năm 2019. Thời gian sẽ trả lời liệu đây có phải chỉ là một điểm khác biệt trong quá trình toàn cầu hóa kinh tế tiếp diễn trong vài thập kỷ trở lại đây hay các nền kinh tế sẽ trở nên bất đồng và tách rời hơn trong những năm tới. Hơn nữa, tăng trưởng của một số nền kinh tế mới nổi một thập kỷ trước được dự đoán sẽ thống trị nền kinh tế thế giới - ví dụ như các nước BRIC (Brazil, Nga, Ấn Độ, Trung Quốc, Nam Phi) - đã bị đình trệ đáng kể trong những năm gần đây. Đồng thời, lãi suất toàn cầu dường như đạt mức thấp lịch sử được duy trì trong một thời gian dài bất thường, với lãi suất thậm chí còn âm ở một số quốc gia phát triển, nơi mà tăng 54 Cẩm nang về tham nhũng, đạo đức và sự liêm chính trong hành chính công trưởng thấp là mức bình thường mới (Foroohar 2016). Trong một thế giới ngày càng kết nối, để đạt được những dấu mốc quan trọng của nền kinh tế mà “miễn nhiễm” với những bất ổn chung ngày càng trở nên khó khăn hơn, nếu không nói là bất khả thi. Tác động của xu hướng này tới chính sách và chính trị rất rõ ràng. Các nhà lãnh đạo công sẽ đóng một vai trò quan trọng trong việc giảm thiểu sự thất vọng của người dân về chủ nghĩa bảo hộ và chủ nghĩa dân tộc, đồng thời tư vấn cho những chính trị gia được người dân bầu chọn cách đáp ứng tốt nhất những yêu cầu đó. “Làm nhiều hơn với nguồn lực ít hơn”: Nợ công và áp lực tài khóa Một trong những xu hướng sâu sắc nhất của khu vực công ở các nước phát triển là sự gia tăng lớn của nợ công và dẫn đến áp lực tài khóa; chỉ xét giữa năm 2007 và năm 2014, tỷ lệ nợ công trên GDP ở các nước phát triển đã tăng từ 46,3% lên gần 80% (IMF 2014). Các xu hướng nhân khẩu học được thảo luận ở trên sẽ chỉ làm trầm trọng thêm nợ công và các áp lực tài khóa đi kèm, cùng với kỳ vọng ngày càng tăng của người dân đối với chính phủ trong “cung ứng” dịch vụ công và hàng hóa công cộng (Noordegraaf 2015; ‘t Hart 2014) dẫn đến trì hoãn hoặc phức tạp hóa việc đưa ra quyết định tài khóa. Như vậy, chính phủ trong dài hạn sẽ phải “làm nhiều hơn với nguồn lực ít hơn”. Trên thực tế, với các khoản đầu tư vào xây dựng năng lực, hầu hết các xu hướng khác đòi hỏi khu vực công và các nhà quản lý công “thích ứng với tương lai” và đối mặt với việc tiềm năng đầu tư bị hạn chế nguồn lực trầm trọng. 2. Xu hướng và nhân tố tác động đến hành chính công trong thế kỷ XXI 55 Xét theo một khía cạnh nào đó, xu hướng này dường như khó hiểu khi những dự báo về thương mại toàn cầu đang phát triển đã được đưa ra trước đó. Tuy nhiên, một lần nữa tồn tại những khác biệt nổi bật giữa các quốc gia. Ví dụ, châu Âu, Hoa Kỳ, Australia và Nhật Bản đang tăng trưởng khiêm tốn và chỉ riêng chi tiêu công liên quan đến già hóa của họ đã tăng 4,4% GDP từ nay đến năm 2030 (IMF 2013). Ngược lại, tại khu vực các nước đang phát triển, nơi phần lớn tăng trưởng toàn cầu sẽ đạt được trong hai thập kỷ tới và nơi dân số trẻ hơn nhiều sẽ không phải đối mặt với mức chi tiêu công tăng mạnh như vậy. Những quan sát này dẫn chúng ta đến một xu hướng lớn về sự thay đổi quyền lực toàn cầu, bao gồm sự xuất hiện của “bán cầu châu Á mới” (Mahbubani 2008), “sự trỗi dậy của châu Á” (Vielmetter và Sell 2014), “thế kỷ châu Á” (Bice và cộng sự 2018), “con đường tơ lụa” (Melbourne School of Government 2013) nhận được nhiều quan tâm, hay nói một cách khiêu khích, dưới tên của tựa sách “Khi Trung Quốc thống trị thế giới: sự kết thúc của thế giới phương Tây và sự ra đời của một trật tự toàn cầu mới” (Jacques 2009). “Sự thay đổi quyền lực toàn cầu”: Thế kỷ châu Á và thế giới đa cực Đầu tiên, ước tính rằng 57% GDP toàn cầu sẽ đến từ các nước đang phát triển vào năm 2030 (OECD 2010), trong đó các nước BRIC chiếm tới 36% (so với 18% ở hiện tại) và tốc độ tăng trưởng trung bình hằng năm đạt 8% (Roland Berger Strategy Consultants 2011). Tuy nhiên, những con số này lại nhạt nhòa trước sự phát triển kinh tế của châu Á, đặc biệt là Trung Quốc và Ấn Độ. Ví dụ: chỉ 35 năm trước, tỷ trọng của Hoa Kỳ trong tổng sản phẩm quốc dân toàn cầu tính theo sức 56 Cẩm nang về tham nhũng, đạo đức và sự liêm chính trong hành chính công mua tương đương là 25% trong khi của Trung Quốc là 2,2%; vào cuối năm 2014, tỷ trọng này của Hoa Kỳ ở mức 16,2% và Trung Quốc là 16,4% (IMF 2014). Đây là lần đầu tiên sau 200 năm nền kinh tế lớn nhất thế giới không thuộc các nước phương Tây (Mahbubani 2013: 17). Tầng lớp trung lưu ở châu Á dự kiến sẽ bùng nổ trong vòng chưa đầy một thập kỷ, từ 500 triệu người vào năm 2015 lên 1,75 tỷ người vào năm 2020, trong đó tầng lớp trung lưu của Trung Quốc dự kiến sẽ tăng gấp đôi lên 1,1 tỷ người (Roland Berger Strategy Consultants 2011). Đây là những chuyển dịch quyền lực kinh tế mang tính kiến tạo. Phần lớn tăng trưởng kinh tế, thương mại, lưu thông hàng hóa và dịch vụ trong những thập kỷ tới sẽ diễn ra trên “con đường tơ lụa” mới (Melbourne School of Government 2013: 4). Rõ ràng những thay đổi kinh tế này cũng sẽ dẫn đến những thay đổi về chính trị, ngoại giao, văn hóa, giáo dục và sức mạnh quân sự. Đến năm 2020, lượng công ty nước ngoài được các công ty Trung Quốc mua lại sẽ tăng gấp bốn lần (Wolf 2011). Đầu năm 2016, Ngân hàng Đầu tư kết cấu Hạ tầng châu Á (AIIB) do Trung Quốc khởi xướng đã bứt phá, được nhiều nước châu Âu hỗ trợ nhưng không có sự tham gia của Hoa Kỳ, Trung Quốc sẽ sở hữu 30% cổ phần. AIIB được coi là công cụ quan trọng để Trung Quốc mở rộng hơn nữa ảnh hưởng và lợi ích của mình trong khu vực. Nhiều quốc gia khác nhau đang đăng ký hỗ trợ và tham gia vào AIIB trong khi Hoa Kỳ vẫn là một đối thủ kiên định và ngày càng bị cô lập. Lập trường của Hoa Kỳ đã nhận về những nhận xét kịch liệt bất thường từ Bộ trưởng Tài chính Trung Quốc Lâu Kế Vĩ (Lou Jiwei) khi phác thảo đề xuất AIIB vào năm 2015: “Đối 2. Xu hướng và nhân tố tác động đến hành chính công trong thế kỷ XXI 57 với những người ra quyết định ở Hoa Kỳ, họ thực sự cần phải được nhắc nhở rằng nếu họ không nhảy vào vòng xoáy thay đổi kịp thời, họ sẽ sớm bị chính vòng xoáy lấn át”. Với việc các mối quan hệ kinh tế và chính trị mới được củng cố và chấm dứt nhanh hơn bao giờ hết, vị trí của các cường quốc cũ đang biến động trong chuỗi quyền lực kinh tế và ngoại giao toàn cầu, thế giới hiện đang “đa cực” hơn so với hai thế kỷ qua (Kaplan 2009). Một điều hiển nhiên là tác động của những thay đổi này đối với chính phủ và các nhà quản lý công phụ thuộc vào vị thế và trọng tâm của họ. Tuy nhiên, có nhiều ý kiến phản biện quan điểm cho rằng, các xu hướng kinh tế toàn cầu và sự phát triển giữa các quốc gia chỉ ảnh hưởng đến những người làm việc trong các bộ phận quan hệ đối ngoại và thương mại. Trên thực tế, có khả năng tất cả các công việc quản lý công sẽ được quốc tế hóa và toàn cầu hóa trong những thập kỷ tới (KPMG 2013; ‘t Hart 2014), cho dù các nhà quản lý trong khu vực công có muốn hay không. Các chính phủ ở phương Tây sẽ ngày càng phải làm quen với trạng thái bình thường mới, nơi mà các lực lượng châu Á (và ở mức độ thấp hơn là châu Phi và Mỹ Latinh) đang thúc đẩy các chương trình nghị sự của họ, thay vì ngược lại. Đối với các chính phủ ở châu Á, đặc biệt là ở các quốc gia có ảnh hưởng kinh tế và chính trị đang gia tăng nhanh chóng, xu hướng này ngụ ý rằng họ phải tạo điều kiện để dẫn dắt, đề xuất thay vì cản trở các chương trình nghị sự toàn cầu, và để đạt được, duy trì vai trò và năng lực mà vị thế mới đòi hỏi như là “nghĩa vụ cao cả”. Tư duy hướng nội và bảo hộ là điều mà khu vực công nên đặc biệt tránh, nhưng đây lại chính là điều đang diễn ra ở nhiều nơi trên thế giới. 58 Cẩm nang về tham nhũng, đạo đức và sự liêm chính trong hành chính công “Siêu đô thị hóa”: Các siêu đô thị là trọng tâm của tăng trưởng và quản trị Trên thế giới ngày nay, chỉ với 600 thành phố đã chiếm khoảng 20% dân số thế giới và 50% GDP toàn cầu (McKinsey Global Institute 2012). Các “siêu đô thị” mới nổi đang mọc lên và mở rộng thành các trung tâm tự trị về hoạt động kinh tế và quản trị, với 80% đô thị hóa từ nay đến năm 2030 diễn ra ở châu Phi và châu Á (UNDP 2013). Vào năm 2030, 60% dân số thế giới sẽ sinh sống ở các đô thị (so với 50% hiện nay) và hơn 90% dân số đối với các nước phát triển. Đồng thời, dân số thế giới sẽ tăng hơn 1 tỷ người (KPMG 2013), với những hậu quả rõ ràng của phát triển kinh tế, sự chênh lệch giữa khu vực nông thôn và thành thị. Ngoài ra, số thành phố được gắn mác “siêu đô thị” với dân số trên 10 triệu người sẽ tăng gấp đôi lên con số 40 vào năm 2030. Đô thị hóa diễn ra nhanh để lại hậu quả to lớn đối với đầu tư kết cấu hạ tầng, bất bình đẳng xã hội, tội phạm và mức sống - nếu không có thay đổi về chính sách, số lượng người sống trong các khu ổ chuột sẽ tăng gấp đôi từ 1 tỷ người hiện nay lên 2 tỷ người vào năm 2030 - và gây áp lực đối với phát triển bền vững (KPMG 2013; OECD 2008). Các thành phố “thứ cấp” hoặc hạng hai với ít nguồn lực và phát triển chậm hơn (Storey 2014) cũng đang nổi lên. Thật vậy, trong những thập kỷ tới, phần lớn tăng trưởng kinh tế ở các nước đang phát triển sẽ diễn ra tại khu vực đô thị này: Trung Quốc đã có 135 thành phố kiểu hạng hai với dân số từ 1 đến 10 triệu người (Storey 2014). Ngày càng có nhiều các thị trưởng hay nhà quản lý của những thành phố như vậy tham gia, định hướng các chương trình nghị sự về 2. Xu hướng và nhân tố tác động đến hành chính công trong thế kỷ XXI 59 chính sách và quản lý, thường mang tính cạnh tranh và không nhận được sự đồng thuận của chính quyền trung ương. Một số ý kiến cho rằng, những đổi mới, thử nghiệm chính sách cũng như sự lãnh đạo sáng tạo và hợp tác mà họ đòi hỏi ngày càng được thấy rõ ở cấp thành phố. Một số người khác đã suy đoán về điều gì sẽ xảy ra “nếu các thị trưởng cai trị thế giới”, dựa trên cuốn sách cùng tiêu đề được cường điệu thái quá của Benjamin Barber (2013) (với phụ đề kể về Các quốc gia rối loạn, các thành phố đang trỗi dậy). Giống như hầu hết các xu hướng lớn khác, “siêu đô thị hóa” tạo ra nhiều rủi ro và mối đe dọa cũng như cơ hội. Khi các thành phố ngày càng thu hút dân số và tăng trưởng kinh tế, nhưng chính quyền trung ương tiếp tục nắm giữ và phân phối phần lớn ngân sách nhà nước, các công chức sẽ phải thỏa hiệp và trở thành những người môi giới trung gian. Họ sẽ phải điều chỉnh “nhu cầu về nguồn lực theo trách nhiệm pháp lý, đặc quyền với nguồn thu giữ lại và các ưu đãi có được”, “hình thành các diễn đàn và cơ chế lập kế hoạch giữa các lĩnh vực và địa phương giúp hỗ trợ lập kế hoạch tổng hợp” (KPMG 2013: 48). “Làm nhiều hơn với tài nguyên ít hơn”: Căng thẳng tài nguyên, cạn kiệt môi trường và biến đổi khí hậu Bằng nhiều hình thức khác nhau, biến đổi khí hậu và căng thẳng tài nguyên có thể được coi là mặt trái của các xu hướng toàn cầu hóa. Theo cách nói của Trường Chính phủ Melbourne, chúng ta phải “làm nhiều hơn với tài nguyên ít hơn” (2013: 3). Một báo cáo gần đây của ADB (2013) dự báo chỉ riêng “sự trỗi dậy của châu Á” đồng nghĩa với lượng tiêu thụ dầu của khu vực sẽ tăng gấp đôi, tiêu thụ khí đốt tự nhiên sẽ 60 Cẩm nang về tham nhũng, đạo đức và sự liêm chính trong hành chính công tăng gấp ba và tiêu thụ than sẽ tăng 81% vào năm 2035. Tương ứng, 75 đến 80% các chi phí thích ứng với biến đổi khí hậu sẽ do các nước đang phát triển gánh vác, trong đó khu vực Đông Á và Thái Bình Dương phải đảm nhận phần lớn các chi phí này (World Bank 2010). Hiện tượng ấm lên toàn cầu đã trở thành khung khổ chính trong các cuộc thảo luận gần đây về môi trường nhưng dường như đây vẫn còn là vấn đề “xa vời” đối với nhiều nhà quản lý công, mặc dù mọi thứ đang bắt đầu chuyển dịch sau khi đạt được một thỏa thuận toàn cầu mang tính lịch sử về cắt giảm đáng kể lượng khí thải trong cuộc họp COP21 tại Paris vào tháng 12 năm 2015. Tuy nhiên, điều đã và đang ảnh hưởng trực tiếp, đáng kể đến môi trường hoạt động của các nhà quản lý công là các tác động đan xen giữa suy giảm môi trường và khan hiếm tài nguyên. Do tiêu thụ năng lượng toàn cầu sẽ tăng khoảng 25% vào năm 2030 và tổng nhu cầu tiêu thụ nước hằng năm sẽ tăng hơn 50%, nên ngay cả bối cảnh tích cực nhất về sử dụng năng lượng tái tạo và tiến bộ công nghệ cũng không thể thay đổi được thực tế gần một nửa thế giới dân số sống ở những “khu vực khan hiếm nước” (Roland Berger Strategy consultants 2011). Nhu cầu lương thực toàn cầu sẽ tăng trong khi tốc độ tăng trưởng trong nông nghiệp toàn cầu sẽ giảm, càng trầm trọng hơn do cạn kiệt nguồn nước sạch cần thiết để hỗ trợ phát triển nông nghiệp hiệu quả. Các nguyên liệu thô như indium và gallium cần thiết cho các ngành công nghệ để giảm thiểu thiệt hại do tác động tiêu cực của xu hướng trên rất có thể sẽ giảm (Roland Berger Strategy Consultants 2011). Giống như nhiều xu hướng khác được thảo luận ở trên, nhiều tác động có tính tương quan lẫn nhau và thúc đẩy lẫn 2. Xu hướng và nhân tố tác động đến hành chính công trong thế kỷ XXI 61 nhau, dẫn đến những thách thức to lớn đối với các cơ quan quản lý trong việc giảm thiểu, lập kế hoạch và thích ứng với một tương lai mà “làm nhiều hơn từ ít tài nguyên hơn” sẽ đồng nghĩa với “làm nhiều hơn với ít tài nguyên hơn”. Quả thực là các “nhà công nghệ” như Giám đốc điều hành Apple Tim Cook, Giám đốc điều hành Tesla Elon Musk hay nhà báo Thomas Friedman của tờ New York Times cho rằng, những cuộc cách mạng và tiến bộ công nghệ đang diễn ra sẽ giúp chúng ta khắc phục hầu hết những vấn đề này. Một điểm sáng hy vọng là các khoản đầu tư vào năng lượng tái tạo và “công nghệ sạch” đã tăng mạnh trong những năm gần đây, vượt qua các khoản đầu tư vào nhiên liệu hóa thạch lần đầu tiên vào năm 2015 và tiếp tục được duy trì kể từ đó (NEO 2019). Tuy nhiên, đối với nhiều chính phủ, đặc biệt là những chính phủ ở những nước kém phát triển, thì việc mua lại - chưa nói đến việc tận dụng - những công nghệ này (kể cả nếu chúng có thể đáp ứng được về mặt lý thuyết), đòi hỏi phải nâng cấp lớn về vốn con người, hệ thống đào tạo và phát triển quản lý. Quan trọng hơn nữa, chúng sẽ đòi hỏi sự thay đổi về thái độ hiện tại đối với việc học tập của tổ chức và cá nhân cũng như văn hóa thử nghiệm. TÁC ĐỘNG ĐỐI VỚI TỔ CHỨC CÔNG VÀ CÔNG CHỨC Xu hướng toàn cầu hóa trong hành chính công dẫn đến công chức và tổ chức công phải đối mặt với một “dòng thác” (Noordegraaf 2007) những đòi hỏi nhiều mặt và mâu thuẫn, từ đó gây ra những tình huống khó xử phức tạp trong công vụ. Một câu hỏi quan trọng ở đây là công chức thực sự có 62 Cẩm nang về tham nhũng, đạo đức và sự liêm chính trong hành chính công năng lực và khả năng ở mức độ nào để giải quyết yêu cầu công vụ, chưa nói đến động lực thúc đẩy. Thông thường, họ sẽ cảm thấy như thể những yêu cầu này đơn giản được đặt ra bởi “cấp trên”, bao gồm các cấp trên trực tiếp và áp lực của các bên liên quan. Những câu hỏi thú vị trong giảng dạy và nghiên cứu về chủ đề này bao gồm: Làm thế nào để công chức có thể chuyển từ hành động bị động sang chủ động (Gratton 2011)? Làm thế nào để có thể bảo đảm rằng họ đang ở trạng thái “cầm lái” chứ không phải là “phục tùng” (Noordegraaf 2004) và biến những yêu cầu, rắc rối thành cơ hội? Không phải tất cả những yêu cầu, rắc rối này là hoàn toàn mới và duy nhất. Thật vậy quan điểm cho rằng “giá trị cạnh tranh” (Cameron và Quinn 1989: 32) và “lôgíc cạnh tranh” (Noordegraaf 2015: 64) thống trị môi trường tổ chức đã xuất hiện từ khá lâu. Nhiều tác giả khác nhau đã chỉ ra “tính phức tạp” và “sự mơ hồ” của các vấn đề trong khu vực công trước đây (March và Olsen 1989; Brandsen và Pestoff 2006: 1). Tuy nhiên, tầm quan trọng và mối tương quan lẫn nhau của các xu hướng và nhân tố tác động đến hành chính công trong thế kỷ XXI đồng nghĩa với các yêu cầu mới sẽ là: ● Chuẩn mực chứ không phải những ngoại lệ; ● Củng cố lẫn nhau và làm trầm trọng thêm (với tính khó đoán ngày gia tăng); ● Ảnh hưởng đến tất cả các cấp quản lý trong khu vực công thay vì chỉ những nhà quản lý cấp cao; ● Ảnh hưởng đến bản chất và thực tiễn chứ không chỉ riêng nội dung công việc (hành chính công). Vielmetter và Sell (2014: 141) sử dụng khái niệm yếu tố củng cố để chỉ ra “những hậu quả nặng nề là kết quả của - và được củng cố bởi – từ hai xu thế trở lên diễn ra song song 2. Xu hướng và nhân tố tác động đến hành chính công trong thế kỷ XXI 63 với nhau. Bản chất của những yếu tố củng cố này là chúng được liên kết mật thiết và do đó có sự chồng chéo ở mức nhất định”. Cũng giống với các xu hướng lớn, các yếu tố củng cố cho thấy sự chồng chéo đáng kể với những thách thức trong Hộp 2.1: Xu hướng lớn toàn cầu: tác động tới công chức 1. Động lực của các bên liên quan, sự nhân lên của lợi ích (mặc dù mơ hồ hơn) cần phải được quan tâm. 2. Phương thức hợp tác làm việc trong mạng lưới các bên liên quan đặt ra yêu cầu chia sẻ quyền lực, sử dụng các phương tiện truyền thông mới và đổi mới theo hướng mở. 3. Sự dịch chuyển quyền lực từ chính quyền truyền thống sang chính quyền mới, sự thay đổi quyền lực thường xuyên và đột ngột hơn từ lãnh đạo được bổ nhiệm hoặc dân cử này sang người khác. 4. Yêu cầu về hiệu suất và tính hợp pháp được tăng cường hướng tới mạng lưới các bên liên quan ngày càng hiểu biết, quyết đoán và kỹ lưỡng hơn. 5. Phương thức làm việc mới, sự xuất hiện của các loại hình công việc, cách làm việc và người lao động mới do cuộc cách mạng công nghệ, đang làm thay đổi thái độ đối với công việc và thế hệ lao động mới. 6. Áp lực cần phải tổ chức và lập ngân sách khôn khéo hơn do sự khan hiếm nhân tài và tài nguyên thiên nhiên, việc sử dụng công nghệ tiên tiến trong thời đại tăng trưởng thấp và chính sách thắt lưng buộc bụng. 7. Đạo đức hóa, một yêu cầu đối với các tiêu chuẩn đạo đức cao nhất từ các tổ chức công và đội ngũ công chức. Nguồn: Dickinson và Sullivan 2014; Needham và Mangan 2016; ‘T Hart 2014; Vielmetter và Sell 2014; Van der Wal 2017a. 64 Cẩm nang về tham nhũng, đạo đức và sự liêm chính trong hành chính công tương lai đối với công chức được xác định trong nhiều bài viết gần đây, trong đó các tác giả khác nhau đã sử dụng cách diễn đạt, điểm nhấn và trọng tâm của riêng họ (ví dụ: Dickinson và cộng sự 2019; Needham và Mangan 2016; 't Hart 2014; Van der Wal 2017a). Hộp 2.1 liệt kê những hậu quả và thách thức chính do các xu hướng lớn toàn cầu tạo ra. Có thể thấy rằng, môi trường hoạt động đặt ra nhiều thách thức khác nhau đối với các công chức và tổ chức công. Tuy nhiên, những bước tiến gần đây cũng mang đến những cơ hội đáng kỳ vọng để đạt được mức độ dịch vụ công xuất sắc chưa từng có, cùng với người dân và những người tiên phong về sự thay đổi từ các khu vực khác. Để biến thách thức thành cơ hội, công chức của thế kỷ XXI cần phải tiếp thu và thể hiện khả năng tư duy cùng kỹ năng đa dạng. Vì sao “Công chức” lại khác biệt Bản chất “công” của công chức và tổ chức công khiến cho những thay đổi, cải cách được xác định kém triệt để và quyết liệt hơn so với môi trường doanh nghiệp. Mặc dù trải qua nhiều thập kỷ thảo luận về các loại hình mới của quản lý công và nhà quản lý công, nhưng có một khía cạnh chính sẽ luôn được dùng để phân biệt với các nhà quản lý doanh nghiệp. Khía cạnh quan trọng này là vai trò bổ sung của họ trong việc duy trì các giá trị và lợi ích công cộng, đồng thời bảo vệ tính toàn vẹn của thể chế mà không vượt qua vùng an toàn của các chính trị gia (Rhodes 2016; Terry 1995). Dù môi trường hoạt động của các công chức thế kỷ XXI theo mạng lưới, đa kênh và đổi mới, hoặc có bao nhiêu công cụ, kỹ thuật và phương pháp tiếp cận sử dụng bài học kinh nghiệm từ khu vực tư nhân, họ vẫn sẽ là những người bảo vệ 2. Xu hướng và nhân tố tác động đến hành chính công trong thế kỷ XXI 65 và quản lý lợi ích công cộng (Watt 2012). Hơn nữa, phần lớn các cuộc thảo luận về quản lý mạng lưới liên ngành và định hướng khu vực tư nhân dường như bỏ qua việc các trách nhiệm pháp lý, hiến pháp và nhiệm vụ của công chức vẫn được duy trì như thế nào (Rosenbloom 2015; Van der Wal 2011). Thật vậy, nhiều trách nhiệm và phẩm chất của công chức vẫn mang tính thể chế hơn là đổi mới. Nhấn mạnh tính duy nhất của những trách nhiệm và ràng buộc này, một số người đã so sánh công chức với những “người làm vườn”, những người đòi hỏi thời gian, sự kiên nhẫn, kinh nghiệm và nhận thức chính trị. Họ là những người phục vụ thầm lặng ở trên “một chặng đường dài” và nghề của họ là thỏa hiệp (Frederickson và Matkin 2007; ‘t Hart 2014). Terry thậm chí còn coi “mô hình lãnh đạo dũng cảm hay còn gọi là mô hình lãnh đạo chuyển đổi cùng với một cá thể xuất chúng có khả năng thay đổi hoàn toàn tổ chức và xem nhẹ những truyền thống hiện có của nó, là mối đe dọa đối với sự toàn vẹn của thể chế” (1995: 44). Tuy nhiên, những năm gần đây, một lượng lớn các bài báo học thuật và tựa sách cũng như các báo cáo kết quả nghiên cứu và tài liệu của chính phủ thảo luận về lực lượng lao động khu vực công trong tương lai. Theo những bài viết này, các công chức “phong cách mới” nên có đầu óc kinh doanh và tư duy cục bộ, thể hiện kỹ năng giao tiếp giữa các cá nhân, hiểu biết về thương mại, kỹ năng cộng tác và giao tiếp thành thạo, có khả năng dẫn dắt và quản lý sự thay đổi, thực hiện các dự án và chương trình, thiết kế lại các dịch vụ và cung cấp chúng thông qua kỹ thuật số (Dickinson và cộng sự 2019; KPMG 2013; Needham và Mangan 2016; Alford và O'Flynn 2012; ‘t Hart 2014; Van der Wal 2017a). Họ phải có khả năng hoạt 66 Cẩm nang về tham nhũng, đạo đức và sự liêm chính trong hành chính công động trong các mạng lưới ngày càng đa ngành, toàn cầu và cùng thực hiện, trong đó người dân chung tay quản lý cùng với công chức chứ không chịu sự quản lý của công chức. Một cuộc tranh luận có phần cơ bản, ở cấp độ vĩ mô hơn liên quan đến tương lai của di sản thế kỷ XXI (Gratton 2011). Các vấn đề được thảo luận bao gồm sự xuất hiện của các mô hình làm việc “từ xa”, không theo quy trình, tự phát và theo nhóm, cũng như sự gia tăng của các hoạt động mô phỏng và thử nghiệm. Những người khác lại nhấn mạnh tầm quan trọng của “hiểu biết về phương tiện truyền thông xã hội”, kỹ năng phân tích dữ liệu lớn (Deiser và Newton 2013) và những tác động đột phá của công nghệ và rôbốt hóa đối với tương lai của công việc, việc làm và an ninh việc làm (Diễn đàn Kinh tế Thế giới 2016). Một quan điểm trái chiều được đưa ra bởi nhà khoa học chính trị nổi tiếng Rod Rhodes (2016: 638), người gần đây đã gợi ý rằng trong thời đại của quản trị theo mạng lưới, các nhà quản lý công không nên tốn thời gian với những kỹ năng và cách tiếp cận theo kiểu kinh doanh để quay về với sáu phẩm chất truyền thống hay “kỹ năng” quản trị. Sáu kỹ năng mà ông đưa ra là cố vấn, quản lý, phán đoán, cẩn trọng, ngoại giao và tư duy chính trị, cũng được gọi là hiểu biết chính trị, ăngten chính trị, hoặc “sự sắc sảo về chính trị” (Hartley và cộng sự 2015). MÔ HÌNH QUẢN LÝ CÔNG QUA THỜI GIAN Pha trộn và chuyển đổi giữa các mô hình kết hợp Rõ ràng, các xu hướng lớn nêu trên và những tác động của chúng đối với công chức đòi hỏi vô số những năng lực, kỹ năng 2. Xu hướng và nhân tố tác động đến hành chính công trong thế kỷ XXI 67 và giá trị khác nhau để họ có thể hoàn thiện hóa công việc của mình trong những năm tới. Tuy nhiên, như đã lập luận ở trên, không phải tất cả những thứ này đều mới. Hơn nữa, thay vì lập luận rằng “lực lượng” công chức hiện tại chỉ đơn giản nên thay thế bằng một thế hệ chuyên gia hiểu biết về công nghệ mới (hoặc thậm chí bởi cả rôbốt và thuật toán như một số người tranh luận1), một cuộc thảo luận có ý nghĩa hơn liên quan đến cơ sở các kỹ năng và giá trị của người công chức cần phải nắm vững và kết hợp để duy trì hiệu quả trong những năm tới. Để làm được như vậy, việc hữu ích là phân tích các mô hình và cải cách trong quá khứ đã dẫn đến hiện trạng như thế nào về nhu cầu và phẩm chất cần có của người công chức. Có hàng tá ấn phẩm đề cập tới cấu trúc và trình tự các bước phát triển then chốt theo trình tự thời gian trong thực tiễn và lý thuyết về quản lý hành chính công, đồng thời xác định những đặc điểm của công chức (ví dụ: Lynn 2006; Noordegraaf 2015; Pollitt và Bouckaert 2017). Theo thời gian, chúng ta có thể nhận diên ba loại hình công chức lý tưởng chính đã xuất hiện cùng với những quan điểm thay đổi về vai trò của chính phủ và các phong trào cải cách. Dựa trên công trình gần đây của 't Hart (2014) nói về “kỹ năng quản trị 1.0, 2.0 và 3.0”, điều quan trọng cần nhấn mạnh là ba nội dung này kết hợp và bổ sung cho nhau trong cuộc sống hằng ngày của người công chức. Trái ngược với những gì thường được đề xuất bởi các học giả và chính các công chức, ba loại hình này không chỉ đơn giản thay thế nhau theo thời gian: nó không chỉ đơn giản là “đào thải cái cũ, tiếp nhận cái mới”. Theo nhiều cách, loại hình lý tưởng 1.0 vẫn cung cấp “phần mềm nền tảng” cho các ứng dụng và tính năng được cải thiện của loại hình 2.0 và 3.0. 68 Cẩm nang về tham nhũng, đạo đức và sự liêm chính trong hành chính công Loại hình 1.0: Quan liêu truyền thống theo định hướng quy tắc Vào cuối thế kỷ XIX và đầu thế kỷ XX, hoạt động quản lý và chức năng của các nhà quản lý công bắt đầu chuyên nghiệp hóa khi bộ máy hành chính ngày càng phát triển và trở nên phức tạp hơn. Mặc dù một số vương quốc, triều đại và các nhà cai trị cổ đại từ lâu đã phát triển các phương thức quản lý lãnh thổ cùng thể chế khá tiên tiến (xem Rutgers 2005), thực tế phổ biến ở hầu hết các quốc gia vào thời điểm đó là một người sẽ trở thành công chức một cách tình cờ hoặc thông qua chế độ chuyên chế, chủ nghĩa thân hữu, hoặc sự bảo trợ. Hai nhà tư tưởng có ảnh hưởng quan trọng ở đây là Woodrow Wilson, người sau này trở thành Tổng thống Hoa Kỳ và nhà xã hội học người Đức Max Weber. Trong các tài liệu mang tính tiên phong, họ đã tranh luận về đặc tính nghề nghiệp riêng biệt và tập hợp các kỹ năng cốt lõi dành cho các nhà quản trị để tách họ ra khỏi lĩnh vực chính trị (Weber 1921; Wilson 1887). Weber đã đưa ra một loạt các nguyên tắc cho cái được gọi là một nhà quản lý quan liêu lý tưởng tiêu biểu. Người quản lý quan liêu truyền thống theo định hướng quy tắc này trung thành với các nhiệm vụ chính trị, trung lập trong quan điểm của mình về các chính sách và chương trình, vô tư trong việc thực hiện, quản lý các chính sách và chương trình, đồng thời tổ chức và điều hành các cơ quan hành chính công một cách hiệu quả và hợp pháp. Người này có được quyền hạn của mình từ kiến thức chuyên sâu về lĩnh vực và kiến thức chuyên môn về pháp lý. Quan điểm của Weber vẫn ảnh hưởng rất nhiều đến cách các cơ quan chính phủ hoạt động 2. Xu hướng và nhân tố tác động đến hành chính công trong thế kỷ XXI 69 và cách công chức được đào tạo, tuyển dụng. Nhiều chính sách, chương trình, dịch vụ công và hàng hóa công cộng tiếp tục được thực hiện thông qua phương thức thực hiện chủ chốt gắn với kiểu lý tưởng 1.0: tổ chức quan liêu, chính thức, phân cấp. Tên gọi được sử dụng phổ biến nhất tương ứng với loại lý tưởng này là hành chính công Weber hoặc hành chính công truyền thống. Weber và những người ủng hộ của ông nói về những người cầm quyền hành chính, quan chức hoặc công chức thay vì những nhà quản lý công hoặc công chức nhà nước, dạng này chủ yếu gắn với loại hình 2.0, như phần tiếp theo cho thấy. Đồng thời, những ý tưởng về cách tổ chức các bộ máy quan liêu sơ khai cũng bị ảnh hưởng bởi kỹ sư Frederick Winslow Taylor, người nổi tiếng với khái niệm “quản lý khoa học” (1911: 7), tìm cách nâng cao hiệu quả hoạt động của nhà máy trong quá trình công nghiệp hóa đang diễn ra như vũ bão. Mặc dù các ý tưởng của Taylor chủ yếu hướng tới khu vực tư nhân, cả ông và Weber đều nhấn mạnh đến hiệu quả hoạt động cùng với niềm tin vào chuyên môn kỹ thuật và các phương pháp “khoa học” để quản lý hoạt động và thể chế. Loại hình 2.0: Nhà quản lý tập trung vào hiệu suất “theo kiểu doanh nghiệp” Nhà quản lý công theo loại hình 2.0 là một “nhà quản lý” theo nghĩa chuẩn mực hơn vì người này được cho là hiện thân của các công cụ, kỹ thuật và giá trị lấy cảm hứng từ khu vực tư nhân (Lynn 2006; Noordegraaf 2015). Loại hình nhà quản lý công này xuất hiện vào đầu những năm 1980 ở các nước Anglo-Saxon như Australia, New Zealand, Vương quốc Anh và Hoa Kỳ. Đảng bảo thủ ở những nước này muốn 70 Cẩm nang về tham nhũng, đạo đức và sự liêm chính trong hành chính công các tổ chức trong khu vực công phải áp dụng phương thức hoạt động của khu vực tư nhân, mà họ cho là ưu việt hơn so với các bộ máy hành chính công ngày càng cồng kềnh, không đủ khả năng chi trả và đôi khi rối loạn chức năng. Vào những năm 1990 và sau này, các chính phủ trên toàn thế giới đã theo đuổi những cải cách được truyền cảm hứng hoàn toàn hoặc một phần từ quan điểm “điều hành chính phủ như một doanh nghiệp”. Điểm đáng chú ý ở đây là cuốn sách bán chạy nhất Cải tổ chính phủ của hai nhà tư vấn David Osborne và Ted Gaebler (1992). Họ đã có tuyên bố nổi tiếng rằng chính phủ phải “dẫn dắt thay vì sản xuất” (1992: 25). Trong những năm sau đó, cạnh tranh, thuê ngoài và tư nhân hóa đã trở thành quan điểm chính của nhiều chính phủ. Ở loại hình 2.0, nhà quản lý tập trung vào hiệu suất theo kiểu doanh nghiệp, trước hết là muốn mang lại giá trị đồng tiền và tạo ra kết quả có thể đo lường được; nhìn nhận trên quan điểm “khách hàng và người mua” thay vì công dân; chỉ đạo và giám sát các hoạt động đã được thuê ngoài; và được kỳ vọng nắm vững năng lực quản lý hơn là chuyên môn về lĩnh vực. Trong khi chất lượng hiệu quả của loại hình Weber vẫn được nhấn mạnh, tính hiệu quả và trách nhiệm giải trình lại được đề cao hơn. Các giá trị truyền thống của loại hình Weber như tính pháp lý, công bằng, chuyên môn và tính chu đáo được cho là không quá thiết yếu, và xét trên một số phương diện thậm chí còn gắn liền với tư duy quan liêu, bảo thủ và buồn tẻ. Các phương thức hoạt động chủ yếu liên quan đến loại hình 2.0 là nửa thị trường, hợp đồng và quan hệ đối tác công - tư được dùng để cung cấp các dịch vụ, hàng hóa công rẻ hơn, chất lượng hơn và đáp ứng tốt hơn. Sự kết hợp năng động 2. Xu hướng và nhân tố tác động đến hành chính công trong thế kỷ XXI 71 giữa các phương thức, quan điểm và cường điệu tương ứng với loại hình này được biết đến nhiều nhất qua cách gọi Quản lý công mới hoặc NPM, được đưa ra trong bài báo của Christopher Hood (1991). NPM hình thành rất khác nhau ở nhiều nơi trên thế giới. Loại hình 3.0: Cộng tác viên tập trung vào mối quan hệ và làm việc theo mạng lưới Nhà quản lý công theo loại hình 3.0 trước hết là một người xây dựng mạng lưới và một cộng tác viên. Người này hoạt động trong bối cảnh “quản trị” chứ không phải “chính phủ” (Rhodes 1996), trong đó khu vực công không còn độc quyền mà thay vào đó đóng vai trò là một trong những tác nhân đồng sáng tạo, đồng thiết kế và đồng sản xuất các dịch vụ theo mạng lưới cả hai chiều. Hình mẫu lý tưởng này xuất hiện vào cuối những năm 1990 và đầu những năm 2000 cùng với nhận thức rằng, chính phủ không còn có thể “đơn phương độc mã” trong việc giải quyết các vấn đề phức tạp, chính sách xuyên biên giới và thị trường cũng không còn là phương án toàn diện (Agranoff 2006; Alford và O'Flynn 2012; McGuire 2006). Các tổ chức xã hội dân sự và các tổ chức phi chính phủ đã đạt được tính hợp pháp, trở nên mạnh mẽ và chuyên nghiệp hơn; công dân ngày càng trở nên quyết đoán và có học thức; các doanh nghiệp đã quan tâm hơn đến tác động xã hội và môi trường của họ. Tất cả các “bên liên quan” này bắt đầu đòi hỏi một vị trí trong việc giải quyết cũng như xác định các vấn đề chính sách và giải pháp. Theo xu hướng này, nhà quản lý theo loại hình 3.0 tập trung vào mối quan hệ, mạng lưới, là một nhà đàm phán, người giao tiếp, người điều hành có kỹ năng, người tạo ra và 72 Cẩm nang về tham nhũng, đạo đức và sự liêm chính trong hành chính công tiếp thêm năng lượng dễ dàng hoạt động trên mọi lĩnh vực và vấn đề trong khi nhận thức rõ phải giành được quyền hạn, sự tín nhiệm từ các bên liên quan khác nhau. Những phẩm chất cổ điển của loại hình Weber vẫn rất quan trọng, nhưng bị tập trung quá nhiều, chúng có thể cản trở việc cho phép các sáng kiến phi nhà nước phát triển mạnh mẽ. Đối với một nhà lãnh đạo công theo loại hình 3.0, mục tiêu - “cái gì” - là dẫn dắt, trong khi thiết lập về thể chế hoặc luật pháp để đáp ứng mục tiêu - “như thế nào” - là tùy thuộc và linh hoạt. Cốt lõi ở đây là “giá trị công”, được phát triển bởi giáo sư Mark Moore của Trường Harvard Kennedy (1995, 2013), lấy đó làm điểm khởi đầu cho sứ mệnh cuối cùng mà các cơ quan công quyền và các nhà quản lý của họ cố gắng đạt được. Để tạo ra giá trị công, các nhà quản lý công phải liên tục tiếp nhận từ “môi trường ủy quyền” năng động và khác nhau, vượt ra khỏi khung khổ của chính trị gia và cử tri đơn thuần. Do đó, các phương thức hoạt động chủ yếu liên quan đến loại hình 3.0 là xây dựng mạng lưới, quan hệ đối tác và hợp tác đa lĩnh vực với các nhân tố từ nhiều lĩnh vực và khu vực pháp lý. Thuật ngữ phổ biến nhất được sử dụng cho tập hợp các phương thức và chuẩn mực này là Quản trị công mới hoặc NPG, do Osborne (2010) đặt ra. Hình 2.1 mô tả trực quan các loại hình 1.0, 2.0 và 3.0 dưới dạng tương tác về vai trò, năng lực và giá trị. Công chức thành công của thế kỷ XXI sẽ có thể kết hợp một cách thông minh và sắc sảo các vai trò, năng lực và giá trị đôi khi cạnh tranh, tùy thuộc vào đối tượng, vấn đề và bối cảnh hiện tại, đồng thời bổ sung thêm những vai trò mới khi môi trường hoạt động tiếp tục thay đổi. 2. Xu hướng và nhân tố tác động đến hành chính công trong thế kỷ XXI 73 Hình 2.1: Công chức 1.0, 2.0 và 3.0 – ba mô hình tương tác Các loại hình nhà quản lý công đã được trình bày theo trình tự thời gian xuất hiện, mỗi loại hình mới theo một số phương diện được sinh ra để bù đắp những thiếu sót của loại hình tiền nhiệm. Tuy nhiên, trên thực tế, đổi mới khu vực công là một quá trình “lặp lại, thay đổi và tái cân bằng”, theo Christopher Pollitt (2011), một chuyên gia hàng đầu về quản lý công. Thật vậy, việc tách biệt, sắp xếp gọn gàng các loại hình với nguồn gốc và kết quả, như nhiều tựa sách, báo cáo đã làm, giúp sáng tỏ thực tế kết hợp trong đó công chức sử dụng đồng thời các yếu tố từ cả ba loại hình. 74 Cẩm nang về tham nhũng, đạo đức và sự liêm chính trong hành chính công Van der Steen và cộng sự (2015: 28) miêu tả thực tế kết hợp này của các công chức như một sự lắng đọng để chỉ ra rằng, các công chức hiệu quả kết hợp các yếu tố khác nhau tương ứng với ba mô hình chính trong quản lý công - hành chính công truyền thống, “Weber”, NPM và NPG nhấn mạnh sự hợp tác theo chiều ngang - theo phương thức bổ sung cho nhau. Trong thứ tự ưu tiên của mình, nhà quản lý công lưu ý đến thời điểm các tính chất và hoạt động của mỗi loại hình trở nên không phù hợp, tùy thuộc vào bối cảnh, các sự kiện quan trọng và chính phủ hiện hành. Ví dụ, trong hậu quả của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008, nhiều chính phủ đã nhấn mạnh lại tầm quan trọng của một “nhà nước mạnh” trong khi chỉ ra những thiếu sót của thị trường, thậm chí một số còn đề xuất hủy bỏ tư nhân hóa trước đó. Giai đoạn đó hành vi theo loại hình 2.0 quả thực không còn phù hợp. ĐẶC ĐIỂM VÀ PHẨM CHẤT CỦA CÔNG CHỨC THẾ KỶ XXI Các xu hướng và đòi hỏi tổng thể được trình bày chi tiết trong Chương này đều hướng tới yêu cầu công chức và cơ quan quản lý nhà nước trở nên thích ứng, có mạng lưới, giao tiếp, tư duy kinh tế, sáng tạo, thông minh và nhanh nhạy hơn. Những phẩm chất này cần áp dụng cho tất cả các chức năng và vai trò. Tuy nhiên, một số công chức sẽ khó có những phẩm chất này hơn những người khác, hoặc có nhiều khả năng hay tài năng hơn để nhanh chóng học hỏi, thích ứng tốt hơn với môi trường thay đổi. Với điều này, các phương pháp tuyển dụng, đào tạo và quản lý - phát triển sắc bén sẽ trở nên quan trọng hơn nhiều so với trước đây. Trên thế giới, khu vực công đặt mục tiêu 2. Xu hướng và nhân tố tác động đến hành chính công trong thế kỷ XXI 75 phát triển các phương thức quản lý nguồn nhân lực mang tính chiến lược hơn trong khi chứng minh các chương trình lãnh đạo và khung năng lực tương lai (ví dụ: ABD 2016; APS 2019). Các chương trình và khung năng lực này nhấn mạnh cách các phương pháp và ý tưởng từ những thập kỷ trước vẫn còn giá trị theo chiều hướng mới và không nhất thiết phải loại bỏ hoàn toàn (xem Dickinson và Sullivan 2014: 54; Dickinson và cộng sự 2019; Rhodes 2016). Trong việc xác định các đặc điểm chính của công chức thế kỷ XXI, đã có nhiều vấn để mới nảy sinh. Một điều quan trọng để việc này đạt được ý nghĩa và thành công là: các công chức (có chí tiến thủ) cần có tiếng nói nghiêm túc và “chỗ đứng” trong việc định hình tương lai của chính họ và tương lai của lực lượng lao động trong khu vực công, như các nghiên cứu từ các quốc gia khác nhau cho thấy đến giờ họ vẫn có cảm giác bị bỏ bên lề (Dickinson và cộng sự 2019; Needham và Mangan 2016; Van der Wal 2017a). Năng lực và giá trị của công chức (từ truyền thống đến hiện đại) Những năng lực và giá trị cụ thể nào là cần thiết với những phẩm chất của thế kỷ XXI này? Dựa trên các xu hướng và nhu cầu đã được thảo luận trước đây, Hình 2.2 cung cấp cái nhìn tổng thể về các năng lực và giá trị truyền thống cũng như các năng lực và giá trị mới, ngày càng thiết yếu hơn đối với công chức. Các đặc điểm của công chức thế kỷ XXI có phổ biến không? Liệu các công chức có thể tiếp thu và thể hiện được những đặc điểm này, bất kể họ hoạt động ở phương Tây, Trung Đông, 76 Cẩm nang về tham nhũng, đạo đức và sự liêm chính trong hành chính công châu Á, châu Phi, Mỹ Latinh hay Thái Bình Dương? Rất khó để trả lời câu hỏi đó vì không ai biết mỗi quốc gia và khu vực sẽ tiếp tục phát triển như thế nào, các khu vực công ở các quốc gia, khu vực khác nhau sẽ phản ứng ra sao với các xu hướng lớn và liệu phản ứng đó có tính liên kết hay không. Hình 2.2: Năng lực, giá trị truyền thống và hiện đại của công chức *Truyền thống nhưng vẫn thiết yếu *Hiện đại và ngày càng cần thiết Năng lực có thể đào tạo được Giá trị bẩm sinh Sự sắc sảo chính trị Ngoại giao Thương thuyết Chuyên môn theo lĩnh vực Phán đoán Liêm chính Thấu cảm Minh bạch Thiết lập quan hệ Cố vấn ngược Quản lý các bên liên quan Trình độ kỹ thuật số Tư duy thiết kế Kể chuyện Khả năng đáp ứng Linh hoạt Can đảm Chủ nghĩa kinh doanh Có khả năng là các công chức trong môi trường tự do dân chủ sẽ có được điều kiện tốt hơn để tạo không gian cho hợp tác, đổi mới theo hướng mở, sự tham gia của các bên liên quan và nguồn lực từ công chúng. Trong khi đó, các nhà quản lý công với bối cảnh chính quyền truyền thống và sự tôn trọng (hoặc nể sợ) đối với quyền lực cao hơn và chính phủ nói chung, có thể mất nhiều thời gian hơn để nhanh chóng thực hiện các cải cách cần thiết, đồng thời mở rộng quy mô và triển khai đổi mới trên diện rộng. Việc thực hiện và cải cách quy mô lớn như vậy cũng sẽ dễ dàng hơn trong các hệ thống tập trung, đơn 2. Xu hướng và nhân tố tác động đến hành chính công trong thế kỷ XXI 77 nhất so với các hệ thống phân cấp, liên bang, bất kể chế độ chính trị cụ thể là gì (Pollitt và Bouckaert 2017). Tuy nhiên, thật khó hình dung rằng các quốc gia và chế độ sẽ có thể - và được phép - tự cô lập mình hoàn toàn khỏi các xu hướng và nhu cầu được đề cập trong báo cáo này, với tốc độ mà những xu hướng này diễn ra trong một thế giới toàn cầu hóa và kết nối với nhau. Thật vậy, công việc hằng ngày của các công chức trong bất kỳ phạm vi quyền hạn, lĩnh vực nào cũng sẽ tiếp tục được quốc tế hóa trong những năm tới. Nếu họ cô lập hoàn toàn, điều này cuối cùng có thể dẫn đến hiệu quả hoạt động của chính phủ dưới mức tối ưu. Xét cho cùng, hiệu suất nhất quán sẽ đem lại tính hợp pháp cho công chức, bất kể hệ thống và thể chế. CHÚ THÍCH 1. www.weforum.org/agenda/2018/10/could-robot-government-lead better-current-politicians-ai/ TÀI LIỆU THAM KHẢO ABD (2016), Nieuw publiek leiderschap. Den Haag: Algemene Bestuursdienst. ADB (2011), Asian development outlook 2011 update: preparing for demographic transition. Available at: www.adb.org/publications/ asian-development-outlook-2011-update-preparing-demographic transition (accessed 20 April 2020). ADB (2013), Asian development outlook – 2013: Asia’s energy challenge. Available at: www.adb.org/publications/asian-development-outlook 2013-asias-energy-challenge (accessed 20 April 2020). 78 Cẩm nang về tham nhũng, đạo đức và sự liêm chính trong hành chính công Agranoff, R. (2006), Inside collaborative networks:ten lessons for public managers.Public AdministrationReview, 66(s1), 56-65. Alford, John, and O’Flynn, Janine (2012), Rethinking public service delivery: managing with external providers. New York: Palgrave Macmillan. APS (2019), The APS review. Canberra: APS. Arestis, P. (2012), Fiscal policy: a strong macroeconomic role. Review of Keynesian Economics, 1(1), 93-108. Barber, B. R. (2013), If mayors ruled the world: dysfunctional nations, rising cities. New Haven, CT: Yale University Press. Barber, M. (2015), How to run a government. So that citizens benefit and taxpayers don’t go crazy. London: Penguin. Bice, Sara, O’Flynn, Janine, and Sullivan, Helen (2018), Public policy in the “Asian century”: concepts, cases and futures. London: Palgrave Macmillan. Brandsen, Taco, and Pestoff, Victor (2006), Co-production, the third sector and the delivery of public services: an introduction. Public Management Review, 8(4), 493-501. Brookings (2010), The new global middle class: a cross-over from West to East. Wolfensohn Center forDevelopment at Brookings, 1-14. Cameron, K. S., and Quinn, R. E. (1989), Diagnosing and changing organizational culture: based on thecompeting values framework. San Francisco, CA: Jossey-Bass. Castells, M., and Cardoso, G. (Eds) (2006), The network society: from knowledge to policy. Center for Transatlantic Relations, Paul H. Nitze School of Advanced International Studies, Johns Hopkins University, 3-23. Deiser, R., and Newton, S. (2013), Six social-media skills every leader needs. McKinsey Quarterly, 1, 62-7. Deloitte (2010), Unlocking government: how data transforms democracy. Available at: www2.deloitte.com/content/dam/Deloitte/nl/Documents/ public-sector/deloitte-nl-ps-govlab-unlocking-government.pdf (accessed 19 March 2020).